TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1534/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas sin certeza de existencia de contrato estatal como causa del título a ejecutar

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1534 DE 2024

 

Referencia: Expediente CJU-5679

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero Civil Municipal de Yopal (Casanare) y el Juzgado Segundo Administrativo de la misma ciudad.

 

Magistrada sustanciadora:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

 

Bogotá D. C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

I.       ANTECEDENTES

 

1. El 7 de julio de 2023[1], el Instituto Financiero de Casanare (en adelante IFC), actuando mediante apoderado judicial, presentó “demanda ejecutiva mixta” en contra de Agroganaderos del Chitamena Ltda en liquidación y las señoras Linna Constanza Orjuela Quemba, Is, abel Quemba de Orjuela y Sandra Yanneth Orjuela Quemba[2]. Lo anterior, con el objeto de obtener el pago de un pagaré N° 4118250 cuyo valor final asciende, aproximadamente, a la suma de $ 96.445.330[3]. Igualmente, solicitó que se condene a la demandada al pago de los intereses corrientes y moratorios, así como también al pago del capital acelerado insoluto de la obligación pactada en el referido título valor.

 

Por otro lado, la parte demandante solicitó en el marco de sus pretensiones que, en calidad de acreedora hipotecaria de las demandadas, se declare la prelación crediticia de la venta en pública subasta de dos predios cuya propiedad se encuentra en cabeza de Agroganaderos del Chitamena Ltda. Simultáneamente, pidió el embargo de los bienes inmuebles con la matriculas inmobiliarias No. 470-12278 y 470-70379 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Yopal que fueron hipotecados a favor del IFC para respaldar la deuda contenida en el pagaré cuyo pago se pretende[4].

 

Respecto de lo anterior, conviene precisar que el IFC es una entidad pública de orden departamental, sometida al régimen jurídico de las empresas industriales y comerciales del Estado, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio y vinculada a la Secretaría de Desarrollo Económico, Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente de la Gobernación de Casanare[5]. Por su parte, Agroganaderos del Chitamena Ltda es una empresa constituida como sociedad limitada de naturaleza privada.

 

2. Por reparto, el asunto le correspondió al Juzgado Tercero Civil Municipal de Yopal que, mediante auto del 14 de agosto de 2023[6], declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda ejecutiva mixta impetrada por el IFC y ordenó remitir el expediente a los juzgados administrativos de dicha ciudad. Como fundamento de su decisión, expuso que la ejecución deriva de un contrato de hipoteca celebrado por la entidad pública ejecutante de allí que, de conformidad con el artículo 104-6 del CPACA, la competencia sea de la jurisdicción administrativa. Igualmente, explicó que comoquiera que el IFC no es una entidad pública de carácter financiero ni es vigilada por la Superintendencia Financiera, la excepción de que trata el artículo 105-1 del CPACA no procede para este asunto. Finalmente, hizo expresa mención al Auto 554 de 2023 como un precedente aplicable al caso.

 

3. Bajo ese contexto, la demanda fue repartida al Juzgado Segundo Administrativo de Yopal que, mediante auto del 29 de enero de 2024[7], declaró su falta de competencia para conocer del asunto y, en consecuencia, promovió el correspondiente conflicto negativo de jurisdicciones. Argumentó que la presente causa es diferente a aquella que fue analizada por la Corte Constitucional en el Auto 554 de 2023 toda vez que se trata de un proceso ejecutivo mixto donde la parte demandante tiene la calidad de acreedor hipotecario. Así, explicó que, atendiendo a esa particularidad, la Corte profirió el Auto 1089 de 2022 donde se radicó la competencia en la jurisdicción ordinaria. En ese orden, concluyó que comoquiera que el proceso ejecutivo promovido por el IFC tiene también un carácter hipotecario debe circunscribirse a la regla de competencia fijada en la precitada providencia.

 

4. El expediente fue radicado en la Secretaría General de la Corte el 16 de febrero de 2024, siendo repartido a la magistrada sustanciadora el 26 de julio siguiente y entregado a su despacho el 30 de julio de la misma anualidad.

 

II. CONSIDERACIONES

 

Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones

 

1.       La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[8].

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

 

2.   Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[9].

 

3.   La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[10], entendiendo que: (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[11]; (ii) el presupuesto objetivo[12], que implica que la controversia suscitada se refiera a una causa judicial en curso y (iii) el presupuesto normativo obliga que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto concreto. Así, no se satisface este último requisito cuando la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.

 

4. En ese orden de ideas y previo planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar para resolver el presente asunto, procederá la Corte a verificar, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos.

 

5.       La Sala estima cumplido el presupuesto subjetivo en la medida que existe una manifestación de falta de competencia por parte de dos autoridades judiciales de diferentes jurisdicciones. Por un lado, el Juzgado Tercero Civil Municipal de Yopal y, por el otro, el Juzgado Segundo Administrativo de la misma ciudad.

 

6. Frente al presupuesto objetivo, la Sala lo encuentra satisfecho en tanto se constató la existencia de una causa judicial respecto de la que se alegó la falta de competencia jurisdiccional de las autoridades antes referidas. Concretamente, se trata de la demanda ejecutiva mixta con título hipotecario promovido por el IFC contra Agroganaderos del Chitamena Ltda en liquidación y las señoras Linna Constanza Orjuela Quemba, Isabel Quemba de Orjuela y Sandra Yanneth Orjuela Quemba que tuvo como negocio causal la suscripción de un pagaré donde el acreedor hipotecario es el aquí demandante.

 

7. Por último, se observa configurado el presupuesto normativo comoquiera que las dos autoridades judiciales en conflicto argumentaron las razones de índole legal y, particularmente, jurisprudencial que, a su juicio, excluían su competencia para conocer del asunto en cuestión. Así, el Juzgado Tercero Civil Municipal de Yopal declaró su falta de competencia con fundamento en los artículos 104-6 y 105-1 del CPACA y en el Auto 554 de 2023. Por su parte, el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal declaró su falta de competencia con fundamento en la jurisprudencia de este Tribunal en la materia, concretamente, se refirió a la necesidad de aplicar lo previsto en el Auto 1089 de 2022 donde se consideró que la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil es la competente para conocer de los procesos ejecutivos hipotecarios en los que haga parte una entidad pública.

 

8. En estos términos se constata el cumplimiento de los presupuestos previstos para la configuración de un conflicto interjurisdiccional. Así, procede la Corte a dirimir la controversia suscitada entre el Juzgado Tercero Civil Municipal de Yopal, Casanare y el Juzgado Segundo Administrativo de la misma ciudad.

 

Competencia jurisdiccional para conocer de procesos ejecutivos en donde una entidad pública ejerce la acción mixta

 

9. Para efectos de abordar el estudio del conflicto interjurisdiccional de la referencia es preciso empezar por señalar que la Sala Plena de esta Corporación, mediante Auto 077 de 2022, estableció que en tratándose de procesos ejecutivos que se promuevan por las entidades públicas, la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está únicamente circunscrita a los tres supuestos previstos en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA, es decir, que el asunto se origine en (i) condenas impuestas y conciliaciones aprobadas por la JCA; (ii) que el título provenga de laudos arbitrales en los que hubiere sido parte una entidad pública, o (iii) de contratos celebrados por dichas entidades, por lo que la ejecución de otros títulos que presten mérito ejecutivo y que impongan obligaciones a los particulares deberán tramitarse ante la Jurisdicción Ordinaria.

 

10. A su turno, el artículo 15 del CGP dispone que corresponde “a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”. Ello significa que la competencia que se atribuye a la Jurisdicción Ordinaria es de carácter residual. Asimismo, el artículo 422 ibidem establece que pueden demandarse ejecutivamente “las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción”.

 

11. Sumado a lo anterior, el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 establece que “la jurisdicción ordinaria conoce de todos los asuntos que no estén asignados a otra jurisdicción”. Esta disposición corresponde a la cláusula residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, que le atribuye a ésta el conocimiento de aquellos asuntos en relación con los que no exista una norma especial de competencia.

 

12. Bajo ese contexto y, específicamente, en materia de demandas ejecutivas respaldadas con títulos hipotecarios que sean promovidas por entidades públicas, mediante el Auto 1089 de 2022 la Sala Plena resolvió un conflicto interjusdiccional que se había suscitado con ocasión de una demanda ejecutiva singular respaldada por un título hipotecario promovida por el municipio de Medellín (entidad pública)  en contra de  un particular por el presunto incumplimiento de un contrato de mutuo suscrito entre las partes. En dicha oportunidad la Corte fijó la siguiente regla de decisión: “De conformidad con el artículo 15 del Código General del Proceso, la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil es la competente para conocer de los procesos ejecutivos hipotecarios en los que haga parte una entidad pública. Lo anterior, con fundamento en que el proceso busca hacer efectiva una garantía hipotecaria, que es un derecho real, por lo que no se activa la cláusula de competencia establecida en el artículo 104 y en el numeral 6º ibidem de la Ley 1437 de 2011”.

 

13. Para sustentar la precitada regla, la Corte explicó en el comentado auto que, en virtud del artículo 2432 del Código Civil colombiano, la hipoteca se define como “un derecho de prenda constituido sobre inmuebles que no dejan por eso de permanecer en poder del deudor”, entendiendo la prenda como un derecho que recae sobre una cosa en garantía del cumplimiento de un crédito. De esta manera, la hipoteca comporta un derecho real que se constituye sobre bienes inmuebles, siendo este el respaldo para la materialización de una obligación.

 

14. Así mismo, mediante sentencia C-664 de 2000 se determinó que la hipoteca “no es otra cosa que una seguridad real e indivisible, que consiste en la afectación de un bien al pago de una obligación, sin que haya desposesión actual del constituyente, y que le permite al acreedor hipotecario, vencido el plazo, embargar y hacer rematar ese bien, sea quien fuere la persona que estuviere en posesión de él, para hacerse pagar de preferencia a todos los demás acreedores con títulos quirografarios”.

 

15. En la misma línea, en la precitada sentencia se puntualizó que, concretamente, el proceso ejecutivo hipotecario “está diseñado y concebido con el propósito específico de que una vez vencido el plazo de la obligación, la seguridad jurídica real e indivisible del bien gravado cobre su plenitud y pueda el acreedor con título real hacer efectivo su crédito, independientemente de si el plazo del cumplimiento de la obligación se pactó instantáneamente o por instalamentos; por ende, esta acción se caracteriza por dirigirse únicamente sobre la garantía real ya que previamente el acreedor la estima suficiente para cubrir su crédito, sin que sea necesario perseguir otros bienes distintos del gravado con la garantía real”.

 

16. No obstante lo anterior, mediante reciente Auto 1209 de 2024 la Corte resolvió un conflicto entre jurisdicciones que se suscitó con ocasión de una demanda ejecutiva instaurada por el IFC en contra de un particular por el presunto incumplimiento en el pago de un pagaré suscrito a favor de la institución. En dicha oportunidad, la parte demandante puso de presente la existencia de una garantía hipotecaria a su favor la cual había sido debidamente registrada en la matricula inmobiliaria del bien inmueble objeto del gravamen que reposa en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.

 

17. A efectos de abordar el comentado asunto, la Sala Plena realizó un recuento de la línea jurisprudencial desarrollada por esta Corporación en relación con los conflictos de jurisdicción originados en demandas ejecutivas donde se encontrara inmersa una entidad pública cuyo objeto era perseguir el pago de títulos valores que pudieran tener relación con contratos estatales. Así, mediante la aludida providencia se hizo expresa alusión a los autos 403 de 2021, 1027 de 2021 y 553 de 2022 donde este Tribunal argumentó lo siguiente:

 

“en los conflictos de jurisdicción suscitados con ocasión de procesos ejecutivos derivados de títulos valores que pudieran tener relación con contratos estatales, en los que se encuentre de por medio una entidad pública, es necesario que el juez que dirime el conflicto, verifique i) la existencia o no de un contrato estatal como origen del título valor que se pretende ejecutar y, ii) en caso de que no tuviera certeza sobre la existencia o inexistencia de un vínculo contractual previo que sirviere de antesala entre la entidad pública y el particular, el asunto es de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, al tratarse de una controversia que pudiese involucrar un acto o contrato suscrito por una entidad pública sujeta al derecho administrativo”.

 

18. Adicionalmente, a través del reseñado Auto 1209 de 2024 la Corte abordó el estudio de la naturaleza del IFC, tomando como referente lo establecido sobre el particular en los autos 554 y 618 de 2023 los cuales resolvieron controversias en los que dicho Instituto fungió como parte en el extremo activo. En ambos casos, se recordó que la competencia fue asignada a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en aplicación de la excepción dispuesta en el numeral 1 del artículo 105 del CPACA, pues, el IFC no tiene la calidad de entidad financiera y tampoco la es vigilado por la Superintendencia Financiera de Colombia.

 

19. Con fundamento en lo anterior, la Sala Plena resolvió -en dicha ocasión- remitir el asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tras encontrar que el pagaré cuyo pago se pretendía “p[odría] tener como causa la existencia de un contrato entre las partes, el cual, correspondería a un mutuo con intereses” y que, además, el IFC es una entidad pública que no goza de la calidad de entidad financiera y que tampoco se encuentra vigilada por la Superintendencia Financiera. En consecuencia, la Corte fijo para tales asuntos la siguiente regla decisión:

“La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar.”

20. Conforme se puede evidenciar, de forma reciente la Sala Plena -en Auto 1209 de 2024- valoró específicamente la competencia jurisdiccional en los eventos donde concurren los siguientes aspectos: (i) el proceso que dio origen a la controversia es de naturaleza ejecutiva: (ii) figura como parte demandante el IFC y (iii) se advierte la existencia de una garantía hipotecaria para respaldar una obligación contemplada en un título valor como lo es un pagaré.

21. Ante este escenario y tomando en consideración que el conflicto resuelto en el comentado auto es análogo al que ahora ocupa la atención de la Corte, se advierte la necesidad de dar aplicación a la regla decisión allí fijada, incluso, en los eventos donde lo que pretende el demandante es promover un proceso ejecutivo mixto[13] o lo que, actualmente se denomina como proceso ejecutivo con acción mixta, el cual encuentra su fundamento legal en el artículo 2449 del Código Civil[14] y cuyo objeto se concreta en brindarle al acreedor la posibilidad de perseguir bienes distintos a aquellos que están gravados con hipoteca o con prenda -a su favor- por parte del deudor para así obtener el pago de una obligación.

 III. CASO CONCRETO

 

22. Con fundamento en las consideraciones previamente expuestas y los elementos de juicio que obran en el expediente, la Sala Plena constata que el asunto que ocupa la atención de la presente providencia encuentra su origen en un proceso ejecutivo con acción mixta adelantado por el Instituto Financiero de Casanare (entidad pública de orden departamental, sometida al régimen jurídico de las empresas industriales y comerciales del Estado, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio y vinculada a la Secretaría de Desarrollo Económico, Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente de la Gobernación de Casanare) en contra de Agroganaderos del Chitamena Ltda en liquidación y las señoras Linna Constanza Orjuela Quemba, Isabel Quemba de Orjuela y Sandra Yanneth Orjuela Quemba. Lo anterior, por la presunta mora en el pago del pagaré N° 4118250 que fue respaldado por medio de una hipoteca de primer grado abierta y de cuantía indeterminada, constituida mediante Escritura Publica No. 1959 del cinco (05) de octubre del año dos mil nueve (2009) de la Notaría Primera del Círculo de Yopal (Casanare).

 

23. Bajo el anterior contexto, se advierte que, tal y como se consideró en el Auto 1209 de 2023 al cual se hizo expresa alusión en la parte considerativa de esta providencia, la precitada causa judicial debe ser conocida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo representada en esta oportunidad por el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal. Lo anterior, en la medida en la que no se cuenta con elementos de juicio suficientes para verificar la existencia o inexistencia de un contrato estatal entre las partes, hecho que da lugar a considerar que la colisión presentada “(…) puede involucrar actos o contratos suscritos por una entidad pública, los cuales se encontrarían sujetos al derecho administrativo (…)”[15].

 

24. En efecto, la parte demandante no indicó en el escrito de la demanda la existencia de un contrato estatal que respaldara la suscripción del pagaré que sustenta la pretensión ejecutiva. Por el contrario, soportó sus pretensiones, principalmente, en que la parte demandada suscribió “(…) a favor del IFC el siguiente título valor:  Pagaré No. 4118250 por la suma de NOVENTA Y SEIS MILLONES CUATROCIENTOS CUARENTA Y CINCO MIL TRESCIENTOS TRES PESOS ($96.445.303,oo) M/CTE., suscrito el día treinta y uno (31) de marzo de dos mil diecisiete (2017)”[16]. Para dar cuenta de lo anterior, en los anexos de la demanda incluyó el mencionado pagaré donde se lee que el extremo pasivo de la causa recibió del IFC “(…) a entera satisfacción a título de mutuo con intereses (…)”[17] la aludida suma de dinero.

 

25. En ese orden, para la Sala Plena resulta razonable considerar que suscripción del pagaré No. 4118250 pudo haber tenido como causa la existencia de un contrato entre las partes, el cual, correspondería a un mutuo con intereses. Sin embargo, no se tiene certeza de la existencia de dicho contrato o de uno con características similares, pues, conforme se anotó en precedencia, la parte demandante no lo puso de presente y tampoco allegó documento alguno que diera cuenta del mismo. 

 

26. Adicionalmente, advierte la Corte que en razón del numeral 3º del artículo 297 del CPACA[18], los documentos que pretende hacer valer la parte demandante para perseguir el pago de la obligación pactada constituyen títulos ejecutivos. Nótese que, por un lado, se constató la existencia de título valor representado en el pluricitado pagaré No. 4118250 que como bien se explicó previamente podría encontrar su origen en un contrato de mutuo con intereses y, por otro lado, se verificó un documento en el que consta la garantía del aludido y posible contrato, como lo es la escritura pública en la que figura una hipoteca a favor del IFC.  

 

27. Con fundamento en todo lo expuesto y en consideración de la naturaleza jurídica del IFC la cual deberá tenerse en cuenta, incluso, en el escenario donde se tuviera certeza de la existencia de un contrato estatal entre las partes, dando aplicación a la regla de decisión establecida en el Auto 1209 de 2024, la Corte ordenará remitir el expediente CJU-5679 al Juzgado Segundo Administrativo de Yopal, para lo de su competencia, y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

Regla de decisión: “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar”.

 

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE:

 

PRIMERO. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero Civil Municipal de Yopal (Casanare) y el Juzgado Segundo Administrativo de la misma ciudad en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Segundo Administrativo de Yopal conocer del proceso promovido por el Instituto Financiero de Casanare en contra de Agroganaderos del Chitamena Ltda en liquidación y las señoras Linna Constanza Orjuela Quemba, Isabel Quemba de Orjuela y Sandra Yanneth Orjuela Quemba, de acuerdo con las indicaciones expuestas en este auto.

 

SEGUNDO. - REMITIR el expediente CJU-5679 al Juzgado Segundo Administrativo de Yopal para que adelante las gestiones de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Tercero Civil Municipal de Yopal y a las partes.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

Ausente con permiso

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General