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Auto A-1614/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Reclamaciones por servicios hospitalarios prestados a pacientes bajo subcuenta del seguro de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito-ECAT

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1614 DE 2024

 

 

Expediente: CJU-5777

 

Conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera, y el Juzgado 32 Civil del Circuito de Bogotá

 

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá D.C., dos (02) de octubre de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

 

AUTO

 

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.     Hechos. A través de apoderado judicial, la Institución Prestadora de Salud Clinical Medical S.A.S., antes Medical PRO&INFOR S.A.S., presentó una demanda ejecutiva singular contra la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social (en adelante ADRES), con el fin de que se libre mandamiento de pago a favor de la demandante, por unas sumas adeudadas por concepto de la prestación de servicios de salud a diferentes pacientes víctimas de accidentes de tránsito, de los cuales el vehículo involucrado no se encuentra asegurado, o es un vehículo en fuga, o es conocido como vehículo fantasma.[1]

 

2.     Al parecer, los servicios fueron prestados en el marco de lo dispuesto en el Decreto 056 de 2015. Con base en los hechos precedentes, la demandante pretende que: (i) se libre mandamiento de pago en contra de la demandada y a favor de Clinical Medical S.A.S., por unas sumas de dinero relacionadas en el escrito de demanda, por concepto de las obligaciones contenidas en las facturas que reflejan la prestación de servicios médicos prestados a favor de los pacientes antes mencionados, y cuyo pago está a cargo de la entidad demandada; y (ii) que se libre mandamiento de pago por los intereses moratorios sobre el capital citado en la demanda, causados desde la fecha de exigibilidad del título y hasta que se verifique el pago total de la obligación, a la tasa máxima del interés corriente bancario, de conformidad con dispuesto en la demanda.[2] 

 

3.     El Juzgado 32 Civil del Circuito de Bogotá rechazó la competencia para conocer el proceso. Por medio de Auto del 8 de mayo de 2023, el Juzgado 32 Civil del Circuito de Bogotá declaró la falta de competencia para conocer el proceso. Para fundamentar su postura, argumentó que en Auto AL5049 del 1 de noviembre de 2022, la Corte Suprema de Justicia señaló que “tratándose de entidades públicas o particulares que ejerzan funciones administrativas, resultaba indispensable acudir a lo establecido en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, a través de la cual se determina que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de aquellas controversias originadas en actos, contratos, hechos, omisiones u operaciones en las que estén involucrados dichos sujetos.”[3] Igualmente, indicó que los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponden a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contenido en la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA). Por lo anterior, remitió el proceso para conocimiento de los jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.[4] 

 

4.     El Juzgado 35 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera, rechazó la competencia para conocer el proceso. A través de Auto del 9 de febrero de 2024, el Juzgado 35 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera, declaró su falta de competencia para conocer el asunto y ordenó remitir el proceso a los juzgados administrativos de la Sección Cuarta. En primer lugar, consideró que la competencia para conocer de estos procesos sí era de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por virtud de lo establecido por la Corte Constitucional en el Auto 389 de 2021. En hilo con lo precedente, señaló que la Sentencia de Unificación del 20 de abril de 2023 del Consejo de Estado determinó que el mecanismo idóneo para reclamar la reparación de los daños derivados de la decisión del administrador fiduciario Fosyga, era el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Ahora bien, manifestó que este tipo de procesos debían ser conocidos por los juzgados administrativos de la Sección Cuarta, según una providencia del 24 de mayo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Por ello, ordenó remitir el asunto a dichas oficinas para reparto.[5]

 

5.     El Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera, rechazó la competencia para conocer el proceso. Luego, por medio de Auto del 9 de junio de 2024,[6] el Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera, rechazó la competencia para avocar conocimiento del expediente. Indicó que, dado que lo que se pretende es que la ADRES asuma el pago de unas facturas emitidas con ocasión de la prestación de unos servicios de salud, dicho supuesto de hecho no se subsume dentro de los previstos en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA. Igualmente, desestimó la aplicación del Auto 389 de 2021 al asunto sub examine, al considerar que, en esta oportunidad, la pretensión no es debatir la legalidad de ningún acto administrativo, sino que simplemente se pretende la ejecución de unas obligaciones por parte de la ADRES, con base en unas facturas que, presuntamente, prestan mérito ejecutivo.[7]

 

6.                  El 5 de agosto de 2024, el asunto de la referencia fue enviado a la Corte Constitucional.[8] Mediante sesión virtual del 23 de agosto de 2024, el expediente fue repartido al despacho encargado, y la remisión para su sustanciación se realizó el 27 del mismo mes y año.[9]

 

 

II.     CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

 

A.     Competencia

 

7.                 De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[10] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

 

B.                Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones – Reiteración del Auto 155 de 2019

 

8.                 Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[11] En Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia ente jurisdicciones, respectivamente: subjetivo, objetivo y normativo.[12] La Sala observa, en el presente asunto, se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Esto, ya que dos autoridades de jurisdicciones distintas declararon su falta de competencia para conocer el proceso, existe una causa judicial que suscitó la controversia[13] y ambas autoridades judiciales citaron disposiciones normativas para sustentar su falta de competencia.[14]

 

 

C.               La competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de procesos ejecutivos presentados contra la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud (ADRES), con ocasión de la prestación de servicios a personas víctimas de accidentes de tránsito, eventos catastróficos de orden natural y eventos terroristas. Reiteración de jurisprudencia del Auto 861 de 2021

 

9.                 En el Auto 861 de 2021, la Sala Plena conoció un conflicto entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 10 Laboral del Circuito de Medellín y el Juzgado 24 Administrativo Oral de Medellín, con ocasión de una demanda laboral interpuesta por la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paul contra la ADRES, con el fin de que se ordenara a la demandada el pago de las “facturas generadas por servicios médicos hospitalarios prestados por la demandante a pacientes dentro de las condiciones determinadas en la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECAT-.” En dicha oportunidad, la Corte invocó el Decreto 056 de 2015 para señalar que la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECAT- es una subcuenta de la ADRES que busca garantizar la atención en salud, las indemnizaciones y gastos a que normativamente haya lugar, por daños generados a las personas “víctimas de accidentes de tránsito cuando no exista cobertura por parte dl SOAT, de eventos catastróficos de origen natural, de eventos terroristas y de los demás eventos aprobados por el Ministerio de Salud y Protección Social”.[15] Así, las entidades que hayan prestado los servicios de salud en virtud de alguno de los supuestos de hecho antes anotados, podrán ser reclamados con cargo a la subcuenta ECAT a través de un proceso administrativo de reclamaciones.

 

10.             En hilo con lo expuesto, el Auto 861 de 2021 diferenció el supuesto de hecho que analizaba la Sala Plena en dicho momento con aquellos asuntos resueltos por medio del Auto 389 de 2021, en el sentido de establecer que existían tres elementos principales que diferenciaban los casos examinados en una y otra providencia. Los tres aspectos diferenciadores eran: (i) que quien solicita el pago a la ADRES es una Institución Prestadora de Salud -IPS- y no una EPS; (ii) que la demanda se interpone contra la Subcuenta ECAT de la ADRES por servicios prestados derivados de accidentes de tránsito sin SOAT y otros eventos, y no por servicios PBS; y (iii) que no se trata de recobros sino de reclamaciones.

 

11.             La Sala Plena precisó que el caso estudiado en el Auto 861 de 2021 no se encontraba cobijado por el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, contenido en el Decreto Ley 2158 de 1948 (en adelante Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social), en tanto que, el servicio médico ya fue prestado por la IPS, por lo cual se trataba de una controversia económica y no de salud.

 

12.             A su turno, al reflexionar sobre la posibilidad de asignar la competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, la Corte consideró que el proceso analizado en el Auto 389 de 2021 tenía la naturaleza de recobros y no de reclamaciones. Ello, puesto que los recobros son una “solicitud presentada por una entidad recobrante ante la ADRES o ante la entidad que se defina para tal efecto, a fin de obtener el pago de cuentas por concepto de servicios y tecnologías en salud no cubiertas por el Plan de Beneficios en Salud con cargo a la UPC, cuyo suministro fue garantizado a sus afiliados y prescrito por le profesional de la salud u ordenados por fallos de tutela”.[16] A su turno, las reclamaciones suponen “solicitudes presentadas por una Persona Natural o Jurídica ante la ADRES o ante la entidad que se defina para tal efecto, a fin de obtener el pago de las indemnizaciones previstas en el Decreto 780 de 2016, con ocasión de accidentes de tránsito, eventos catastróficos, eventos terroristas y otros eventos expresamente aprobados por la autoridad competente.”[17]

 

13.             A pesar de las diferencias entre las dos figuras -recobros y reclamos-, la Sala Plena determinó en el Auto 861 de 2021 que, en ambos casos, después de tramitada la solicitud de cobro, la ADRES puede aprobar o rechazar el pago de las sumas en controversia. En ese sentido, el pronunciamiento de la ADRES respecto del reclamo presenta las características de un acto administrativo, lo cual implica que puede ser impugnada a partir del trámite de objeción.[18] En concreto, el Auto 861 de 2021 indicó que:

 

Dicha declaración de voluntad de la ADRES, pese a que no tiene la denominación formal de resolución o decreto, materialmente presenta las características de un acto administrativo, pues produce efectos jurídicos, en la medida en que: (i) es expedida por la autoridad competente; (ii) cuenta con una motivación respecto a la información de cantidad y valor de las reclamaciones, las causales de la glosa, el resultado de la auditoría integral, la relación de los ítems aprobados y las causales de no aprobación; (iii) respeta el principio de publicidad pues debe ser puesto en conocimiento de la IPS y (iv) puede ser impugnada a través del trámite de objeción. 

14.             Así las cosas, para resolver supuestos de hecho como el señalado, la Sala Plena decidió extender la regla del Auto 389 de 2021 para las reclamaciones de una IPS contra la ADRES originadas en la prestación de servicios de salud en el marco de la atención a pacientes víctimas de accidentes de tránsito, eventos catastróficos, eventos terroristas, y otros eventos expresamente aprobados por la autoridad competente.[19]

 

15.             La decisión precedente fue reiterada, más tarde, en los Autos 841 de 2021, 286 de 2022, 437 de 2023 y 240 de 2024, los cuales versaban sobre supuestos de hecho semejantes a los descritos en esta providencia y en el Auto 861 de 2021.

 

16.             Regla de decisión. Reiteración Auto 861 de 2021. “[l]a competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de reclamaciones judiciales al Estado por servicios prestados a pacientes que entran en la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECAT- recae en los jueces contencioso-administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una entidad del SGSSS un acto administrativo proferido por la ADRES.

 

 

D.                Caso concreto

 

17.             La Sala Plena observa que la competencia para conocer y decidir del proceso ejecutivo iniciado por Clinical Medical S.A.S. contra la ADRES, está en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, al aplicar la regla fijada en el Auto 861 de 2021. En esta oportunidad, la Sala Plena vuelve a conocer de una demanda ejecutiva de una Institución Prestadora de Salud contra la ADRES por una serie de facturas que aquella pretende cobrar a la entidad pública, con ocasión de la prestación de unos servicios a víctimas de accidentes de tránsito, de los cuales el vehículo involucrado no se encuentra asegurado, o es un vehículo en fuga, o es conocido como vehículo fantasma. En concreto, la controversia no se predica de la prestación del servicio médico, sino de la financiación del servicio que ya fue prestado. Igualmente, este tipo de asuntos no se enmarcan dentro de la competencia del numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, ya que este litigio no versa sobre controversias entre afiliados, beneficiarios, usuarios y entidades administradoras o prestadoras de servicios. En concreto, este asunto pretende un proceso de reclamación administrativa de facturas, cuya naturaleza está reglada por el Decreto 056 de 2015 y la Resolución 1236 de 2023.

 

18.             Igualmente, en otros Autos como el 1277 de 2023, la Sala Plena de esta Corporación consideró que, dado que lo que se discute es el pago de servicios y aprestados, en donde las ADRES debe o debió realizar el respectivo procedimiento administrativo para aprobar o no las facturas y, en consecuencia, no se está discutiendo la prestación de los servicios de la seguridad social asociados a conflictos entre afiliados, beneficiarios o usuarios ni empleadores, la competencia para resolver el asunto es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en aplicación del Auto 861 de 2021. 

 

19.             Con base en lo expuesto, la Sala considera que en la presente cuestión se debe dar aplicación a la regla prevista en el Auto 861 de 2021. En consecuencia, se remitirá el presente proceso al Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera, para que avoque conocimiento de la demanda ejecutiva presentada por parte de Clinical Medical S.A.S. contra la ADRES. Lo anterior, para que avoque conocimiento del asunto y realice la comunicación de la decisión adoptada a los interesados. 

 

 

III.   DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE:

 

Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera, y el Juzgado 32 Civil del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera, es la autoridad judicial competente para conocer de proceso judicial promovido.

 

Segundo.    Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5777 al Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera, para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique lo pertinente a los interesados.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General