A1386-24
TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1386/24
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1386 DE 2024
Expedientes: CJU-5650 y CJU-5700
Conflictos de competencia entre jurisdicciones suscitados entre la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral[1]
Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá, D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticuatro (2024)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. A continuación, se resumen los hechos que soportan los conflictos entre jurisdicciones que fueron remitidos a la Corte Constitucional y asignados al magistrado ponente para su decisión, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, respecto de asuntos en los que se pretenda declarar, principalmente, la existencia de un contrato realidad encubierto mediante sendos contratos de prestación de servicios con entidades de derecho público. A continuación, se resumen los hechos de cada uno de los expedientes de la referencia:
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Asunto |
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5650 |
El 24 de julio de 2023, la señora Edna Marcela Ortiz Vargas, mediante apoderado judicial, presentó una demanda ordinaria laboral contra las Empresas Municipales de Cali (EMCALI).[2] En su escrito de demanda, solicitó como pretensión principal “DECLARAR la EXISTENCIA DE UN CONTRATO DE TRABAJO REALIDAD, entre [la demandante], EDNA MARCELA ORTIZ VARGAS y Las EMPRESAS MUNICIPALES DE CALI – EMCALI EICE – E.S.P. terminado sin justa causa.”[3] Según los hechos expuestos por la parte demandante, la señora Edna Marcela Ortiz Vargas fue vinculada a EMCALI mediante sendos contratos de prestación de servicios profesionales entre el 5 de noviembre de 2009 y el 31 de julio de 2020, aunque en realidad, advirtió que el vínculo con la demandada cumplía con los elementos legales de un contrato de trabajo. Asimismo, señaló que no le fueron reconocidas las prestaciones sociales de ley.[4] |
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Autoridades en conflicto |
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En auto del 9 de agosto de 2024, el Juzgado 7º Laboral del Circuito Judicial de Cali rechazó la demanda por falta de jurisdicción y remitió el asunto a los juzgados administrativos del Circuito de Cali. Refirió que el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contenido en la Ley 1437 de 2011 (CPACA), establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo debe resolver los litigios relacionados con contratos en los que participe una entidad pública o un particular ejerciendo funciones estatales. Afirmó que esto incluye casos en los que se argumenta que un contrato de prestación de servicios pudiera ocultar una verdadera relación laboral. Sostuvo que la Corte Constitucional en el Auto 479 de 2021 ratificó que esta jurisdicción debe abordar litigios sobre la naturaleza de los contratos estatales y la relación laboral. Afirmó que la jurisprudencia del Consejo de Estado refiere que los conflictos laborales originados en contratos de prestación de servicios con entidades públicas deben ser tratados mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, previo agotamiento de la vía administrativa. Finalmente, señaló que la Corte Constitucional, en la Sentencia T-1293 de 2005, determinó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para resolver disputas sobre la existencia de una relación laboral oculta bajo un contrato de prestación de servicios con el Estado. Aseguró que esta sentencia estableció que la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo laboral debe basarse en las normas legales y no en la modalidad del contrato. En conclusión, sostuvo que el juez laboral no es competente para resolver estos asuntos, debiendo ser el juez de lo Contencioso Administrativo quien adelante el asunto bajo estudio.[5] |
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Una vez asignado el caso a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el expediente fue remitido al Juzgado 18 Administrativo del Circuito Cali. Mediante auto del 7 de mayo de 2024, declaró la falta de jurisdicción, propuso conflicto negativo de competencia y remitió la colisión a la Corte Constitucional. Argumentó que el artículo 104 del CPACA asigna a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competencia para conocer asuntos relacionados con la relación legal y reglamentaria entre servidores públicos y el Estado, incluyendo la seguridad social administrada por entidades públicas (numeral 4). Sin embargo, refirió que el artículo 105 del CPACA excluye los conflictos laborales entre entidades públicas y sus trabajadores oficiales. Además, señaló que el artículo 155.2 ibidem especifica que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo debe conocer de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo. Respecto a la naturaleza jurídica de EMCALI y su régimen de personal, señaló que el Consejo de Estado, en sentencia del 1º de marzo de 2018,[6] estableció que, hasta el 31 de diciembre de 1996, EMCALI se regía por el régimen de empleados públicos, cambiando a partir del 1º de enero de 1997 a Empresa Industrial y Comercial del Estado, aplicándose entonces la regla general de trabajadores oficiales y excepcionalmente empleados públicos. Lo anterior, en aplicación del Acuerdo 50 de 1961 y el Decreto Ley 3135 de 1968 en los que se definieron los criterios sobre quiénes son servidores públicos y trabajadores oficiales. Así las cosas, considero que el asunto sub examine era una controversia que tenía por origen un contrato de trabajo de un trabajador oficial, en consecuencia, el asunto era competencia del juez laboral.[7] |
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CJU |
Asunto |
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5700 |
El 9 de marzo de 2017, el señor Juan Carlos Jaramillo Llano, mediante apoderado judicial, inició proceso ordinario laboral en contra de la Empresa para la Seguridad Urbana (ESU) de Medellín.[8] En su escrito de demanda, solicitó como pretensión principal que “se declare probado que la Empresa Industrial y Comercial del Estado de orden municipal E.S.U., violentó la ley al contratar al señor JUAN CARLOS JARAMILLO, primero, a través de varios contratos de prestación de servicios y luego, bajo la modalidad de obra o labor determinada, configurándose por ello el principio constitucional y laboral de la primacía de la realidad sobre las formas.”[9] Según los hechos expuestos por la parte demandante, el señor Juan Carlos Jaramillo Llano fue vinculado a la empresa ESU mediante sendos contratos de prestación de servicios profesionales entre el 19 de abril de 2012 y el 26 de septiembre de 2014; y de obra o labor determinada entre el 21 de noviembre de 2014 y el 13 de diciembre de 2015. Estimó que el vínculo con la demandada cumplía con los elementos legales de un contrato laboral y que no le fueron reconocidas las prestaciones sociales de ley.[10] |
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Autoridades en conflicto |
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En auto del 30 de julio de 2023, el Juzgado 25 Laboral del Circuito Judicial de Medellín declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto y remitió el expediente a los juzgados administrativos de Medellín. La autoridad judicial señaló que en la Sentencia C-537 de 2016, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de varios artículos del Código General del Proceso (CGP), concluyendo que estas normas buscan garantizar el derecho al juez natural y el acceso a la justicia sin sacrificar otros derechos fundamentales. La sentencia especifica que la falta de jurisdicción y competencia por factores subjetivos y funcionales es improrrogable, es decir, no puede ser subsanada ni prorrogada si no se alegó oportunamente. Asimismo, refirió que el artículo 104 del CPACA asigna a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competencia para conocer litigios relacionados con actos, contratos y hechos sujetos al derecho administrativo, incluyendo los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado. Idea seguida, señaló que la Corte Constitucional, en el Auto 479 de 2021, determinó que la Jurisdicción Contencioso Administrativa es competente para resolver disputas sobre la existencia de un "contrato realidad" cuando se alega que un contrato de prestación de servicios en realidad configura un contrato laboral con una entidad pública. Esta jurisdicción es la adecuada para evaluar la actuación de la administración y la validez de los contratos estatales, en lugar de la jurisdicción ordinaria laboral. Conforme lo anterior, concluyó que el caso bajo estudio es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.[11] |
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Una vez asignado el caso a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el expediente fue remitido al Juzgado 22 Administrativo Oral de Medellín. Mediante auto del 2 de julio de 2024, esta autoridad declaró su falta de competencia para conocer del caso, propuso conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y remitió el asunto a la Corte Constitucional para dirimir la colisión suscitada. La autoridad judicial consideró que el artículo 104 del CPACA establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer controversias y litigios relacionados con actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones sujetos al derecho administrativo que involucren entidades públicas o particulares que ejerzan funciones administrativas. En contraste, refirió que el artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (CPTSS) otorga a la Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social, la competencia para conocer conflictos originados en el contrato de trabajo. El artículo 105 del CPACA excluye de la Jurisdicción Contencioso Administrativa los conflictos laborales entre entidades públicas y sus trabajadores oficiales. Adicionalmente, señaló artículo 155.2 del CPACA establece que los jueces administrativos conocen de procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo. De lo anterior, el despacho consideró que la competencia es del juez laboral, ya que el litigio trata de la declaración de una relación de trabajo derivada de contratos de prestación de servicios, y no de una relación legal y reglamentaria. Concluyó que, según el Acuerdo No. 102 del 8 de marzo de 2021 de la empresa ESU, la regla general es que los servidores se vinculan mediante contratos de trabajo, lo que indica que el demandante tendría la calidad de trabajador oficial.[12] |
Cuadro No. 1.
II. CONSIDERACIONES
A. Competencia para la acumulación de procesos de conflictos de jurisdicción por presentar unidad de materia
2. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre autoridades de distintas jurisdicciones. Asimismo, en aras de garantizar los principios de celeridad y el acceso a la administración de justicia, es competente para disponer la acumulación de los conflictos de jurisdicciones que presenten unidad de materia, en virtud de lo dispuesto en los artículos 5 (literales a y v), 49 del Acuerdo 02 de 2015, 5 del Decreto 2067 de 1991, 148 y 150 de Ley 1564 de 2012. Por esta razón, al verificar que los expedientes de la referencia presentan una problemática similar, esta Corporación ha decidido acumularlos.
B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
3. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[13]
4. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:
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Presupuesto |
Contenido |
Constatación |
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Subjetivo |
La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[14] |
Los conflictos analizados se suscitaron entre autoridades de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y otras pertenecientes a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral (Supra 1 – Cuadro 1 – Autoridades en conflicto). |
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Objetivo |
Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en curso un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[15] |
Las autoridades referidas tienen una controversia respecto de cuál es la jurisdicción competente para conocer y resolver las demandas que pretenden, principalmente declarar la existencia de un contrato realidad encubierto mediante sendos contratos de prestación de servicios con entidades de derecho público (Supra 1 – Cuadro 1 – Asunto). |
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Normativo |
Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[16] |
Las diferentes autoridades judiciales inmersas en los conflictos entre jurisdicciones referidos se acudieron a fundamentos jurídicos para defender sus posturas sobre la falta de jurisdicción (Supra 1 – Cuadro 1 – Autoridades en conflicto). |
Cuadro No. 2
C. Asunto objeto de decisión y metodología
5. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá los conflictos de jurisdicciones suscitados entre autoridades de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y entre autoridades judiciales de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral respecto de demandas presentadas en relación de cuál es la jurisdicción competente para conocer y resolver las demandas relacionadas con pretensiones en las que se busca declarar, principalmente, la existencia de un contrato realidad encubierto mediante sendos contratos de prestación de servicios con entidades de derecho público. En primer lugar, reiterará la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en estos casos, de conformidad con lo previsto en el Auto 492 de 2021. En segundo, resolverá el caso concreto.
D. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer asuntos relacionados con demandas que pretenden la declaración de una relación laboral, con fundamento en una sucesiva celebración de contratos de prestación de servicios con una entidad estatal. Reiteración Auto 492 de 2021
6. En el Auto 492 de 2021, la Corte conoció un conflicto jurisdiccional suscitado entre el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Pasto (Nariño) y el Juzgado Laboral del Circuito de Tumaco (Nariño); conflicto que tiene características similares a las que ocupa a la Sala en el presente Auto. En dicha oportunidad, el demandante sostuvo que suscribió sucesivos contratos de prestación de servicios con la entidad demandada y solicitó que se le reconociera la calidad de empleado público, con lo cual pretendió el reconocimiento de una relación laboral. Allí, la Corte estableció que “es claro que corresponde a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de los procesos laborales en los que son parte trabajadores oficiales y la jurisdicción contenciosa administrativa aquellos relacionados con la vinculación legal y reglamentaria de los empleados públicos. Y también lo es que la jurisdicción contenciosa es la que conoce de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que: i) estén sujetos al derecho administrativo y ii) en los que se encuentren involucradas las entidades públicas.”
7. Con fundamento en lo anterior, la Corte estableció en dicho Auto la siguiente regla de decisión para asignar la competencia de procesos con atributos semejantes a aquellos como el que se resuelve en este Auto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
8. Regla de decisión. Reiteración Auto 492 de 2021. “La Corte determina que, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”.
E. Caso concreto
9. La Sala Plena advierte que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los casos que suscitan los conflictos de jurisdicciones entre de la referencia. Lo anterior, en atención a la regla de decisión establecida en el auto 492 de 2021.
10. En los casos objeto de controversia, la Sala observa que, el propósito de los demandantes con los escritos presentados es declarar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado. Lo expuesto, con fundamento en el Artículo 104.2 de la Ley 1437 de 2011, al ser una controversia relativa a contratos, independientemente de su régimen, en las que el extremo pasivo es una entidad de derecho público.
11. Ahora bien, en el asunto de CJU 5700 se advierte que la empresa ESU habría vinculado al señor Juan Carlos Jaramillo, inicialmente, por medio de contratos de prestación de servicios y, por última vez, mediante un contrato de obra o labor en el periodo comprendido entre el 21 de noviembre de 2014 y el 13 de diciembre de 2015. Esta distinción es relevante, dado que, como se advirtió en el Auto 1652 de 2023, puede conducir a conclusiones diversas respecto de la jurisdicción competente para conocer controversias como las descritas. Lo anterior, dado que, por una parte, el estudio de los contratos de prestación de servicios celebrados por entidades públicas para encubrir relaciones laborales -como aquellos que, al parecer, dieron origen a la relación de la demandante con la ESU- corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, según la regla del Auto 492 de 2021.
12. Por su parte, el último periodo de la relación laboral – esto es la contratación como trabajadora en misión – se ajusta a la regulación de los artículos 2.1 del CPTSS y 105.4 del CPACA, en virtud de los cuales, las discusiones derivadas de las relaciones entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales, según lo ha señalado esta corporación, entre otros, en el Auto 1159 de 2021.
13. En el Auto 1652 de 2023, reiterado en el Auto 147 de 2024, esta Corte estableció que ello puede equipararse a la acumulación de pretensiones que corresponden a autoridades judiciales de diferentes jurisdicciones. Por ello, esta Corporación acudió a lo preceptuado en el Auto 1050 de 2021 para señalar que, en esos eventos, la competencia debe asignarse al juez correspondiente a la pretensión principal. En ese sentido y desde un análisis prima facie, el presente caso debe ser asumido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que el demandante tiene como primer propósito la declaración de la relación laboral con la entidad pública ESU, con la cual suscribió varios contratos de prestación de servicios que presuntamente ocultaron un verdadero vínculo de trabajo. En ese sentido, la vinculación final a través de un contrato de obra o labor no terminaría por alterar la competencia del juez administrativo y este debe determinar si la petición realizada al respecto puede resolverse bajo la misma cuerda procesal.
14. Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá el CJU-5650 al Juzgado 18 Administrativo del Circuito Cali y el CJU-5700 al Juzgado 22 Administrativo Oral de Medellín. Lo anterior, para lo de su competencia y para que comuniquen la presente decisión a los interesados.
III. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. ACUMULAR los conflictos de jurisdicciones identificados con los expedientes CJU-5650 y CJU-5700, por presentar unidad de materia.
Segundo. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado 7º Laboral del Circuito Judicial de Cali y el Juzgado 18 Administrativo del Circuito Cali, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 18 Administrativo del Circuito Cali es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido. En consecuencia, por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR El expediente CJU-5650 al Juzgado 18 Administrativo del Circuito Cali para que adelante las actuaciones de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en estos trámites.
Tercero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado 25 Laboral del Circuito Judicial de Medellín y el Juzgado 22 Administrativo Oral de Medellín, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 22 Administrativo Oral de Medellín es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido. En consecuencia, por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-5700 al Juzgado 22 Administrativo Oral de Medellín para que adelante las actuaciones de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] En el acápite de antecedentes de la presente decisión se incluye un cuadro que contiene, con precisión, la referencia de los expedientes y las respectivas autoridades involucradas en el conflicto.
[2] EMCALI es una empresa prestadora de servicios públicos de carácter oficial transformada en Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden municipal, dotada de personería jurídica, patrimonio propio e independiente, con autonomía administrativa y objeto social múltiple. Véase: https://www.emcali.com.co/documents/20143/1255176/Resolucion%20JD%20No.001%20del%2006%20octubre%20de%202020%20-%20Estatutos%20Internos.pdf
[3] Expediente CJU-5650, documento digital
[4] Ibid.
“006_RADICACIONOAEXPEDIENTEDIGITALALDESPACHO_02DEMANDAORDINARIAPpdf”.
[5] Ibid., documento digital
“001_RADICACIONOAEXPEDIENTEDIGITALALDESPACHO_03AUTORECHAZADEMANDApdf”
[6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, Radicación número 760012331000201001359 02.
[7] Expediente CJU-5650, documento digital
“024AUTOREMITEPOR_PROPONECO_NRDL202300258PROPONEpdf”
[8] La empresa ESU es una empresa industrial y comercial del Estado del orden municipal, con personería jurídica, dotada de autonomía administrativa, financiera y patrimonio propio. Véase: https://www.esu.com.co/wp-content/uploads/2022/06/Estatutos-compilados-Acuerdo-102.pdf
[9] Expediente CJU-5700, documento digital “002Demandapdf”
[10] Ibid.
[11] Ibid., documento digital “16Declara Falta de Jurisdiccion competencia administrativopdf”
[12] Ibid., documento digital “21AutoProponeConflictoJurisdiccionpdf”
[13] Cfr., Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[14] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[15] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr., Artículo 116 de la Constitución Política).
[16] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.