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Auto A-152/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Demandas relativas a la devolución de aportes parafiscales del sistema de seguridad social en salud y pensiones

 

 (...) Cuando se pretenda el cobro de dineros por parte de una entidad pública, que fueron pagados de manera inadecuada a un particular y, se requiera el reembolso de estos a través de la figura de la actio in rem verso, la competencia radica en la jurisdicción contencioso-administrativa en virtud de la cláusula general prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (...)

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

AUTO 152 de 2024

Expediente: CJU-4887

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Cuarta, y el Juzgado Cuarenta Civil Municipal de Bogotá.

Magistrada ponente:

Diana Fajardo Rivera

Bogotá D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticuatro (2024)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I.                  ANTECEDENTES

1.                  La administradora Colombiana de Pensiones (“Colpensiones”) interpuso demanda verbal sumaria de mínima cuantía, derivado del enriquecimiento sin causa, actio in rem verso, en contra del señor Gabriel Antonio Brand.[1] Lo anterior, con el fin de que se declare que el demandado es civil, patrimonial y extracontractualmente responsable de enriquecerse sin justa causa en la suma de $ 4.164.036, que fueron pagados de más, teniendo en cuenta que existió un doble pago por concepto de incremento pensional por el periodo comprendido entre el 1 de mayo de 2005 y el 30 de septiembre de 2008, en la medida en la que se reconoció el pago por título judicial No. 413230001025244 e igualmente mediante Resolución No. 260 del 3 de febrero de 2006. En consecuencia, solicitó que (i) se ordene el reintegro de la suma en mención; (ii) la actualización de la liquidación de las sumas de dinero que se reconozcan en el proceso y; iii) el pago de los intereses corrientes.[2]

2.                  Inicialmente, el asunto fue repartido al Juzgado Dieciocho Civil Municipal de Oralidad de Medellín,[3] autoridad judicial que mediante auto del 13 de junio de 2023[4] declaró su falta de competencia funcional por factor territorial y ordenó la remisión del asunto a los juzgados civiles municipales de Bogotá (reparto). En consecuencia, el expediente fue asignado al Juzgado Cuarenta Civil Municipal de Oralidad de Bogotá,[5] autoridad judicial que mediante auto del 4 de julio de 2023[6] declaró su falta de jurisdicción y ordenó remitir el asunto a los juzgados contenciosos administrativos de Bogotá (reparto). Indicó que, conforme al artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (“CPACA”) la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones en los que estén involucradas las entidades públicas, por lo que, al tener en cuenta que Colpensiones es una empresa del sector público adscrita al Ministerio de Protección Social, el conocimiento de la demanda no le corresponde a los jueces de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil.[7]

3.                  Efectuado el nuevo reparto, el conocimiento de la demanda le correspondió al Juzgado Cuarenta y Uno Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Cuarta,[8] autoridad judicial que mediante auto del 6 de octubre de 2023 declaró su falta de competencia, propuso conflicto negativo de jurisdicciones y remitió el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto.[9] Indicó que, conforme a lo preceptuado en el artículo 104 del CPACA, el hecho de que la parte demandante sea una entidad pública no es el criterio para determinar que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sea competente sobre el asunto, pues el origen de la controversia radica en que un particular se apropió indebidamente de dineros públicos que fueron entregados por error, el cual no ejerce funciones públicas, aspecto que sería la única circunstancia que le otorgaría competencia a la jurisdicción que esa autoridad judicial representa. A su vez, indicó que la demanda tampoco corresponde a ninguna de las controversias que se indican en el artículo 104 antes citado, por lo que es razón suficiente para proponer el conflicto negativo con la autoridad judicial de la jurisdicción ordinaria.[10] El expediente fue remitido a la Corte Constitucional el 1 de noviembre de 2023.[11]

4.                  El 16 de noviembre de 2023, se repartió el CJU-4887 al Despacho de la Magistrada Diana Fajardo Rivera. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través de acta secretarial del 20 de noviembre de 2023.[12]

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1.            Competencia

5.                  La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2.            En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

6.                  La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[13] En tal sentido, para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones la Sala Plena de la Corte ha precisado que son necesarios los siguientes tres presupuestos,^[14] cuya acreditación en el presente caso se expone a continuación.

7.                  El presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.^[15] Al respecto, se tiene que en este caso el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, correspondientes a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Juzgado Cuarenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Cuarta) y de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil (Juzgado Cuarenta Civil Municipal de Bogotá).

8.                  Por otra parte, sobre el presupuesto objetivo, se ha indicado que este implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[16]. El conflicto suscitado entre las dos autoridades judiciales identificadas implica la existencia de una causa judicial concreta, referida a la demanda declarativa, bajo la figura de actio in rem verso, interpuesta por Colpensiones en contra de Gabriel Antonio Brand, por las sumas que fueron pagadas dos veces en virtud del incremento pensional por el periodo comprendido entre el 1 de mayo de 2005 y el 30 de septiembre de 2008, en la medida en la que éste incremento se le reconoció a través del pago por título judicial No. 413230001025244 y mediante la Resolución No. 260 del 3 de febrero de 2006.

9.                  Finalmente, el presupuesto normativo exige que, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa. En relación con este criterio, la Sala evidencia que las dos autoridades jurisdiccionales enunciaron, razonablemente, fundamentos de índole legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, tanto el Juzgado Cuarenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Cuarta, como el Juzgado Cuarenta Civil Municipal de Bogotá, citarón lo preceptuado en el artículo 104 del CPACA para sustentar sus argumentos.

10.              Así las cosas, la Sala procede a asumir el estudio de fondo del conflicto, teniendo en cuenta la acreditación de los tres presupuestos que permiten establecer la configuración de un conflicto entre jurisdicciones.

3.                 La jurisdicción ordinaria es la competente para conocer las controversias en las que una entidad pública pretenda el cobro de dineros que fueron pagados de manera inadecuada a un particular y se requiera el reembolso de estos a través de la figura de la actio in rem verso. Reiteración Auto 2808 de 2023.[17]

3.1.     La actio in rem verso

11.              En materia civil y comercial, la actio in rem verso es conocida como la acción o garantía judicial conducente para reclamar la compensación o restitución que se deriva de la aplicación de la fuente de obligaciones, o sí se quiere, del principio del derecho conocido doctrinalmente como enriquecimiento sin causa o injustificado.

12.              El enriquecimiento sin causa se configura en todos aquellos eventos en los que se acrecienta el patrimonio de una persona, a expensas del detrimento del patrimonio de otra, sin que medie para este desplazamiento patrimonial una causa jurídica o justificación alguna. Así las cosas, la configuración del enriquecimiento sin causa presupone la existencia de dos patrimonios diferentes, uno que se debe empobrecer y otro que se enriquece a costa de dicho empobrecimiento.

13.              El fundamento jurídico de la prohibición de enriquecimiento injustificado se encuentra en el artículo 831 del Código de Comercio y en el artículo 8 de la ley 153 de 1887, en virtud de la cual “cuando no hay ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho”. De otro lado, el artículo 95 de la Constitución establece “respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios”, en virtud del cual se puede apoyar el principio de enriquecimiento sin justa causa.

14.              De acuerdo con lo anotado, la Corte Suprema de Justicia[18] ha referido los elementos que configuran el enriquecimiento sin causa así: i) Que exista un enriquecimiento, es decir, que el obligado haya obtenido una ventaja patrimonial, la cual puede ser positiva o negativa. Esto es, no sólo en el sentido de adición de algo sino también en el de evitar el menoscabo de un patrimonio; ii) que haya un empobrecimiento correlativo, lo cual significa que la ventaja obtenida por el enriquecido haya costado algo al empobrecido, o sea que a expensas de éste se haya efectuado el enriquecimiento; iii) Para que el empobrecimiento sufrido por el demandante, como consecuencia del enriquecimiento del demandado, sea injusto, se requiere que el desequilibrio entre los dos patrimonios se haya producido sin causa jurídica; iv) para que sea legitimada en la causa la acción de in rem verso, se requiere que el demandante a fin de recuperar el bien, carezca de cualquiera otra acción originada por un contrato, un cuasi-contrato, un delito, un cuasi-delito, o de las que brotan de los derechos absolutos y; v) La acción de in rem verso no procede cuando con ella se pretende soslayar una disposición imperativa de la ley.

3.2.     La cláusula general de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo

15.              El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) fija cuáles son los asuntos cuyo conocimiento le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Así, como cláusula general, señala que a esta jurisdicción se le asigna la competencia para tramitar “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Por su parte, el parágrafo del citado artículo precisa que se concibe por entidad pública, “todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”. Por último, el artículo 105 del CPACA establece cuatro excepciones a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de suerte que se trata de materias cuyo conocimiento les compete a autoridades judiciales distintas.

16.              En cuanto a la armonización de los preceptos previamente señalados, el Consejo de Estado ha considerado que la cláusula general de competencia sirve como parámetro para solucionar los vacíos normativos frente al conocimiento de un asunto por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o de la jurisdicción ordinaria, precisando que, en el supuesto de que la controversia no encuadre dentro de dicha cláusula, deberá acudirse a esta última. Al respecto, se ha dicho que: “Finalmente, y esta se entiende como la posición vigente, se construyó una tesis que encuentra fundamento en una solución de derecho positivo: si el problema surge frente a un vacío normativo, todas las situaciones en que la ley no sea clara sobre el conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o la jurisdicción Ordinaria, deben solucionarse de la mano de la norma contentiva de la cláusula general de competencias de la primera, ya que esta existe, entre otras, para cubrir este tipo de lagunas interpretativas. En virtud de esto, de la aplicación de la cláusula general de competencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, puede resultar que la controversia sea de su conocimiento y, en caso contrario, se deberá acudir a la Jurisdicción Ordinaria que es la regla general de conocimiento en los distintos órdenes jurisdiccionales que existen en Colombia”[19].

17.              En tal sentido, ante la ausencia de determinación expresa de la jurisdicción que debe conocer el asunto, debe aplicarse la cláusula general de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en los términos del artículo 104 del CPACA. Conforme a lo expuesto, esa jurisdicción conoce de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que: i) estén sujetos al derecho administrativo; y, ii) en los que se encuentren involucradas las entidades públicas.

3.3.          Regla de decisión: “Cuando se pretenda el cobro de dineros por parte de una entidad pública, que fueron pagados de manera inadecuada a un particular y, se requiera el reembolso de estos a través de la figura de la actio in rem verso, la competencia radica en la jurisdicción contencioso-administrativa en virtud de la cláusula general prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.”[20]

3.4.     Caso concreto

18.    La Sala Plena considera que el conocimiento del proceso de la referencia corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de conformidad con el artículo 104 del CPACA. Lo anterior, con base en los siguientes fundamentos:

19.    El objeto de la demanda no tiene regulación expresa sobre la jurisdicción que debe conocer el asunto. En este punto, la Sala advierte que no calificará judicialmente la acción presentada por Colpensiones por tratarse de un asunto que debe resolver el juez del caso[21]. Esta labor le corresponde, entonces a la autoridad jurisdiccional que asumirá su conocimiento. Lo anterior, con base en la garantía de los principios de acceso a la administración de justicia, juez natural, independencia y autonomía judicial[22].

20.    En línea con lo anterior, la Sala advierte que, de acuerdo con la postura adoptada por el Consejo de Estado a través de su sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012[23], la aplicación de la actio in rem verso y del medio de control adecuado para incoarla ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ha sido supeditada a las siguientes tres hipótesis:

“a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo.

b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación.

c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993.”[24]

21.     De esta forma, si bien se debe respetar la acción judicial elegida por la parte demandante para reclamar el reintegro de los dineros que considera fueron pagados sin justa causa, lo cierto es que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha restringido el uso de esta figura para situaciones específicas que comportan escenarios de hechos cumplidos, dentro de las cuales, prima facie, no se identifican los casos de pagos en exceso, pagos de lo no debido o pagos dobles. Por consiguiente, será el juez administrativo el encargado de determinar la procedencia de las pretensiones de la demanda conforme a la jurisprudencia del tribunal de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

22.    Por lo anterior, la Corte advierte que es relevante tener en cuenta el instrumento procesal que la entidad demandante escogió para resolver su controversia, de ahí que al resolver el conflicto de jurisdicción o competencias el juez no debe modificar el alcance ni cambiar la literalidad con la que el demandante acude a la justicia para someter una controversia a resolución judicial. Por tal razón, la Sala tomará como referente objetivo para dirimir este conflicto, la acción in rem verso planteada en la demanda. Esta Corporación insiste en que esta aproximación no implica, de ninguna manera, la calificación judicial de la demanda en términos de adecuación bien sea como acción autónoma o como un medio de control específico ejercido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con los efectos sustanciales y procedimentales que tal actuación generaría para la parte interesada. En todo caso, esta situación debe ser analizada por el juez natural en el marco de sus competencias constitucionales y legales y, de los principios de acceso a la administración de justicia, autonomía e independencia judicial[25].

23.    En el caso que se analiza debe tenerse en cuenta que i) se trata de una demanda incoada por una entidad pública – Colpensiones-; ii) el asunto está sujeto al derecho administrativo, pues se pretende la devolución de unos dineros que pertenecen al erario, pues los mismos son de carácter pensional administrados por la demandante y, iii) los dineros cancelados al señor Gabriel Antonio Brand derivan, tanto del cumplimiento de una orden judicial, con el pago del título judicial No. 413230001025244, como del pago en virtud de la Resolución No. 260 del 3 de febrero de 2006, acto administrativo que puede controvertirse mediante las disposiciones normativas previstas en el CPACA. Lo anterior, encaja con lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

III.                DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Cuarenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Cuarta, y el Juzgado Cuarenta Civil Municipal de Bogotá y DECLARAR que corresponde al Juzgado Cuarenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Cuarta, el conocimiento del proceso promovido por Colpensiones en contra de Gabriel Antonio Brand.

Segundo- REMITIR por medio de la Secretaría General de esta Corporación, el expediente CJU-4887 al Juzgado Cuarenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Cuarta, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Cuarenta Civil Municipal de Bogotá de la misma ciudad y a los sujetos procesales e interesados.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General