TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1368/24

 

MEDIDAS PROVISIONALES-Procedencia según Decreto 2591/91 artículo 7

 

SOLICITUD DE MEDIDAS PROVISIONALES PARA SUSPENDER LOS EFECTOS DE UNA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos de procedencia

 

La adopción de medidas provisionales en el trámite de tutela está supeditada al cumplimiento de tres exigencias: (i) que exista una vocación aparente de viabilidad, (ii) que exista un riesgo probable de afectación a derechos fundamentales por la demora en el tiempo y (iii) que la medida no resulte desproporcionada. En seguida, se explicará el alcance de tales requisitos.

 

MEDIDAS PROVISIONALES-Deben ser razonadas, sopesadas y proporcionadas a la situación planteada

 

MEDIDAS PROVISIONALES PARA PROTEGER UN DERECHO-Inexistencia de circunstancias para su procedencia

 

SUSPENSION DE TERMINOS EN TUTELA-Cuando se decreten pruebas en sede de revisión de tutela, de manera excepcional y solo si fuese necesario, habrá lugar a decretar la suspensión de términos hasta por tres (3) meses a partir del momento en que se alleguen

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Séptima de Revisión

 

AUTO 1368 de 2024

 

Referencia: expediente T-10.205.132

 

Acción de Tutela interpuesta por el Consejo Comunitario Gaupi Abajo contra la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– y otros

 

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Bogotá, D. C., quince (15) de agosto de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por las magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Paola Andrea Meneses Mosquera, quien la preside, así como por el magistrado José Fernando Reyes Cuartas, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 Tutela. El 8 de febrero de 2024, el Consejo Comunitario de Gaupi Abajo presentó acción de tutela contra la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (desde ahora, ANLA). Pidió el amparo de su derecho fundamental a la consulta previa y, en consecuencia, solicitó que “se decrete la nulidad y por ende la suspensión de las Resoluciones 1730 del 31 de diciembre de 2015, 1009 del 12 de mayo de 2023 y 3159 del 29 de diciembre de 2023 y demás complementarias[,] mediante las cuales la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales autorizó la construcción de la Estación Guardacostas en el Parque Natural Gorgona”[1]. Lo anterior, al considerar que se omitió la “realización de la Consulta Previa e Informada con el Consejo Comunitario de Comunidades Negras Guapi Abajo, así como con las demás Comunidades Negras de los municipios de Guapi en Cauca y Playa Bazán en Nariño”[2].

 

2.                 Admisión. El Juzgado Cuarenta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá, mediante auto del 21 de febrero de 2024, admitió la demanda y ordenó vincular a la “Nación – Ministerio de Interior y de Justicia, Ministerio de Defensa Nacional, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Procuraduría General de la Nación, la Armada Nacional de Colombia y Parques Nacionales Naturales de Colombia”[3].

 

3.                 Sentencia de primera instancia. El Juzgado Cuarenta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá, mediante sentencia del 29 de febrero de 2024, negó el amparo solicitado. Expresó que el accionante no logró acreditar la existencia de una afectación directa a la comunidad con la ejecución del proyecto. Precisó que tampoco se demostró tal afectación en relación con la comunidad pesquera de la zona, “ya que en el Parque se encuentra prohibida esa actividad y las pruebas aportadas en el plenario no dan cuenta de la afectación directa a esas comunidades y cómo el desarrollo del proyecto incidiría en su dinámica interna, el desarrollo de su cotidianidad, usos, costumbres y valores propios”[4]. Agregó que las actuaciones de la Armada Nacional y de la ANLA no fueron arbitrarias, ya que estaban soportadas en la resolución y la certificación expedidas por la Dirección Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior, a la que se le asignó la competencia de determinar la procedencia de la consulta previa, certificando que en las coordenadas del proyecto no había presencia de comunidades y, por tanto, no se requería adelantar tal actuación[5].

 

4.                 Sentencia de segunda instancia. La Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, mediante providencia del 9 de abril de 2024, revocó el fallo del a quo y, en su lugar, amparó los derechos fundamentales a la consulta previa y al debido proceso del Consejo Comunitario Gaupi Abajo. Para sustentar su decisión, el ad quem manifestó: (i) que la ANLA en el oficio 20232300327641 del 15 de agosto de 2023, da a entender que el Estudio de Impacto Ambiental presentado por el Ministerio de Defensa revelaba la existencia de grupos minoritarios de pescadores que se favorecían de la isla Gorgona[6], lo que resultaba inconsistente con “el certificado No. 1609 del 18 de noviembre de 2015, emitido por la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, en la que se indicó que, en el corregimiento de la Isla Gorgona, no se registraba la presencia de comunidades […]”[7]. A partir de lo anterior, (ii) en el informe técnico se invisibilizó la existencia de grupos tribales, prescindiendo de un “enfoque étnico y diferencial”[8]; a lo que agrega que se dejaron de observar los acuerdos de uso celebrados entre las comunidades pesqueras y la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales.

 

5.                 En armonía con lo anterior, el ad quem expresó que (iii) la Dirección Nacional de Consulta Previa “no desplegó un estudio in situ para determinar si efectivamente el Parque Natural Gorgona es un territorio ancestral de la comunidad negra Guapi, y de esta forma, comprobar (…) la configuración de una afectación directa”[9]. Explicó que la procedencia de la consulta previa “se determina por la posible incidencia en sus derechos y no en las coordenadas geográficas”[10], ya que el territorio es un concepto cultural, que es independiente de si las comunidades se encuentran ubicadas geográficamente en esas zonas. Precisó, además, que la entidad “debió desarrollar un análisis técnico, antropológico y cultural en compañía de profesionales de esa área y en coordinación de la comunidad negra Guapi”[11]. A partir de ello, concluyó que los certificados de la dirección referida “no tuvieron la idoneidad para determinar la procedencia de la consulta previa, incurriendo en una inaplicación del Convenio 169 de 1989 de la OIT”[12].

 

6.                 El Tribunal agregó que (iv) en el Plan de Desarrollo Municipal Gaupi 2020-2023, las principales actividades económicas se dirigen al sector primario, destacando la pesca fluvial y marítima, por lo que la pesca hace parte del sustento de la comunidad. Expresó que si bien esa actividad puede restringirse para proteger el ecosistema de áreas protegidas, es “indispensable que las autoridades adelanten estrategias necesarias para garantizar la participación de los pescadores frente a la política ambiental, pues como sujetos de especial protección del Estado se les debe asegurar su participación o intervención en las decisiones que impacten sus fuentes de sustento, al advertir una posible afectación directa”.

 

7.                 Finalmente, el juez de segunda instancia indicó que (v) la ANLA afirmó que no existe afectación directa. No obstante, expresó que “para arribar a esta conclusión es indispensable conocer la ubicación del colectivo étnico y sus costumbres. De lo contrario, es imposible determinar si el desarrollo de un proyecto cerca de su ubicación genera o no impactos para la vida de la comunidad”[13]. Afirmó que en estos casos debe acudirse al “principio de precaución”[14], según la Sentencia T-204 de 2014. Con fundamento en ello, concluyó que “en casos de duda sobre un posible detrimento medio ambiental, como puede ser la migración de fauna marina o el derrame de sustancias toxicas en el medio acuático, legitimará la posibilidad suspender la aplicación de los actos administrativos que representen un peligro a los recursos naturales de la Isla Gorgona, dado que, puede suponer una lesión a su territorio o asentamiento ancestral”[15].

 

8.                 Con fundamento en lo anterior, el ad quem le ordenó a la Armada Nacional que “proceda a solicitar ante la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, que convoque a las comunidades étnicas Consejo Comunitario de Guapi Abajo para adelantar el proceso de consulta previa, en relación con el proyecto ‘Construcción, Operación, Abandono y Restauración de la Estación de Guardacostas en la Isla Gorgona y Obras Complementarias’”[16]. Adicionalmente, le ordenó a la ANLA que, mientras se realiza la consulta previa, suspenda las resoluciones que concedieron permiso a la Armada Nacional para ejecutar el proyecto.

 

9.                 Agotadas las instancias legales y en cumplimiento de lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

 

10.             Solicitud de medida provisional. Mediante escrito del 6 de mayo de 2024, el Ministerio de Defensa Nacional – Armada Nacional solicitó la selección del expediente por parte de la Corte Constitucional. En ese documento, manifestó que, con fundamento en los artículos 7 y 35 del Decreto 2591 de 1991, pedía como “medida provisional”[17] que se levantara la suspensión de las resoluciones de la ANLA que autorizaron a la armada para adelantar el proyecto “Construcción, Operación, Abandono y Restauración de la Estación de Guardacostas en la Isla Gorgona y Obras Complementarias”. Afirmó que el ad quem sustentó su decisión en que la Dirección Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior hubiera expedido el certificado de la no procedencia de la consulta previa sin haber desplegado “un estudio in situ para determinar si efectivamente el Parque Natural Gorgona es un territorio ancestral de la comunidad negra Gaupi”[18]. Expresó que tal exigencia “resulta ser una medida que desconoce el principio de legalidad inscrito en el derecho al debido proceso del Ministerio de Defensa Nacional – Armada Nacional, así como el desconocimiento del principio de confianza legítima”[19].

 

11.             La Armada Nacional reiteró que cumplió con todos los trámites para la expedición de las licencias y que en distintas ocasiones se certificó la improcedencia de la consulta previa por parte del Ministerio del Interior. Por ello, consideró que la orden del juez de segunda instancia vulnera su derecho al debido proceso, además de afectar intereses públicos como el patrimonio público, el cumplimiento de los compromisos internacionales y el cumplimiento de la finalidad constitucional atribuida a las Fuerzas Militares. Por ello, solicitó “que se permita la coexistencia del trámite de la Consulta Previa que ya se viene adelantando en cumplimiento de la Sentencia del 09 de abril de 2024 y la continuidad de las obras del proyecto […] hasta tanto esa Honorable Corporación adopte una decisión de fondo dentro del trámite de revisión”[20].

 

12.             Actuaciones judiciales en sede de revisión. Mediante auto del 24 de mayo de 2024, la Sala de Selección de Tutelas Número Cinco de la Corte Constitucional seleccionó para revisión las sentencias dictadas en el expediente sub examine, al cual se le asignó el número de radicación interna T-10.205.132.

 

13.             Solicitud de pruebas. El 29 de julio de 2024, la magistrada sustanciadora decretó la recolección de pruebas con el fin de obtener los elementos probatorios necesarios para adoptar una decisión de fondo, en relación con la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la comunidad accionante. En tal sentido, se formularon las siguientes preguntas y solicitudes:

 

 

14.             De acuerdo con lo informado por la Secretaría de la Corte Constitucional, el auto del 29 de julio de 2024 fue comunicado el 1 de agosto de 2024; sin embargo, hasta el momento solo se ha recibido respuesta parcial de la información solicitada.

 

II.               CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

15.             La Sala Séptima de Revisión de Tutelas es competente para conocer la presente solicitud de medidas provisionales, de conformidad con lo previsto por el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991.

 

2.     Las medidas provisionales en los trámites de tutela

 

16.             El artículo 7 del Decreto 2591 de 1991 prevé que los jueces de amparo están facultados para dictar medidas provisionales^[21] en el trámite de tutela, cuando lo consideren “necesario y urgente para proteger el derecho”^[22]. Estas medidas son órdenes preventivas que pueden ser adoptadas, de oficio o a petición de parte, mientras el juez toma “una decisión definitiva en el asunto respectivo”^[23]. Esto, con el propósito de “evitar que la amenaza que se cierne sobre un derecho fundamental se convierta en una vulneración o que la afectación se vuelva más gravosa”^[24]. El decreto de medidas provisionales en el trámite de tutela es excepcional. El juez de tutela debe velar por que su determinación sea “razonada, sopesada y proporcionada a la situación planteada”^[25] y debe constatar que “existan razones suficientes que sustenten la necesidad de dictarlas”^[26].

 

17.             La adopción de medidas provisionales en el trámite de tutela está supeditada al cumplimiento de tres exigencias^[27]: (i) que exista una vocación aparente de viabilidad, (ii) que exista un riesgo probable de afectación a derechos fundamentales por la demora en el tiempo y (iii) que la medida no resulte desproporcionada. En seguida, se explicará el alcance de tales requisitos.

 

18.             Primero, que debe existir una vocación aparente de viabilidad, significa que la solicitud debe “estar respaldada en fundamentos: (a) fácticos posibles y (b) jurídicos razonables”^[28] que permitan concluir, al menos prima facie, la apariencia de buen derecho del accionante (fumus boni iuris)[29]. En la fase inicial del proceso no es exigible acreditar con certeza la existencia de la vulneración del derecho fundamental cuyo amparo se solicita, pero sí es necesario “un principio de veracidad soportado en las circunstancias fácticas presentes en el expediente y apreciaciones jurídicas razonables soportadas en la jurisprudencia de la Corte Constitucional”^[30].

 

19.             Segundo, debe existir un riesgo probable de afectación a derechos fundamentales por la demora en el tiempo (periculum in mora)[31]. Esto supone constatar que “la protección del derecho invocado o la salvaguarda del interés público pueda verse afectado considerablemente por el tiempo trascurrido durante el trámite de revisión”^[32]. Este requisito pretende evitar que la falta de adopción de la medida provisional genere un perjuicio o un daño mayor que transforme en tardío el fallo definitivo^[33]. De este modo, la revisión preliminar del expediente debe aportar “un alto grado de convencimiento de que la amenaza de perjuicio irremediable es cierta; y que el daño, por su gravedad e inminencia, requier[e] medidas urgentes e impostergables para evitarlo” ^[34].

 

20.             Tercero, la medida provisional no puede resultar desproporcionada. Lo anterior implica que no debe generar un daño intenso a quien resulta directamente afectado por ella^[35]. Este requisito exige al juez llevar a cabo una ponderación “entre los derechos que podrían verse afectados [y] la medida”^[36], con el fin de evitar que se adopten decisiones que, aunque tengan algún principio de justificación, “podrían causar un perjuicio grave e irreparable a otros derechos o intereses jurídicos involucrados”^[37].

 

21.             Finalmente, es importante destacar que las medidas provisionales no representan el prejuzgamiento del caso ni pueden entenderse como indicio del sentido de la decisión^[38]. Por el contrario, su finalidad se limita a evitar que se materialice la vulneración o perjuicio de los derechos fundamentales involucrados, mientras el juez de tutela adopta una sentencia definitiva^[39]. 

 

3.     En este caso no es procedente adoptar una medida provisional

 

22.             La Sala considera que no es procedente adoptar la medida provisional solicitada por el Ministerio de Defensa Nacional – Armada Nacional (en adelante la Armada). En criterio de la Sala, no se cumplen las exigencias normativas, desarrolladas jurisprudencialmente, para acceder a dicha solicitud (num. II. 2 supra). En concreto, se advierte que, al margen de la eventual configuración del segundo requisito jurisprudencial, relacionado con el riesgo probable de afectación al patrimonio público por la demora en la ejecución de la obra suspendida, no se cumple la primera ni la tercera exigencia, como pasa a explicarse.

 

23.             En primer lugar, no existe la apariencia de buen derecho que respalde la solicitud. Para arribar a la conclusión anterior es importante tener en cuenta que la Armada sustenta la petición sub examine en la presunta afectación al debido proceso, que se habría configurado con el fallo de segunda instancia del proceso de tutela y las medidas adoptadas para su cumplimiento, frente al que cuestiona los fundamentos empleados como sustento para haber amparado los derechos fundamentales de la comunidad accionante y, con ello, la orden adoptada en sí.

 

24.             En criterio de la Sala, la discrepancia hermenéutica de las partes con la decisión del juez ad quem, no es una razón suficiente para entender acreditada la exigencia de haber demostrado, al menos prima facie, la apariencia de buen derecho. Por el contrario, no se advierte que la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, que conoció de la segunda instancia del proceso de tutela, hubiera afectado el derecho al debido proceso de las entidades accionadas, entre ellas, la Armada. Si bien es posible entender las razones que sustentan el desacuerdo de esta última con el fallo de la autoridad judicial indicada, ello no evidencia, en forma alguna, que se hubiere afectado alguna de las garantías que integran el derecho al debido proceso. Los argumentos de la Armada únicamente dan cuenta de una oposición o desacuerdo con los fundamentos expuestos por el ad quem para sustentar su decisión de amparar el derecho a la consulta previa de la comunidad accionante; sin embargo, se reitera, de allí no se sigue o es posible derivar, inicialmente, afectación alguna a su derecho al debido proceso.

 

25.             En segundo lugar, en relación con la tercera exigencia, esta Sala considera que la solicitud de la armada resultaría desproporcionada en relación con el derecho fundamental a la consulta previa de la comunidad Gaupi Abajo. Esto se hace evidente si se tiene en cuenta que la orden cuyo efecto se pretende limitar en sus afectos fue la adoptada por el juez de segunda instancia del proceso de tutela, quien luego de motivar las conclusiones en las que sustentó su decisión, optó por concluir que sí se afectó el derecho fundamental a la consulta previa de la comunidad accionante. De esta manera, la medida provisional solicitada por la Armada implicaría limitar desproporcionadamente el derecho a la consulta previa de la comunidad Gaupi Abajo, pues, en la práctica, lo que se pretendería es que dicha consulta fuera posterior; no previa. Con esto se estaría afectado de forma severa el derecho objeto de litigio, incluso, los efectos negativos de su violación no se podrían retrotraer en el tiempo. Se reitera que bajo este contexto la medida sería desproporcionada, partiendo del presupuesto de que el ad quem consideró acreditada la afectación a los derechos fundamentales de la comunidad accionante.

 

26.             Por lo demás, debe tenerse en cuenta que de acuerdo con lo establecido por el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991, las medidas provisionales se instauraron primordialmente para salvaguardar los derechos fundamentales invocados en la tutela. De este modo, las medidas provisionales se dirigen, en principio, a “evitar que la amenaza que se cierne sobre un derecho fundamental se convierta en una vulneración o que la afectación se vuelva más gravosa”[40], lo que no sucede en este caso. Muy por el contrario, la Armada pretende que mediante su solicitud se restringa el ámbito de protección del derecho a la consulta previa amparada por el juez de segunda instancia que conoció de la tutela. Además, pretende la protección de garantías que prima facie no hacen parte del litigio plantado con la demanda de tutela y resuelto por los jueces de instancia.

 

27.             Aunado a lo anterior, es importante precisar que en este caso no se trata de levantar una medida provisional que hubieran adoptado los jueces de instancia de tutela. En efecto, la solicitud de la Armada pretende modificar o modular la decisión del ad quem, asunto que corresponde resolverse en la sentencia. Con fundamento en las razones anteriores, la Sala negará la medida provisional solicitada por el Ministerio de Defensa Nacional – Armada Nacional.

 

4.     Suspensión de términos

 

28.             El artículo 64 del Acuerdo 02 de 2015 de la Corte Constitucional establece que “la Sala respectiva podrá excepcionalmente ordenar que se suspendan los términos del proceso, cuando ello fuere necesario”. Adicionalmente, indica que la suspensión no se extenderá más allá de tres (3) meses contados a partir del momento en que se alleguen las pruebas. No obstante, cuando por la complejidad del asunto, el interés nacional o la trascendencia del caso sea conveniente un término mayor, la misma disposición permite extender el término de suspensión, precisando que este no podrá exceder de seis (6) meses.

 

29.             En atención a lo anterior, y dado que a la fecha (i) aún no se cuenta con la totalidad del material probatorio necesario para adoptar una decisión; (ii) la magistrada sustanciadora realizó requerimientos probatorios que deben cumplirse para el estudio integral del caso, los cuales aún no se han atendido en su totalidad (ffjj. 13 y 14 supra); (iii) el contenido del material probatorio faltante que sería objeto de valoración por parte de esta Corporación es abundante, dado el alcance y objeto de la información requerida; y (iv) atendiendo a la complejidad del asunto, la Sala, en uso de la prerrogativa excepcional establecida en artículo 64 del Acuerdo 02 de 2015, dispondrá la suspensión de términos procesales por un (1) mes.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión

 

 

RESUELVE

 

PRIMERO. NEGAR la medida provisional solicitada por el Ministerio de Defensa Nacional – Armada Nacional.

 

SEGUNDO. SUSPENDER los términos para fallar el presente proceso, a partir de la fecha de expedición del presente auto y hasta un (1) mes, contado a partir de que la Secretaría General de esta Corporación comunique esta decisión a las partes y vinculados.

 

TERCERO. Por Secretaría General, CONTABILÍCENSE los términos para proveer y ACTUALÍCENSE en el Sistema de Información de la Corte Constitucional.

CUARTO. Contra esta providencia no procede recurso alguno.

 

Comuníquese y cúmplase,

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General