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Auto A-1551/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Seguridad social de empleado público o miembro de corporación pública

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1551 DE 2024

 

Referencia: Expediente CJU-5815.

 

Asunto: Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 44 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 22 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá.

 

Magistrado sustanciador:

Vladimir Fernández Andrade.

 

Bogotá D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 El señor Luis Orlando Pardo Pinzón, a través de apoderado judicial, instauró demanda ordinaria laboral en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante “Colpensiones”) y de la Policía Nacional.

 

2.                 Como pretensiones de la demanda, solicitó: (i) ordenar a Colpensiones reclamar directamente su bono pensional a la Policía Nacional; (ii) ordenar a Colpensiones, a liquidar y adicionar al pago de la indemnización sustitutiva, todos los aportes realizados por el demandante, incluyendo los efectuados durante el tiempo que laboró para la Policía Nacional, entre el 19 de diciembre de 1980 y el 23 de noviembre de 1984; (iii) ordenar al Grupo de Bonos Pensionales de la Policía Nacional, a emitir el respectivo bono pensional a su favor, y (iv) ordenar al Grupo de Bonos Pensionales de la Policía Nacional, que reconozca y adicione el bono pensional al que tiene derecho[1]. También solicitó que se condene a las demandadas al pago de los intereses moratorios establecidos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, así como a pagar la indexación a partir de la fecha en que se reconoció la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez y al pago de los derechos que se lleguen a probar en el proceso, además de las costas procesales a que haya lugar.

 

3.                 Como fundamento de sus pretensiones, sostuvo el demandante que, el 3 de marzo de 2022, solicitó a Colpensiones el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de su pensión de vejez y le fue concedida a través de la Resolución SUB70043 del 11 de marzo de 2022. Sin embargo, la entidad no tuvo en cuenta el tiempo que sirvió a la Policía Nacional en calidad de agente, por lo que, siguiendo las indicaciones del fondo de pensiones, presentó una solicitud de expedición del bono pensional a la Policía Nacional, la cual le contestó el 26 de septiembre de 2022, indicando que la legitimada para hacer el reclamo era Colpensiones. Luego, solicitó a Colpensiones la reliquidación de la indemnización sustitutiva y mediante Resolución SUB9182 de 13 de enero de 2023 la entidad realizó el trámite pero al parecer, de nuevo desconoció el tiempo de servicio ante la Policía Nacional[2].

 

4.                 El asunto correspondió al Juzgado 44 Laboral del Circuito de Bogotá, el cual, mediante auto del 11 de enero de 2024, declaró la de falta de jurisdicción para conocer la demanda y ordenó la remisión del expediente a los juzgados administrativos de la misma ciudad. Para fundamentar su decisión, hizo referencia al auto 1804 de 2023 de la Corte Constitucional y sostuvo que, “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativ[o] es la competente para conocer sobre los asuntos relativos a la seguridad social de los empleados públicos, cuya administradora de seguridad social sea de naturaleza pública; ello, conforme a lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 104 del CPACA”[3].

 

5.                 Posteriormente, el proceso fue asignado al Juzgado 22 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, el cual, a través de auto del 23 de abril de 2024[4], inadmitió la demanda con el fin de que se adecuara al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. La parte accionante procedió a subsanar la demanda y como pretensiones, solicitó:

 

(i)               Se declare la nulidad de las resoluciones DPE4404 de 22 de mayo de 2023 y SUB9182 del 13 de enero de 2023.

 

(ii)            Se declare que tiene derecho a que Colpensiones le reconozca y pague la reliquidación de la indemnización sustitutiva a la pensión de vejez, teniendo en cuenta el tiempo que trabajó al servicio de la policía nacional. Por consiguiente, se declare que le corresponde a Colpensiones reclamar el bono pensional ante la Policía Nacional.

 

(iii)          En virtud de lo anterior, se declare que le corresponde al Grupo de Bonos Pensionales de la Policía Nacional, emitir el bono pensional del accionante, y remitirlo a Colpensiones. Y, en consecuencia, se ordene al Grupo de Bonos Pensionales de la Policía Nacional, “para que reconozca y adicione al respectivo bono pensional a favor del accionante (…) que se encuentra acreditado y que constituye derecho adquirido”.

 

(iv)          Por último, como pretensiones de condena solicitó que se ordenara a Colpensiones a reliquidar la indemnización sustitutiva a la pensión de vejez del accionante, y a pagar las sumas que se deriven de dicho reconocimiento.

 

6.                 Por medio de auto de 27 de junio de 2024, la autoridad judicial inadmitió nuevamente la demanda, alegando que “(…) se observa que la misma no reúne a cabalidad los requisitos de ley establecidos (…) en razón a que se advierte que las entidades demandadas son [Colpensiones] y la POLICÍA NACIONAL DE COLOMBIA; sin embargo, no se observa pretensiones de nulidad ni de restablecimiento del derecho respecto de la accionada PONAL, (…) por lo tanto, la apoderada deberá indicar si insiste en demandar a las dos entidades o a una de ellas, y teniendo en cuenta dicha decisión, adecuar las pretensiones de la demanda, los supuestos fácticos, el concepto de violación (…)”.

 

7.                 La parte demandante nuevamente presentó escrito de subsanación de la demanda[5], de acuerdo con lo requerido por el Juzgado 22 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, en el sentido de dirigir la demanda únicamente contra Colpensiones. Sin embargo, el accionante mantuvo dentro de sus pretensiones, “[d]eclarar que corresponde al Grupo de Bonos Pensionales de la Policía Nacional, para que, emita con destino a COLPENSIONES, el respectivo bono pensional a favor del accionante señor LUIS ORLANDO PARDO PINZON correspondiente al periodo laborado entre el 19 de Diciembre de 1980 al 23 de Noviembre de 1984”, y “Declarar que corresponde al Grupo de Bonos Pensionales de la Policía Nacional, para que reconozca y adicione al respectivo bono pensional a favor del accionante señor LUIS ORLANDO PARDO PINZON, que se encuentra acreditado y que constituye derecho adquirido”.

 

8.                 Por medio de auto del 06 de agosto de 2024[6], el Juzgado 22 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, declaró su falta de jurisdicción y competencia para conocer el asunto y ordenó remitir el expediente a esta corporación. Sustentó su decisión en el auto 336 de 15 de marzo de 2023, según el cual, alegó, la competencia para conocer demandas en donde se pretende el reconocimiento y pago de la reliquidación pensional corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, cuando el demandante no tuvo la calidad de empleado público al momento de causar la prestación que reclama. Esto, tras evidenciar que la última relación laboral del demandante fue en una empresa del sector privado, “conforme a la Resolución SUB70043 de 11 de marzo de 2022”[7], expedida por Colpensiones. El juez también hizo referencia a los numerales 1 y 5 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

 

9.                 El 23 de agosto de 2024, la Sala Plena asignó el expediente al despacho sustanciador y tres días después, Secretaría General lo remitió para lo de su competencia[8].

 

II.               CONSIDERACIONES

 

A.               Competencia.

 

10.             La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

B.               Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones.

 

11.             Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[9]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

C.               Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de controversias sobre la seguridad social de los trabajadores del Estado. Reiteración del auto 1804 de 2023.

 

12.             La Sala Plena de la Corte Constitucional se ha pronunciado en numerosas ocasiones en relación con el alcance de la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de controversias sobre la seguridad social[13]. Al respecto, ha reconocido que si bien, por regla general, le corresponde conocer este tipo de asuntos al juez laboral, lo cierto es que, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”[14].

 

13.             Así, se ha reconocido que siempre que se trate de trabajadores del Estado que cuenten con una relación legal y reglamentaria con el mismo y se encuentren vinculados a una administradora de pensiones de naturaleza pública, la competencia para conocer la controversia será de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y en los demás casos, el conocimiento recaerá en la Jurisdicción Ordinaria Laboral[15]. Sobre el particular, en auto 874 de 2021 se indicó:

 

“(…) la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se establece mediante dos factores concurrentes: (i) la calidad de servidor público del sujeto que demanda (determinada por la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña) y (ii) la naturaleza jurídica de la entidad demandada (fijada por su condición de persona de derecho público)”.

 

14.             Asimismo, en auto 490 de 2021, esta Corporación analizó la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de seguridad social y encontró que “surge específicamente de la naturaleza de la vinculación del trabajador, al momento en que se causa la prestación correspondiente. Bajo esa óptica, se ha concebido que cuando la vinculación del reclamante se funda en el ordenamiento jurídico, y este rige su relación laboral legal y reglamentaria, a través de disposiciones prestablecidas que anteceden al nombramiento y al desarrollo de la labor, se trata de un empleado público y resulta ser un asunto de interés para la jurisdicción”.

 

15.             En este sentido, siempre que al momento en el que se causó el derecho que es objeto de discusión, se cumplan con las dos exigencias previamente reseñadas, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las controversias relacionadas con la seguridad social de los trabajadores del Estado.

 

16.              Con base en lo anterior, en el auto 1804 de 2023, en donde se estudiaba un caso con hechos análogos a los analizados en el presente caso, la Sala Plena formuló la siguiente regla de decisión: “[l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para resolver los asuntos relativos a la seguridad social de los empleados públicos, cuya administradora de seguridad social sea de naturaleza pública; ello, conforme a lo dispuesto por el artículo 104.4 del CPACA”.

 

 

D.               Examen del caso concreto.

 

17.             En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)               Presupuesto subjetivo: esta controversia se suscitó entre el Juzgado 44 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 22 Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad, autoridades que corresponden a distintas jurisdicciones.

 

(ii)            Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda instaurada por el señor Luis Orlando Pardo Pinzón en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones y de la Policía Nacional –ver supra f.j. 2–.

 

(iii)          Presupuesto normativo: las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción –ver supra f.j. 4 y 8–.

 

18.             En primera medida, resulta relevante destacar que la parte demandante formuló diversas pretensiones ante las autoridades jurisdiccionales, como se señaló en los fundamentos jurídicos 2, 5 y 7 de esta providencia. Esto, debido a la adecuación de la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho solicitada por el juez de lo contencioso administrativo; así como por las subsanaciones efectuadas al escrito de la demanda, en atención a las inadmisiones proferidas por la misma autoridad judicial. Por lo anterior, considera la Sala que no puede limitarse al estudio de las pretensiones contenidas en una u otra demanda, sino que debe analizarlas en conjunto, de manera sistemática.

 

19.             En esencia, las pretensiones contenidas en las demandas presentadas por la parte actora son: (i) que Colpensiones reclame directamente a la Policía Nacional, el bono pensional al que tiene derecho el demandante; (ii) que la Policía pague a Colpensiones el bono pensional al que estima tener derecho con ocasión a los servicios que prestó a la institución en su condición de “agente”[16]; y (iii) que, como producto de ese reconocimiento, se ordene a Colpensiones a reajustar su indemnización sustitutiva a la pensión de vejez y a pagar los valores correspondientes.

 

20.             De ahí que sea de especial importancia tener en cuenta que, dentro de las pretensiones principales que está reclamando el demandante, se encuentra la de requerir a la Policía Nacional, el pago del bono pensional al que aduce tener derecho. Por otra parte, se observa que las demás pretensiones dependen de aquella, por estar relacionadas con el pago del bono pensional. En ese sentido, lo que se está reclamando es el pago de los dineros correspondientes a las cotizaciones que la demandada debió realizar mientras el demandante tuvo la condición de empleado público y cuya titularidad se causó en el momento en el que el actor prestó efectivamente sus servicios al Estado.

 

21.             Es de resaltar que, si bien la última cotización del demandante se hizo en calidad de trabajador al servicio de una empresa privada en el año 2022, y ello podría llevar a pensar que la jurisdicción ordinaria tendría competencia para conocer del proceso, lo cierto es que, a Juicio de la Sala, el objeto principal de la discusión en este caso se relaciona es con el reconocimiento y pago del bono pensional causado por el actor con ocasión a los servicios que prestó a la Policía Nacional. Por ello, se estima necesario entender que el derecho a esas cotizaciones se consolidó mientras estuvo vigente la relación legal y reglamentaria entre el demandante y la Policía Nacional[17].

 

22.             Sobre el particular, se tiene que el demandante, como agente de policía, tuvo la calidad de empleado público durante el tiempo en el que presuntamente generó el derecho a los bonos pensionales que pretende le sean reconocidos mediante el presente trámite. Esto se debe a que, a la luz del Decreto 2340 de 1971, los agentes de policía contaban con una carrera administrativa especial y eran sujetos a un nombramiento una vez hubieran cursado y aprobado los estudios reglamentarios[18]. Por lo tanto, resulta necesario entender que el demandante estuvo vinculado con el Estado mediante una relación legal y reglamentaria. Por otro lado, es importante destacar que, según lo establecido en el artículo 5 de la Ley 3135 de 1968, que también estaba en vigencia en el momento del nombramiento del demandante, las personas que prestaban servicios a una entidad estatal debían ser consideradas como empleadas públicas a menos de que trabajaran en la construcción y mantenimiento de obras públicas o para una empresa industrial y comercial del Estado (con algunas excepciones).

 

23.             En segundo lugar, las administradoras del sistema de seguridad social accionadas son de naturaleza pública. Ello, comoquiera que: (i) Colpensiones administra el Régimen de Prima Media con Prestación Definida y, a la luz de lo dispuesto en el artículo 1 del Decreto-Ley 4121 de 2011, adoptó la naturaleza jurídica de “Empresa Industrial y Comercial del Estado organizada como entidad financiera de carácter especial, vinculada al Ministerio de Trabajo”; y (ii) la Policía Nacional es un cuerpo armado a cargo de la Nación[19] que ha asumido directamente, incluso desde antes del nombramiento del demandante, las prestaciones sociales de los oficiales, suboficiales y agentes de policía[20], entre las que se encuentran las relativas a los derechos pensionales.

 

24.             En este sentido, comoquiera que fue posible constatar que, en este caso, se estructuran los dos requisitos que habilitan la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el asunto será remitido al Juzgado 22 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia.

 

25.             Finalmente, se pone de presente que el reconocimiento de tiempos de servicio prestados como empleado público ante una entidad pública y la modificación de actos administrativos que tienen presunción del a legalidad, son asuntos que deben ser discutidos y controvertidos ante el juez contencioso administrativo, pues se trata de pretensiones que suponen modificar un acto administrativo, revocarlo o anularlo, por lo que se revisaría la legalidad del acto también.

 

E.               Regla de decisión.

 

26.             La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para resolver los asuntos relativos a la seguridad social de los empleados públicos, cuya administradora de seguridad social sea de naturaleza pública, según lo dispuesto por el artículo 104.4 del CPACA[21].

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre Juzgado 44 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 22 Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad, y DECLARAR que el Juzgado 22 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, es la autoridad competente para conocer del proceso iniciado con la demanda presentada por el señor Luis Orlando Pardo Pinzón en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones y de la Policía Nacional.

 

Segundo: REMITIR el expediente CJU-5815 al Juzgado 22 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, para que proceda conforme con lo previsto por la presente providencia y para que comunique esta decisión al Juzgado 44 Laboral del Circuito de la misma ciudad y a los interesados en el presente trámite.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

Ausente con permiso

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General