TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1410/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Asuntos en los que se reclama el pago de facturas de venta originadas en la prestación de servicios de salud

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1410 DE 2024

 

Referencia: expediente CJU-5551

 

Conflicto de jurisdicciones entre la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia y el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Arauca

 

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Bogotá D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

 I.            ANTECEDENTES

 

1.                 La acción judicial. El 28 de febrero de 2019, la Fundación Cardiovascular de Colombia (en adelante, la demandante) presentó demanda ejecutiva contra la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca (en adelante, UAESA)[1]. La demandante solicitó “librar mandamiento ejecutivo” por la suma de $317.744.726 y sus respectivos intereses moratorios. Fundamentó su solicitud en un título ejecutivo complejo con obligaciones dinerarias “certificadas y reconocidas”[2] derivadas de la “prestación efectiva de servicios de salud […] a la población pobre no asegurada afiliada al régimen subsidiado del departamento de Arauca”[3].

 

2.                 Conflicto de competencia al interior de la jurisdicción ordinaria. El conocimiento del proceso le correspondió al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Bogotá, autoridad que, mediante auto del 8 de agosto de 2019[4], rechazó la demanda. En su criterio, el asunto debía ser conocido por un Juez Civil de Arauca teniendo en cuenta que la UAESA es una entidad pública del nivel departamental de Arauca, de conformidad con las reglas de competencia territorial dispuestas en el numeral 10 del art 28 del CGP[5]. Posteriormente, el expediente fue repartido al Juzgado Civil del Circuito de Arauca, autoridad que, mediante auto del 24 de septiembre de 2019, declaró su falta de competencia[6]. Argumentó que, aunque el domicilio de la demandada es Arauca, el lugar de cumplimiento de la obligación es Bogotá, lugar donde se suscribió el acta de conciliación extrajudicial que origina el presunto título ejecutivo. Por lo tanto, señaló que el demandante podía escoger entre los 2 circuitos judiciales para presentar la acción ejecutiva. En consecuencia, promovió conflicto de competencia al interior de la jurisdicción civil y remitió la demanda a la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia.

 

3.                 La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, mediante auto del 2 de diciembre de 2019[7], decidió declarar “prematuro” el planteamiento del conflicto de competencia. Indicó que el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Bogotá se rehusó a conocer la demanda sin evaluar todos los elementos. Destacó que en la demanda se solicitó librar “mandamiento de pago contra una entidad pública, por el importe de obligaciones relacionadas con la prestación de servicios médicos en el SGSSS”, lo que, a su juicio, “podría conllevar (eventualmente) que el asunto le correspondiera a la jurisdicción contencioso administrativa”[8].  Por tanto, remitió el caso de nuevo al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Bogotá para clarificar las variables relevantes tendientes a determinar a qué jurisdicción o especialidad jurisdiccional correspondía el proceso.

 

4.                 El 1 de septiembre de 2020, el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Bogotá reiteró la decisión de rechazo de la demanda del 8 de agosto de 2019[9]. Esta vez sostuvo que la competencia recae en la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. Argumentó que, con independencia de la naturaleza de la ejecutada, el conflicto “tuvo origen en la prestación efectiva de servicios de salud”[10] prestados en el departamento de Arauca, por lo que remitió el expediente al Juzgado Laboral del Circuito de Arauca (reparto), teniendo en cuenta la competencia establecida en el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS, en concordancia con el numeral 10 del artículo 28 del CGP.

 

5.                 La demanda fue repartida al Juzgado Único Laboral del Circuito de Arauca, autoridad que, mediante auto del 4 de octubre de 2022, declaró su falta de competencia y propuso “conflicto negativo por falta de jurisdicción”[11]. Afirmó que, según el auto de 23 de marzo de 2017 de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, la competencia corresponde a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil porque la obligación se garantizó con un título valor (factura) de contenido comercial. Indicó que el asunto no se enmarca en los descritos en el artículo 2° del CPTSS. Por tanto, remitió el expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, autoridad que, por medio de correo electrónico del 24 de octubre de 2022, envió el asunto a la Corte Constitucional[12].

 

6.                 Mediante auto 739 de 2023 del 4 de mayo de 2023, la Corte Constitucional se declaró inhibida para pronunciarse sobre el conflicto de competencia entre el Juzgado Único Laboral del Circuito de Arauca y el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Bogotá[13], debido a que ambas autoridades forman parte de la jurisdicción ordinaria. En consecuencia, remitió el expediente a la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia para que dirimiera el conflicto.

 

7.                 Posición de la jurisdicción ordinaria. Mediante auto del 21 de septiembre de 2023, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia declaró que la competencia en este caso corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[14]. Argumentó que, de acuerdo con la interpretación armónica de los artículos 104.6 y 297 del CPACA; y, en concordancia con el auto 955 de 2021 de la Corte Constitucional[15], la jurisdicción de lo contencioso administrativo “conoce no solo de los procesos ejecutivos derivados de conciliaciones aprobadas por esa jurisdicción, sino de los originados en decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos en que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero estipuladas en forma clara, expresa y exigible”[16]. Por tanto, remitió el expediente al reparto de los Jueces Administrativos de la ciudad de Arauca.

 

8.                 Posición de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El proceso fue asignado al Juzgado Quinto Administrativo de Arauca, autoridad que, mediante auto del 17 de mayo de 2024, declaró su falta de competencia. En su criterio, el asunto corresponde a los jueces laborales del circuito de Arauca, en virtud de lo establecido en el artículo 2.5 del CPTSS y en las reglas de decisión establecidas en los autos 788 de 2021 y 2458 de 2023 de la Corte Constitucional[17]. Indicó que las reglas de decisión de los referidos autos de la Corte Constitucional guardan identidad fáctica con el caso sub examine al involucrar la ejecución de obligaciones derivadas del sistema de seguridad social integral en salud. En consecuencia, remitió el expediente a la Corte Constitucional[18].

 

9.                 El 18 de junio de 2024, el expediente fue entregado a la magistrada sustanciadora, conforme al reparto efectuado en reunión virtual del 14 de junio del mismo año[19].

 

II.          CONSIDERACIONES

 

1.            Competencia

 

10.             La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

2.            Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

 

11.             La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia y el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Arauca, la cual versa sobre la competencia para conocer de la acción judicial interpuesta por la demandante contra la UAESA. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, hará referencia a la competencia para conocer y decidir sobre asuntos en los que se reclama, mediante un proceso ejecutivo, el pago de facturas de venta originadas en la prestación de servicios de salud (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

 

3.       Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

12.             Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[20]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[21], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

13.             La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

 

14.             La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones por las siguientes razones:

 

14.1.      Satisface el presupuesto subjetivo porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (i) al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Arauca, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y (ii) a la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, órgano de cierre de la jurisdicción ordinaria y autoridad que expresamente argumentó que el conocimiento de la demanda le correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo (párr. 7 supra).

14.2.      Satisface el presupuesto objetivo puesto que la acción judicial interpuesta por la demandante contra la UAESA (párr. 1 supra) debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.

14.3.      Satisface el presupuesto normativo porque las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (párr. 7 y 8 supra).

 

4.       Competencia para conocer los procesos ejecutivos en los que se reclama el pago de facturas de venta originadas en la prestación de servicios de salud

 

15.             El artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS) prescribe que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es competente para conocer las demandas que solicitan la “ejecución de obligaciones emanadas (…) del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”. Así, dispone una cláusula general de competencia en cabeza de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, respecto de procesos que solicitan la ejecución de obligaciones emanadas del sistema de seguridad social integral. La Sala Plena destaca que en este caso el marco de referencia que el legislador determinó para fijar la competencia en la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es más amplio que el que determinó en el artículo 2.4 del CPTSS para procesos declarativos, toda vez que este último numeral fija la competencia respecto de las controversias relativas, específicamente, a la “prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras”.

 

16.             En concordancia con lo anterior, mediante el auto 788 de 2021[24], la Corte Constitucional estableció la siguiente regla de decisión en un caso en el que se solicitaba, específicamente, el pago de facturas de venta originadas en la prestación de servicios de salud: “[s]iguiendo la cláusula general de competencia otorgada por el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se pretenda el pago de obligaciones derivadas de facturas de venta originadas en la prestación de servicios de salud, que no se enmarque en ninguno de los presupuestos del artículo 104.6 del CPACA. Particularmente, cuando no se constate la existencia de una relación contractual entre las partes”.

 

17.             Por su parte, el numeral 6º del artículo 104 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los procesos ejecutivos derivados, concretamente, de: (i) las condenas impuestas a la administración, (ii) las conciliaciones aprobadas por esa jurisdicción^[25], (iii) los laudos arbitrales en los que hubiera sido parte una entidad pública y (iv) los contratos celebrados con entidades estatales. En tal sentido, la Sala Plena, en el auto 403 de 2021^[26], estableció que: “cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal”.

 

18.             La Sala reconoce que en el auto 1004 de 2021[27] estableció que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer las demandas en las que se solicita la ejecución de obligaciones contenida en facturas expedidas “por una ESE con fundamento en el Decreto 4747 de 2007”[28]. Esto, con fundamento en la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria establecida en el artículo 15 del CGP. Sin embargo, mediante el presente auto, la Sala Plena unifica su criterio y precisa que, por regla general, la ejecución de toda clase de obligaciones emanadas del sistema de seguridad social en salud, incluso las surgidas entre las ESE y “las entidades responsables del pago de los servicios de salud de la población a su cargo” reguladas en el Decreto 4747 de 2007, son competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.

 

19.             Asimismo, la Sala determina que, en los conflictos de competencia entre jurisdicciones en procesos en los que se solicita la ejecución de obligaciones emanadas del sistema de seguridad social en salud, en los que no haga parte una autoridad judicial de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, en todo caso se deberá remitir el expediente a una de aquellas autoridades en aplicación del principio de celeridad que gobierna la administración de justicia. En tal sentido, la Sala Plena establece las siguientes reglas para la asignación de la competencia en estos casos. En primer lugar, (i) se verificará si en el iter procesal alguna autoridad judicial de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral tuvo bajo su conocimiento el proceso y, en caso afirmativo, se le remitirá para su conocimiento el asunto. En caso negativo, (ii) el expediente deberá ser remitido a la oficina de reparto que corresponda para que sea asignado a una autoridad judicial de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.

 

20.             La Sala resalta que las reglas de unificación establecidas en el presente auto aplican exclusivamente a la ejecución de obligaciones emanadas del sistema de seguridad social en salud que no correspondan a otra autoridad. Particularmente, estas reglas no son aplicables a los conflictos entre jurisdicciones en el trámite de procesos declarativos relacionados con los recobros judiciales al Estado por la prestación de servicios de salud no incluidos en el PBS. Esto, porque (i) cuando se trata de un proceso declarativo sobre aspectos relacionados a la seguridad social, para evaluar la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral debe considerarse el artículo 2.4 del CPTSS, el cual otorga la competencia a dicha jurisdicción en controversias sobre la “prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras”. En contraste, en los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores. Además, (ii) en estos procesos se cuestiona la legalidad de actos administrativos expedidos en el curso de un procedimiento administrativo, lo que no es equiparable a “un simple cobro de facturas”. Por lo tanto, en virtud del artículo 104 del CPACA, este tipo de controversias son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

21.             Regla de decisión: “[s]iguiendo la cláusula general de competencia otorgada por el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se pretenda el pago de obligaciones derivadas de facturas de venta originadas en la prestación de servicios de salud, que no se enmarque en ninguno de los presupuestos del artículo 104.6 del CPACA. Particularmente, cuando no se constante la existencia de una relación contractual entre las partes”[29].

 

5.       Caso concreto

 

22.             La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda interpuesta por la Fundación Cardiovascular de Colombia en contra de la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca debe ser conocida por la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. Esto, porque se trata de una demanda ejecutiva en la que se busca librar mandamiento de pago de un presunto título ejecutivo surgido de la prestación de un servicio de salud que no fue prestado en el marco de una relación contractual con el Estado. En efecto, el presunto título ejecutivo objeto de la demanda está integrado por (i) el acta de conciliación extrajudicial en derecho No. 8287 de 25 de abril de 2018 suscrita ante la Superintendencia Nacional de Salud con ocasión de las obligaciones en mora a cargo de la UAESA por concepto de la prestación de servicios médicos que la primera brindó “a la población pobre no asegurada afiliada al régimen subsidiado del departamento de Arauca”; (ii) el acta de conciliación de glosas; y (iii) la certificación de reconocimiento de la deuda “por parte de la Subdirectora de Prestación de Servicios de la UAESA” de 30 de mayo de 2018.

 

23.             La Sala destaca que las facturas respecto de las que se deriva el presunto título ejecutivo no fueron emitidas bajo la existencia de una relación contractual con el Estado. En efecto, en la demanda se pretende ejecutar un título contenido en facturas conciliadas por servicios de urgencia prestados a la población pobre no asegurada afiliada al régimen subsidiado del departamento de Arauca, los cuales, de acuerdo con el artículo 168[30] de la Ley 100 de 1993, el parágrafo del artículo 20[31] de la Ley 1122 de 2007 y el Decreto 4747 de 2007, deben ser prestados por mandato legal y no en virtud de un contrato estatal[32]. Adicionalmente, también se pretenden ejecutar otros valores de glosas que parecen tener origen en el cumplimiento de órdenes proferidas en actas del Comité Técnico Científico y que se conciliaron con la UAESA conforme al trámite legal[33]. Por otro lado, la Sala precisa que las conciliaciones que componen el presunto título ejecutivo no fueron aprobadas por un juez de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por tanto, el caso sub examine no se adecúa a ninguna de las hipótesis señaladas en el artículo 104.6 del CPACA.

 

24.             Teniendo en cuenta que ninguna de las autoridades involucradas en el conflicto hace parte de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, se ordenará remitir el expediente CJU-5551 al Juzgado Único Laboral de Arauca porque participó en el iter procesal (ver párr. 5 supra). Esto, en aras de garantizar los principios de celeridad y acceso a la administración de justicia. Por tanto, la Sala Plena ordenará remitir el expediente CJU-5551 al Juzgado Único Laboral del Circuito de Arauca para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

III.            DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Arauca y la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Único Laboral del Circuito de Arauca es la autoridad competente para conocer la acción judicial interpuesta por la Fundación Cardiovascular de Colombia contra la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca.

 

Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5551 al Juzgado Único Laboral del Circuito de Arauca para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite, a la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia y al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Arauca.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General