TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1610/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Controversias contractuales y extracontractuales con entidades públicas del sector financiero, siempre que la actividad corresponda al giro ordinario de sus negocios

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1610 DE 2024

 

Referencia: expediente CJU-5767

 

Conflicto de jurisdicciones entre la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba y el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Montería, Córdoba.

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo.

 

Bogotá D. C., dos (02) de octubre de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

                                                                                 

AUTO.

 

I. ANTECEDENTES

 

1. El Banco Agrario de Colombia S.A. presentó demanda de responsabilidad civil contractual contra la Asociación Promotora para el Desarrollo Económico y Ambiental de la Costa Caribe (ASOPROAGROS) y contra la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. (CONFIANZA). Pretendió que se declare la existencia y el incumplimiento de un contrato de administración de recursos suscrito entre el demandante y ASOPROAGROS para el desarrollo de proyectos de viviendas de interés social rural en los municipios de Montería y Valencia, Córdoba. Además, el banco pretendió el reconocimiento de perjuicios derivados de la no ejecución del contrato. A su vez, solicitó que: (i) se declare la concurrencia del siniestro amparado por las pólizas de seguro expedidas por CONFIANZA, (ii) no ha ocurrido la prescripción de la reclamación por la ocurrencia del siniestro y (iii) se condene a esta última de manera solidaria al pago de las pretensiones económicas[1]. 

 

2. El 26 de mayo de 2023 el asunto le correspondió al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Montería, Córdoba[2]. El 10 de julio de 2023 la referida autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción para continuar con el conocimiento del proceso y ordenó la remisión del caso al Tribunal Administrativo de Córdoba. El juzgado civil citó el artículo 104 del CPACA para indicar que a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le compete el conocimiento de las controversias de las que sean parte entidades públicas. A su vez, acudió a los artículos 2 y 75 de la Ley 80 de 1993 para describir el concepto de entidad estatal y para indicar que a los jueces de la referida jurisdicción les compete conocer las controversias derivadas de los contratos estatales[3].

 

3. En relación con el caso concreto señaló que el Banco Agrario de Colombia S.A., es una sociedad de economía mixta que está sujeta al régimen de empresa industrial y comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia. Además, señaló que el artículo 2.2.1.1.11 del Decreto 1934 de 2015 le asignó al banco demandante la condición de entidad otorgante y administradora del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural, que se financia con recursos del presupuesto general de la nación. Sin embargo, advirtió que este caso no hace parte de la excepción a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo que está prevista en el artículo 105.1 del CPACA porque el objeto del contrato no hace parte del giro ordinario de los negocios del banco demandante, sino que versa sobre la construcción de nuevas viviendas de interés social. Finalmente, precisó que por ser un asunto con una cuantía superior a los 500 SMMLV la competencia en primera instancia, dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es del Tribunal Administrativo de Córdoba conforme lo previsto en el artículo 152.4 del CPACA[4].

 

4. El 23 de julio de 2024 la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba propuso el conflicto negativo de competencia en relación con el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Montería, Córdoba. Citó el artículo 105.1 del CPACA y el auto 948 de 2023 de la Corte Constitucional para indicar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es competente para conocer las controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas que sean instituciones financieras y que estén vigiladas por la Superintendencia Financiera cuando sean asuntos que corresponden al giro ordinario de los negocios de esas entidades[5].

 

5. En relación con el caso concreto la referida autoridad judicial citó el artículo 233 del Decreto Ley 663 de 1993, modificado por el artículo 47 de la Ley 795 de 2003, y señaló que el Banco Agrario S.A. es una sociedad de economía mixta del orden nacional que opera como establecimiento bancario por lo que es una institución financiera. Enseguida agregó que conforme lo establece la Resolución 986 del 24 de junio de 1999 el entonces Banco de Desarrollo Empresarial S.A., hoy Banco Agrario de Colombia S.A., fue autorizado para operar como establecimiento de crédito bancario y está bajo la vigilancia e inspección de la Superintendencia Financiera.

 

6. En cuanto al contrato objeto de la controversia el Tribunal indicó que los contratos celebrados por entidades financieras se rigen por disposiciones especiales y conforme lo previsto por el artículo 15 de la Ley 80 de 1993, modificada por la Ley 1150 de 2007, no están sujetos a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Púbica. Resaltó que tras revisar el contrato que suscitó la controversia es dable constatar que tiene su propia regulación especial diferente a la que cobija a los contratos estatales.

 

7. En relación con el requisito de que el contrato verse sobre asuntos propios del giro ordinario de los negocios de la entidad, la autoridad judicial en conflicto citó jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional[6] para explicar que ese concepto cobija a las actividades para las cuales fue habilitada la entidad para gestionar y promover su objeto social y aquellas que guarden relación con las funciones catalogadas como financieras en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

 

8. En este caso, precisó que el Banco Agrario S.A., en virtud del artículo 234 de la Ley 663 de 1993 tiene por objeto, entre otras, financiar actividades rurales y en desarrollo de ese objeto puede celebrar todas las operaciones que le están autorizadas a los establecimientos bancarios de crédito. El Tribunal resaltó que en este caso el contrato permite que el banco le otorgue y le encargue a ASOPROAGROS la administración de los recursos correspondientes al subsidio de vivienda de interés social rural en Montería y en Valencia, Córdoba[7]. En consecuencia, el 2 de agosto de 2024 el Tribunal envió el expediente a la Corte Constitucional[8].

 

9. El 23 de agosto de 2024 se repartió el expediente de la referencia al despacho de la Magistrada sustanciadora, y el 27 del mismo mes se envió el expediente al despacho[9].

 

II. CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

10. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

 

11. La Corte Constitucional ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los siguientes presupuestos: (i)  el presupuesto subjetivo, que consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administran justicia, que hagan parte de distintas jurisdicciones y que rechacen o reclamen la competencia para conocer el asunto; (ii) el presupuesto objetivo, el cual exige que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial; y (iii) el presupuesto normativo, según el cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[10].

 

12. En el asunto objeto de estudio, se encuentran acreditados los presupuestos antes referidos porque: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria (el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Montería, Córdoba) y otra que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba) y, por lo tanto, se configura el presupuesto subjetivo; (ii) existe una controversia para resolver, la demanda que promovió el Banco Agrario de Colombia S.A., contra la Asociación Promotora para el Desarrollo Económico y Ambiental de la Costa Caribe (ASOPROAGROS) y contra la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. (CONFIANZA).

 

13. Finalmente, (iii) las autoridades en conflicto acudieron a fundamentos legales y jurisprudenciales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. El Juzgado Tercero Civil del Circuito de Montería, Córdoba, hizo referencia a los artículos 104, 105.1 y 152.4 del CPACA, a los artículos 2 y 75 de la Ley 80 de 1993 y al artículo 2.2.1.1.11 del Decreto 1934 de 2015 para justificar que el presente proceso lo debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por su parte, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, acudió al artículo 105.1 del CPACA, a los artículos 233 y 234 del Decreto Ley 663 de 1993, al artículo 15 de la Ley 80 de 1993, a la Resolución 986 del 24 de junio de 1999, a jurisprudencia del Consejo de Estado y a los autos auto 904 de 2021 y 948 de 2023 de la Corte Constitucional para sostener que la competencia para conocer del caso es de la jurisdicción ordinaria.

 

14. Acreditados los elementos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, la Corte dirimirá la controversia referida. Con ese objetivo, en primer lugar, explicará la distribución de competencias entre la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la especialidad civil de la jurisdicción ordinaria para conocer controversias contractuales por el presunto incumplimiento de un contrato con una entidad pública del sector financiero vigilada por la Superintendencia Financiera[11]. Luego, se resolverá el caso concreto.

 

La distribución de competencias entre la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la especialidad civil de la jurisdicción ordinaria para conocer sobre controversias contractuales por el presunto incumplimiento de un contrato que involucra con una entidad pública del sector financiero vigilada por la Superintendencia Financiera

 

15. En el auto 948 de 2023 la Sala resolvió un caso muy similar a este. En esa oportunidad el municipio de Bugalagrande, Valle, mediante el medio de control de controversias contractuales pretendió la nulidad de dos actos administrativos post contractuales del Banco Agrario de Colombia S.A., que se derivaron de un convenio entre ambas entidades. Ese convenio pretendía establecer las condiciones para el aporte de recursos para financiar un proyecto de vivienda rural en el referido municipio como parte del subsidio de vivienda de interés social rural. En esa oportunidad, se configuró un conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Guadalajara de Buga, Valle del Cauca, y el Juzgado Promiscuo Municipal de Bugalagrande, Valle del Cauca.

 

16. Al resolver ese conflicto la Sala desarrolló la siguiente regla de decisión:

 

“[c]uando se presente una demanda de controversias contractuales por el presunto incumplimiento de un contrato de una entidad con el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, la controversia será de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria, siempre que las actividades correspondan al giro ordinario de sus negocios, en aplicación de la excepción prevista en el numeral 1° del artículo 105 del CPACA, frente a las competencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”[12].

 

17. Para arribar a esa conclusión, en el referido auto la Corte explicó la cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la excepción prevista en el artículo 105.1 del CPACA; el alcance al concepto de giro ordinario de los negocios y la naturaleza jurídica, objeto y funciones del Banco Agrario de Colombia S.A. Así las cosas, la Corte resaltó que, por regla general, conforme lo previsto en el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer las controversias originadas en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones sujetos al derecho administrativo y que involucren a entidades públicas o particulares cuando ejerzan función administrativa. No obstante, también advirtió que el artículo 105 del CPACA prevé excepciones a la referida regla general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa[13].

 

18. Así, en virtud del artículo 105.1 del CPACA, si se acredita que (i) la controversia está originada en un contrato respecto del cual una de las partes es una institución financiera, (ii) que esa institución es vigilada por la Superintendencia Financiera y (iii) que el contrato corresponde al giro ordinario de los negocios de la entidad, se debe concluir que el conocimiento del asunto no le compete a la jurisdicción de lo contencioso administrativo sino a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. Ello, en aplicación de la cláusula residual de competencia que se encuentra prevista en el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012[14] y en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996[15].

 

19. Seguidamente, en esa misma providencia de 2023, la Sala refirió que desde el auto 904 de 2021, la Corte señaló que el concepto del giro ordinario de los negocios incluye todas las actividades de una entidad que:

 

“i) guarden relación con el objeto social de la entidad pública de carácter financiero o con las funciones catalogadas como financieras en la ley –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero- y ii) los que sean conexos al objeto social o actividad financiera determinada en la ley y tengan como finalidad el desarrollo o ejecución de los mismos.”

 

20. A su vez, reseñó que el Consejo de Estado ha definido ese concepto como:

 

“aquellas actividades para las cuales la entidad ha sido habilitada conforme a sus respectivos actos de creación, con el fin de gestionar y promover el desarrollo habitual de su objeto”[16] y ha dispuesto que al valorar lo que hace parte del giro ordinario de los negocios se debe considerar el objeto social y las funciones asignadas legalmente a la entidad[17].

 

21. Por último, en el auto 948 de 2023 la Corte caracterizó la naturaleza jurídica, objeto y funciones del Banco Agrario de Colombia. En ese ejercicio señaló que conforme con lo previsto en los artículos 233 y 234 del Decreto Ley 663 de 1993[18] el Banco Agrario S.A., es una sociedad de economía mixta del orden nacional, organizada como establecimiento de crédito bancario y sometida a la vigilancia e inspección de la Superintendencia Financiera. Tiene por objeto social, entre otras, la financiación de actividades relacionadas con las prácticas rurales, agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales y desarrolla operaciones e inversiones entre las que se encuentran recibir depósitos en cuenta corriente, a término y de ahorros y captar crédito[19]. 

 

22. Adicionalmente, reseñó que el artículo 6 de los estatutos de ese banco establece entre las operaciones e inversiones que puede desarrollar la entidad, la de “14) Administrar el subsidio de vivienda rural y familiar”. A su turno, el Decreto 1160 de 2010[20] a través del artículo 10, dispuso que otorgar los recursos de ese subsidio era responsabilidad de la entidad bancaria. En su literalidad la norma establece que “[l]a Entidad Otorgante de los recursos del presupuesto nacional destinados al Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural, será el Banco Agrario de Colombia S.A.”. En forma concordante el artículo 26 del Decreto 900 de 2012, que modificó el artículo 66 del referido Decreto 1160 de 2010, estableció unas reglas relacionadas con el costo de administración de los recursos transferidos al Banco Agrario para el otorgamiento de los subsidios de vivienda de interés social rural[21].

 

Caso concreto

 

23. La Sala considera que el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Montería, Córdoba, es la autoridad competente para conocer la demanda de responsabilidad civil contractual que promovió el Banco Agrario de Colombia S.A., contra la Asociación Promotora para el Desarrollo Económico y Ambiental de la Costa Caribe (ASOPROAGROS) y contra la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. (CONFIANZA).

 

24. Esa conclusión se soporta en que en este caso se superan los tres requisitos legales previstos en el artículo 105.1 del CPACA para exceptuar la regla general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y activar la cláusula residual de competencia de la especialidad civil de la jurisdicción ordinaria. En efecto, como pasa a explicarse, la controversia versa sobre (i) un contrato del cual es parte una entidad pública cuya naturaleza es la de una institución financiera, (ii) que está bajo la vigilancia de la Superintendencia Financiera y (iii) el contrato que motiva la disputa hace parte del giro ordinario de sus negocios.

 

25. En primer lugar, la Sala encuentra que la entidad pública involucrada en la controversia contractual, en esta oportunidad como demandante, es el Banco Agrario de Colombia S.A. Como quedó demostrado en párrafos precedentes, se trata de una institución financiera. En segundo lugar, también se sigue que ese banco está sometido a la vigilancia e inspección de la Superintendencia Financiera.

 

26. En tercer lugar, el contrato de administración de recursos suscrito entre el demandante y ASOPROAGROS para el desarrollo de proyectos de vivienda de interés social rural en los municipios de Montería y Valencia, Córdoba, hace parte del giro ordinario de los negocios del banco. En efecto, se relaciona con un elemento de su objeto social consistente en financiar actividades relacionadas con las prácticas rurales. Asimismo, ese contrato se da en ejercicio de una de las operaciones e inversiones que puede llevar a cabo la entidad con la finalidad de desarrollar o ejecutar su objeto social y que corresponde a la administración del subsidio de vivienda rural y familiar. En particular, ello implica el otorgamiento de los recursos de ese subsidio por parte del banco, lo que a su vez guarda relación con las funciones y actividades financieras propias de una entidad como la demandante.

 

27. Así las cosas, dado que el contrato objeto de controversia guarda relación con el objeto social del Banco Agrario, así como con funciones financieras y corresponde a las actividades para las que ha sido habilitada la entidad para gestionar y promover el desarrollo habitual de su objeto, se tiene que el referido contrato hace parte del giro ordinario de los negocios de la entidad financiera. Adicionalmente, considerando que se trata de una entidad pública de carácter financiera y que es vigilada por la Superintendencia Financiera, se acredita plenamente la configuración en este caso de los tres requisitos legales que deben concurrir para exceptuar la cláusula general de competencia en cabeza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

28. Finalmente, en esta oportunidad es dable extender la regla de decisión contenida en el auto 948 de 2023 para casos en los que el demandante emplea una demanda de responsabilidad civil contractual. La Sala considera que no es posible reiterar directamente la regla del referido auto porque esta fue prevista específicamente para el medio de control de controversias contractuales y no para demandas de responsabilidad civil contractual.

 

29. No obstante, ambos casos abordan controversias contractuales relacionadas con contratos para el desarrollo de proyectos de vivienda de interés social rural en las que está involucrado el Banco Agrario S.A., como entidad pública de carácter financiero, sujeta a la vigilancia de la Superintendencia Financiera y obrando en ejercicio del giro ordinario de sus negocios. Además, la razón de la decisión y los fundamentos normativos que en esa oportunidad llevaron a la Corte a encontrar competente a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil son aplicables a este caso. En efecto, en ambos casos se hace uso de la cláusula residual de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil como consecuencia de la concurrencia de los requisitos legales previstos en el artículo 105.1 del CPACA para exceptuar la regla general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo respecto de controversias originadas en contratos de los que hace parte una entidad pública de carácter financiero.

 

30. En consecuencia, la demanda promovida por el Banco Agrario de Colombia S.A., contra la Asociación Promotora para el Desarrollo Económico y Ambiental de la Costa Caribe (ASOPROAGROS) y contra la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A., (CONFIANZA) debe ser conocida por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Montería, Córdoba. Así las cosas, esta corporación le remitirá el expediente de la referencia a ese juzgado para que continúe con el trámite de la demanda y para que le comunique la decisión a la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba y a los sujetos procesales e interesados.

 

Regla de decisión: cuando se presente una demanda por el presunto incumplimiento de un contrato en que sea parte una entidad pública con el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, la competencia para conocer la controversia será de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil siempre que las actividades correspondan al giro ordinario de los negocios de la entidad. Ello, en aplicación de la excepción prevista en el numeral 1° del artículo 105 del CPACA, frente a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

                       III.             DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones planteado entre la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba y el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Montería, Córdoba, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Montería, Córdoba, es la autoridad competente para conocer la demanda de responsabilidad civil contractual que promovió el Banco Agrario de Colombia S.A., contra la Asociación Promotora para el Desarrollo Económico y Ambiental de la Costa Caribe (ASOPROAGROS) y contra la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. (CONFIANZA).

 

SEGUNDO. Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5767 al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Montería, Córdoba, para que adelante las funciones de su competencia y para que comunique esta decisión a la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General