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Auto A-1618/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Conflictos relativos a la afiliación o traslado de empresas a una entidad administradora de riesgos laborales

 

(...) La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, conocerá de los conflictos relativos a la afiliación o traslado de empresas a una entidad administradora de riesgos laborales, en virtud del artículo 2, numeral 4, del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (...)

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

AUTO 1618 DE 2024

Referencia: expediente CJU-5782

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 19 Administrativo del Circuito de Cali y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, Sala Quinta de Decisión Laboral.

Magistrada ponente:

Diana Fajardo Rivera

Bogotá, D. C., dos (2) de octubre de dos mil veinticuatro (2024)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I.                  ANTECEDENTES

§1.   Sercopin Ltda. demandó a la compañía Positiva S. A. y solicitó que[1]: (i) se declare que entre Sercopin Ltda. y Positiva S.A. terminó el vínculo contractual por cobertura de riesgo profesional el 30 de febrero de 2009; (ii) como consecuencia de dicha terminación, se declare extinguida cualquier obligación a partir del 1 de marzo de 2009; (iii) se ordene a Positiva S. A. la devolución de dineros por concepto de exceso o doble pago de aportes al Sistema de Riesgos Profesionales; (iv) se declare la prescripción frente a la mora en el pago de aportes en el periodo comprendido entre enero de 1996 y septiembre de 1999 y, en consecuencia, se libre paz y salvo por tal concepto; (v) se declaren válidas las correcciones efectuadas ante la oficina de recaudo de Positiva S. A.; y (vi) se decidan las agencias en derecho, los gastos y costos del proceso.

 

§2.   La demanda se sustentó en los siguientes hechos[2]: Sercopin Ltda. informó el 22 de enero de 2009 a Positiva S. A. su decisión de trasladarse a otra administradora de riesgos profesionales. Dicho traslado se efectuó a Suratep S. A., que aceptó el ingreso de Sercopin Ltda., como consta en la certificación del 5 de marzo de 2009.

 

§3.   En opinión de la demandante, Positiva S. A. no tuvo en cuenta el traslado y notificó a la empresa la liquidación de la deuda C2870 del 18 de mayo de 2011, por una presunta mora por cotizaciones dejadas de cancelar desde 1996 hasta diciembre de 2010. La deuda, a su vez, comprende los siguientes periodos: (i) enero de 1996 a septiembre de 1999, (ii) noviembre de 2004, (iii) octubre de 2005, (iv) marzo a diciembre de 2009 y (v) enero a diciembre de 2010.

 

§4.   En virtud de dicha deuda, Positiva S. A. inició proceso de cobro coactivo contra Sercopin Ltda., con la finalidad de obtener el pago de los aportes no cancelados con corte por capital a 31 de diciembre 31 de 2010 e intereses liquidados al 18 de mayo de 2011. Dentro de dicho proceso, Positiva S. A. decretó medidas cautelares contra la empresa mediante la Resolución 1766 del 17 de diciembre de 2012, que se materializó con el embargo de la cuenta de la empresa en el Banco Popular.

 

§5.   Sercopin Ltda. manifestó que Positiva S. A. no notificó en momento alguno de la existencia de periodos en mora y los trabajadores siempre recibieron la atención médica y las prestaciones económicas de la administradora de riesgos profesionales. Además, la demandante consideró que deben tenerse en cuenta tres situaciones: (i) las deudas del periodo comprendido entre enero de 1996 y septiembre de 1999 prescribieron, por lo que debe aplicarse lo previsto en los artículos 817 y 818 del Estatuto Tributario; (ii) los periodos cobrados a partir de 2009 no le corresponden a Positiva S. A., pues la empresa había notificado su traslado a otra administradora.

 

§6.   La demanda se repartió el 27 de noviembre de 2013 al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Cali. Éste se pronunció de fondo en audiencia del 7 de mayo de 2015 y resolvió declarar probada la excepción de mérito relativa a inepta demanda y, por tanto, absolvió a Positiva S. A. de todas las pretensiones formuladas por Sercopin Ltda[3]. Además, condenó a la empresa al pago de costas.

 

§7.   Sercopin Ltda. apeló la decisión y manifestó que la empresa había notificado el cambio de administradora de riesgos profesionales a Positiva S. A. y, por tanto, se ha visto afectada por el pago de sumas de dinero que ya han sido canceladas a la Suratep S. A. Asimismo, la empresa sostuvo que Positiva S. A. no le ha permitido esclarecer la situación y, en consecuencia, el cobro coactivo ha desconocido el debido proceso.

 

§8.   El recurso de apelación se repartió el 12 de mayo de 2015 al Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cali, Sala Quinta de Decisión[4]. En auto del 17 de octubre de 2023, el tribunal se pronunció mediante auto interlocutorio núm. 070, declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda y la configuración de falta de jurisdicción para conocer del asunto[5]. Para sustentar su decisión, el tribunal indicó que, si bien la controversia se suscita entre dos partes del Sistema General de Seguridad Social, el objeto de aquella consiste en el control jurisdiccional del proceso de cobro coactivo adelantado por Positiva S. A.  Este proceso cuenta con un régimen especial, previsto por los artículos 5 de la Ley 1066 de 2006, 835 del Estatuto Tributario y 98 y 101 de la Ley 1437 de 2011.

 

§9.   Al existir dicho trámite, surge, en opinión del tribunal, una relación ley general – ley especial, es decir, que la competencia prevista en el artículo 2, numeral 4, del Código procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS) se ve desplazada por el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011; lo que implica que el juez ordinario no puede conocer el asunto y debe remitirlo al juez de lo contencioso administrativo. El tribunal agregó que, de acuerdo con el auto 447 de 2021[6] de la Corte Constitucional, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de los procesos coactivos[7].

 

§10.        Por lo anterior, el tribunal remitió el 24 de noviembre de 2023 a los juzgados administrativos de Cali el expediente y éste fue repartido en la misma fecha al Juzgado 19 Administrativo de Cali[8]. El juez de lo contencioso administrativo declaró el 21 de mayo de 2024 su falta de competencia y propuso conflicto negativo de jurisdicciones[9]. Para el juez, de la lectura del expediente se evidencia que la pretensión principal se encamina a lograr una declaratoria que finalice el vínculo contractual entre las partes del litigio y, como consecuencia de ello, se declare extinguida cualquier obligación surgida a partir del 1 de marzo de 2009.

 

§11.        Esta pretensión se circunscribe, en criterio del juez, en los asuntos que son conocidos por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, en los términos del artículo 2, numeral 4, del CPTSS. El juez de lo contencioso administrativo agrega que, de acuerdo con el auto 2479 de 2023[10] de la Corte Constitucional, la jurisdicción ordinaria conoce de las controversias entre administradoras de riesgos laborales en las que se pretenda el reembolso de los valores asumidos por el suministro de pretensiones asistenciales y económicas para la atención de enfermedades laborales originadas por exposición de un riesgo ocupacional durante la afiliación a otra ARL[11].

 

§12.        El 6 de agosto de 2024 se remitió el expediente a la Corte[12]. En sesión virtual del 5 de julio de 2024 se repartió el expediente a la Magistrada Diana Fajardo Rivera; y el 9 de julio siguiente, el expediente fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional, SIICOR[13].

II.     CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1.                 Competencia

§13.        La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2.                 En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

§14.        La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo)[14], o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”. En tal sentido, para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones la Sala Plena de la Corte ha precisado que son necesarios los siguientes tres presupuestos, cuya acreditación en el presente caso se expone a continuación.

 

§15.        El presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones. Al respecto, se tiene que en este caso el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, correspondientes a la Jurisdicción Ordinaria Laboral (Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cali, Sala Quinta de Decisión Laboral) y a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Juzgado 19 Administrativo del Circuito de Cali).

 

§16.        Por otra parte, sobre el presupuesto objetivo, se ha indicado que este implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. El conflicto suscitado entre las dos autoridades judiciales identificadas implica la existencia de una causa judicial concreta, referida a la demanda formulada por Sercopin Ltda., que pretende que se declare la terminación del vínculo contractual existente con Positiva S. A. y, en consecuencia, se declaren extintas las obligaciones surgidas a partir del 1 de marzo de 2009, así como prescritas las obligaciones surgidas entre 1996 y 1999.

 

§17.        Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa. En relación con este criterio, la Sala evidencia que las dos autoridades jurisdiccionales enunciaron, razonablemente, fundamentos de índole legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. En concreto, el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cali, Sala Quinta de Decisión Laboral, alegó su falta de competencia en los artículos los artículos 5 de la Ley 1066 de 2006, 835 del Estatuto Tributario y 98, 101 y 104 de la Ley 1437 de 2011, así como en el auto 447 de 2021 de la Corte Constitucional; mientras que el Juzgado 19 Administrativo del Circuito de Cali fundamentó su falta de competencia en los artículos 2, numeral 4, del CPTSS y 104 de la Ley 1437 de 2011, así como en el auto 2479 de 2023.

 

§18.        Así las cosas, la Sala procede a asumir el estudio de fondo del conflicto, teniendo en cuenta la acreditación de los tres presupuestos que permiten establecer la configuración de un conflicto entre jurisdicciones.

3.                 Asunto objeto de decisión y metodología

§19.        Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre el Juzgado 19 Administrativo del Circuito de Cali y el Tribunal Administrativo del Circuito de Cali, Sala Quinta de Decisión Laboral. Para ello, la Sala Plena (i) enunciará la naturaleza jurídica de Positiva S. A., (ii) expondrá los criterios para asignación de jurisdicción en asuntos relacionados con administradoras de riesgos laborales, y (iii) resolverá el conflicto en concreto.

3.1.          Naturaleza jurídica de Positiva S. A.

§20.        Positiva Compañía de Seguros S. A. es una entidad aseguradora organizada como sociedad anónima, tiene el carácter de entidad descentralizada indirecta de nivel nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente, sometida al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado, conforme con el artículo 1 del Decreto 1234 de 2012.

3.2.          Conflictos en torno al cambio de afiliación de administradoras de riesgos laborales.

§21.        La Corte Constitucional ha sostenido reiteradamente que, en materia de seguridad social y, en especial, de asuntos relacionados con la administración de riesgos profesionales, existe un sistema comprendido por[15]: (i) una regla general, prevista en el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS, según el cual, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, conocerá de las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos; y (ii) una regla especial, prevista en el artículo 104, numeral 4, de la Ley 1437 de 2011, que establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de la relación legal y reglamentaria de los servidores públicos, y la seguridad social de los mismos, cuando el régimen está administrado por una entidad pública.

 

§22.        Así, por ejemplo, la Corte Constitucional determinó en el auto 337 de 2023[16], que “la Jurisdicción Ordinaria Laboral es la competente para conocer y dar trámite a aquellos casos que involucren a las Administradoras de Riesgos Laborales con ocasión del pago del auxilio económico por incapacidad laboral, de acuerdo con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.4 del del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social”. Mientras que en el auto 2476 de 2023[17], la Corte decidió que “[e]l conocimiento de las controversias entre administradoras de riesgos laborales en las que se pretenda el reembolso de los valores asumidos por el suministro de prestaciones asistenciales y económicas para la atención de enfermedades laborales originadas por exposición a un riesgo ocupacional durante la afiliación a otra ARL, le corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral, de acuerdo con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.4 del del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social”.

 

§23.        Por otra parte, la Corte ha sostenido que, cuando surgen controversias relativas al control jurisdiccional de cobros coactivos, cuyo origen es el impago de cotizaciones al sistema de seguridad social, será la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competente para conocer de la nulidad de actos administrativos proferidos al interior del trámite del proceso de cobro coactivo adelantado por una entidad pública, la competencia recaerá en la Jurisdicción Contencioso Administrativa de conformidad con el entendimiento armónico y sistemático de los artículos 5° de la Ley 1066 de 2006, 835 del Estatuto Tributario y 101, 104 inciso primero y 138 de la Ley 1437 de 2011[18].

 

§24.        En algunos casos puede ocurrir que un pleito contenga varias pretensiones dirigidas a cuestionar distintas acciones o relaciones dentro del sistema de seguridad social, que puede implicar diversas jurisdicciones. En dichas situaciones, la Corte ha sostenido que, en los conflictos de jurisdicciones, no le es dado al juez constitucional determinar o segmentar las pretensiones de la demanda si son compatibles entre sí o si guardan una relación de conexidad. Por el contrario, la Corte deberá orientarse por la pretensión principal de la demanda y determinar la jurisdicción competente para ello, pues es el juez que conoce el proceso quien debe pronunciarse sobre la totalidad de las pretensiones y su viabilidad dentro del trámite de conocimiento[19].  

 

§25.        Hecha esta aclaración, la Corte encuentra que, dentro del sistema de administración de riesgos laborales existen diversas situaciones, como el proceso de afiliación, la atención médica y las prestaciones económicas, los riesgos, el pago de cotizaciones y el proceso de cobro coactivo.

 

§26.        La afiliación comprende, a su vez, la facultad de toda empresa de elegir (o cambiar) una administradora de riesgos laborales por parte de las empresas. Sobre esto, el artículo 4, literal f, del Decreto 1295 de 1994 establece que los empleadores podrán elegir libre y voluntariamente la entidad que administra el sistema; mientras que el artículo 33 del Decreto 1295 de 1994 consagra que los empleadores podrán trasladarse voluntariamente de una entidad administradora a otra una vez al año y el traslado producirá efectos a partir del primer día del mes siguiente en que el cambio se produjo.

 

§27.        Al discutir sobre afiliaciones, desafiliaciones o traslado, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, ha distinguido entre las reglas que operan para la afiliación de empresas a entidades administradoras y las situaciones relativas a la afiliación de empleados. Pero, a pesar de esta distinción, la competencia para conocer de dichos conflictos se mantiene en cabeza de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Ello se debe a las siguientes razones: (i) el artículo 2, numeral 4, del CPTSS prevé los conflictos que se suscitan entre afiliados (sin que distinga entre empleadores, empresas, trabajadores independientes o empleados) y entidades administradoras; (ii) el proceso de afiliación de empresas está regulado por cada régimen de los subsistemas del sistema general de seguridad social. Por lo anterior se colige que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, conocerá de los conflictos relativos a la afiliación o traslado de empresas a una entidad administradora de riesgos laborales.

3.3.          Caso concreto

§28.        La Sala Plena considera que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer la demanda formulada por Sercopin Ltda. contra Positiva S. A.

 

§29.        En primer lugar, debe tenerse en cuenta que la sociedad propuso varias pretensiones en su demanda, que contemplan diversas situaciones, como el traslado, el pago de cotizaciones y el proceso de cobro coactivo; sin embargo, la pretensión principal de la demanda consiste en declarar la terminación del vínculo contractual (afiliación) de la empresa con Positiva S. A., debido al traslado a la ARL Suratep S. A. Por ello, la Corte se pronunciará sólo sobre esta pretensión, pues la determinación de la viabilidad de las pretensiones es competencia del juez que conozca el proceso, como se indicó en el apartado considerativo.

 

§30.        Segundo, las afiliaciones, traslados y retiros de una empresa a una determinada entidad que administre el sistema de riesgos profesionales es un asunto cobijado por normas relativas al sistema general de seguridad social, como el Decreto 1295 de 1994, especialmente en sus artículos 4 y 33.

 

§31.        Ahora bien, podría decirse, en gracia de discusión, que, al versar la discusión sobre la terminación del vínculo contractual con Positiva S. A., que es una entidad pública, se estaría ante una controversia contractual, en los términos del artículo 104, numeral 2, de la Ley 1437 de 2011. Sin embargo, debe decirse que, sin entrar en un juicio de fondo, los procesos de afiliación a las administradoras de riesgos profesionales no se rigen por reglas de contratación con entidades públicas generales, sino por reglas especiales, previstas en el Decreto 1295 de 1994[20]. Este régimen prevé, por ejemplo, que los empleadores sólo pueden afiliarse a una administradora de riesgos (artículo 4, literal l), o que la ARL cual no podrá rechazar la solicitud de afiliación de una empresa (artículo 85, inciso 2) y el cambio de administradora puede hacerse, libremente, una vez al año (artículo 33). Dicho régimen especial contempla, además, sanciones bajo la aplicación del Código Sustantivo del Trabajo.

 

§32.        En tercer lugar, si bien Positiva S. A. es una entidad pública, el debate en el presente caso no gira en torno a una situación de seguridad social de un empleado público, sino a la afiliación y traslado de una empresa a una entidad comprendida dentro del sistema general de seguridad social, situación contemplada por el artículo 2, numeral 4 del CPTSS.

 

§33.        En consecuencia, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, Sala Quinta de Decisión Laboral, conocer la demanda presentada por Sercopin Ltda. contra Positiva S. A. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados, así como al Juzgado 19 Administrativo del Circuito de Cali.

 

§34.        Por último, la Sala observa que entre el recurso de apelación presentado por la empresa demandante y la declaratoria de nulidad de todo lo actuado y la falta de competencia por parte del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cali, Sala Quinta de Decisión, transcurrieron 8 años, sin que aquel despacho haya brindado justificación alguna de tal proceder o se vislumbre que tal demora sea imputable a las partes, con lo cual ha de llamársele la atención a esta Sala Quinta Laboral del Tribunal para que evite que los procesos a su cargo se dilaten injustificadamente e imprima celeridad a sus actuaciones.

 

§35.        Regla de decisión.  La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, conocerá de los conflictos relativos a la afiliación o traslado de empresas a una entidad administradora de riesgos laborales, en virtud del artículo 2, numeral 4, del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.   

 

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cali, Sala Quinta de Decisión Laboral, y el Juzgado 19 Administrativo del Circuito de Cali, y DECLARAR que el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cali es la autoridad competente para conocer sobre la demanda formulada por Sercopin Ltda. contra Positiva S. A.

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5782 al Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cali, Sala Quinta de Decisión Laboral, para que proceda con lo de su competencia, y comunique la presente decisión a los interesados, así como al Juzgado 19 Administrativo del Circuito de Cali.

TERCERO. ADVERTIR al Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cali, Sala Quinta de Decisión Laboral, sobre su obligación de administrar justicia de forma pronta, cumplida y eficaz, de conformidad con el artículo 4 de la Ley 270 de 1996.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General