TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1622/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas sin certeza de existencia de contrato estatal como causa del título a ejecutar

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1622 DE 2024

 

Referencia: expediente CJU-5821

 

Conflicto de jurisdicciones entre los juzgados Tercero Civil Municipal de Yopal (Casanare) y Cuarto Administrativo del Circuito de la misma ciudad

 

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Bogotá D. C., dos (2) de octubre de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el artículo 241.11 de la Constitución, profiere el siguiente

                                                                                 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1. La causa judicial. El 23 de abril de 2024, el Instituto Financiero Empresarial de Yopal (IFEY) presentó demanda ejecutiva en contra del señor Elisio Alfonso Morales Bello, con el fin de que se libre mandamiento de pago por la suma de cinco millones novecientos cincuenta y tres mil ciento catorce pesos ($5.953.114), junto con intereses de plazo y moratorios[1]. Lo anterior, con fundamento en el pagaré N° 329, suscrito por el demandado el 6 de mayo de 2022[2]. El diligenciamiento del mencionado pagaré habría tenido origen en el incumplimiento del pago de las cuotas mensuales pactadas respecto de un crédito otorgado por el IFEY al demandado.

 

2. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria civil. Mediante el auto del 6 de junio de 2023, el Juzgado Tercero Civil Municipal de Yopal rechazó la demanda argumentando que carecía de competencia para tramitar el proceso ejecutivo. En consecuencia, ordenó remitir el expediente a la oficina de apoyo judicial de Yopal para que se efectuara el correspondiente reparto entre los juzgados administrativos del circuito de esa ciudad. Para fundamentar su postura, ese despacho adujo las siguientes razones: (i) el IFEY es una entidad organizada bajo el régimen jurídico de las empresas industriales y comerciales del Estado[3]; (ii) la demandante no es vigilada por la Superintendencia Financiera, razón por la que “no se cumple con todos los presupuestos exigidos en el artículo 105.1 de la Ley 1437 de 2011. Es decir, que además de ser una institución financiera en el giro ordinario de sus negocios, est[é] también vigilada por la Superintendencia Financiera”[4]; (iii) la obligación tiene origen en un contrato de mutuo, lo que lleva a concluir que “la Jurisdicción Contencioso Administrativa es la competente para conocer del asunto, por expresa disposición del numeral 6 del artículo 104 del C.P.A.C.A, cuyo alcance es determinado por las reglas de decisión sentadas por la H. Corte Constitucional […] para excluir la competencia residual que permitiría que esta célula judicial conozca del asunto”[5].

 

3. Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por reparto, el proceso fue asignado al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal. Mediante auto del 8 de agosto de 2024, propuso conflicto negativo de jurisdicciones[6]. Como fundamento de su decisión señaló “que el asunto recae en una acción cambiaria sobre la ejecución de un título valor de la que es competente la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil y, en todo caso, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la llamada a conocer de este asunto, en virtud de la competencia residual contenida en el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012 y el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996 dado que no se cumple con el elemento material definido en el numeral 1° del artículo 105 del CPACA porque el mutuo es por excelencia el contrato ordinario de los negocios del […] IFEY”[7].

 

4. Actuaciones en la Corte Constitucional. El 15 de agosto de 2024, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal envió el asunto a la Corte Constitucional[8]. El 27 de agosto de 2024, la Secretaría General remitió el expediente al despacho de la magistrada sustanciadora, de acuerdo con el reparto efectuado el 23 de agosto del mismo año[9].

 

II.               CONSIDERACIONES

 

1. Competencia

 

5. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241.11 de la Constitución Política.

 

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

 

6. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados Tercero Civil Municipal de Yopal y Cuarto Administrativo del Circuito de la misma ciudad. Esta versa sobre la competencia para conocer la demanda ejecutiva interpuesta por el IFEY en contra del señor Elisio Alfonso Morales Bello. Para ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre esas autoridades judiciales cumple los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). De constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, en segundo lugar, la Corte reiterará las reglas de competencia para conocer procesos ejecutivos en los que sea parte una entidad pública (II.4 infra). Finalmente, resolverá el conflicto sub examine y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

 

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

 

7. Presupuestos. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[10]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que, para que este tipo de conflictos se configuren, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[11].

 

 

8. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda instaurada por el IFEY en contra del señor Elisio Alfonso Morales Bello configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, pues satisface:

 

(i)               El presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (a) al Juzgado Tercero Civil Municipal de Yopal, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y (b) al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo[15]. Ambos rechazaron la competencia para tramitar el asunto.

 

(ii)             El presupuesto objetivo, por cuanto la demanda ejecutiva interpuesta por el IFEY en contra del señor Elisio Alfonso Morales Bello debe resolverse mediante un trámite de naturaleza judicial.

 

(iii)          El presupuesto normativo, pues las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones constitucionales y legales que sustentarían su falta de competencia para conocer del asunto (párrs. 2 a 3 supra).

 

4. Competencia para conocer procesos ejecutivos en los que sea parte una entidad pública. Reiteración del Auto 1209 de 2024

 

9. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer procesos ejecutivos. El artículo 104 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. El numeral 6º de este artículo dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los procesos ejecutivos derivados concretamente de: (i) las condenas impuestas a la administración, (ii) las conciliaciones aprobadas por dicha jurisdicción, (iii) los laudos arbitrales y (iv) los contratos celebrados con entidades estatales.

 

10. A su turno, el artículo 105 prescribe las excepciones a la competencia de dicha jurisdicción, en los siguientes términos:

 

Excepciones. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: // 1. Las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos. // 2. Las decisiones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, sin perjuicio de las competencias en materia de recursos contra dichas decisiones atribuidas a esta jurisdicción. Las decisiones que una autoridad administrativa adopte en ejercicio de la función jurisdiccional estarán identificadas con la expresión que corresponde hacer a los jueces precediendo la parte resolutiva de sus sentencias y deberán ser adoptadas en un proveído independiente que no podrá mezclarse con decisiones que correspondan al ejercicio de función administrativa, las cuales, si tienen relación con el mismo asunto, deberán constar en acto administrativo separado. // 3. Las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley. // 4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.

 

11. Competencia general o residual de la jurisdicción ordinaria. El artículo 12 de la Ley 270 de 1996 establece la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria. Según dicha norma, “la jurisdicción ordinaria […] conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”. En concordancia con esta disposición estatutaria, el artículo 15 del Código General del Proceso determina que le “[c]orresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”. Además, prescribe que la especialidad civil de la jurisdicción ordinaria es competente para “el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional ordinaria”[16].

 

12. En el Auto 554 de 2023^[17], la Sala Plena de la Corte Constitucional fijó la siguiente regla de decisión: “[l]a jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA”.

 

13. La Corte llegó a esta conclusión con fundamento en dos razones. Primero, el artículo 105.1 del CPACA exceptúa expresamente de la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo “[l]as controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos”. Segundo, la falta de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer los asuntos en comento sugiere que es la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, la llamada a conocerlos, en virtud de la competencia residual contenida en el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012.

 

14. Con posterioridad, en el Auto 1209 de 2024[18], la Sala Plena de la Corte Constitucional fijó la siguiente regla de decisión: “[l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar”. La Corte llegó a esta conclusión por las siguientes razones: (i) el artículo 104.6 del CPACA señala que a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le corresponde conocer los procesos ejecutivos contra una entidad pública, cuando su origen sea un contrato estatal; (ii) el artículo 297.3 del CPACA dispone que “prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones”; y (iii) ante la falta de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de tales asuntos, la jurisdicción ordinaria es la llamada a conocerlos, en virtud de su competencia residual.

 

15. En dicha providencia, el plenario de esta corporación decantó cómo establecer aquellos casos en los que el conocimiento de los procesos ejecutivos derivados de títulos valores que pudieran tener relación con contratos estatales le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Al respecto, indicó lo siguiente:

 

[E]n los conflictos de jurisdicción suscitados con ocasión de procesos ejecutivos derivados de títulos valores que pudieran tener relación con contratos estatales, en los que se encuentre de por medio una entidad pública, es necesario que el juez que dirime el conflicto, verifique i) la existencia o no de un contrato estatal como origen del título valor que se pretende ejecutar y, ii) en caso de que no tuviera certeza sobre la existencia o inexistencia de un vínculo contractual previo que sirviere de antesala entre la entidad pública y el particular, el asunto es de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, al tratarse de una controversia que pudiese involucrar un acto o contrato suscrito por una entidad pública sujeta al derecho administrativo.

 

5. Caso concreto

 

16. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Esto es así, por dos razones. Primero, el IFEY no es una entidad pública de carácter financiero ni es vigilado por la Superintendencia Financiera. De acuerdo con su acto de creación, es una entidad de gestión económica de carácter municipal, organizada como una empresa comercial e industrial del Estado, es decir, una entidad pública sujeta al derecho administrativo[19].

 

17. Segundo, el IFEY pretende que se libre mandamiento de pago en contra del señor Elisio Alfonso Morales Bello, por concepto del capital y los intereses presuntamente adeudados, con fundamento en el pagaré N° 329, suscrito por el demandado el 6 de mayo de 2022, como consecuencia de un acuerdo de pago entre las partes^[20]. La demandante precisó que dicho acuerdo de pago se pactó tras el incumplimiento por el demandado en el pago de las cuotas mensuales pactadas en un crédito otorgado por el IFEY. Cabe destacar que de acuerdo con el artículo 2221 del Código Civil, “[e]l mutuo o préstamo de consumo es un contrato en que una de las partes entrega a la otra cierta cantidad de cosas fungibles con cargo de restituir otras tantas del mismo género y calidad”. Así, es razonable comprender que las partes suscribieron un contrato de esa naturaleza y surgió una acreencia a favor del demandante, cuya exigibilidad pretende mediante el ejercicio de la acción ejecutiva. De hecho, el demandante invocó como fundamento de la demanda el artículo 619 del Código de Comercio, que prescribe que los títulos-valores “[p]ueden ser de contenido crediticio, corporativos o de participación y de tradición o representativos de mercancías”.

 

18. Sin embargo, la entidad no indicó explícitamente que la ejecución del pagaré se sustentara en un contrato estatal. En la demanda se limitó a afirmar que el pagaré N° 329 “fue suscrito para garantizar el pago de un crédito que la deudora se comprometió a pagar en cuotas mensuales consecutivas”[21]. Lo anterior permite inferir que la suscripción del pagaré N° 329 pudo haber tenido como causa la existencia de un vínculo entre las partes, el cual, correspondería a un contrato de mutuo con intereses, pero no se tiene certeza de la existencia de ese contrato o de un contrato similar, pues la parte demandante no lo mencionó en la demanda y tampoco aportó un documento con dichas características.

 

19. Teniendo en cuenta que el IFEY no es una entidad pública financiera, ni se encuentra vigilado por la Superintendencia Financiera de Colombia y tampoco hay certeza de la existencia de un contrato estatal entre las partes, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda ejecutiva interpuesta por el IFEY en contra del señor Elisio Alfonso Morales Bello es el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal. Por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-5821 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre los juzgados Tercero Civil Municipal de Yopal y Cuarto Administrativo del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal es la autoridad competente para conocer la demanda instaurada por el Instituto Financiero Empresarial de Yopal en contra del señor Elisio Alfonso Morales Bello.

 

Segundo. REMITIR el expediente CJU-5821 al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Tercero Civil Municipal de esa misma ciudad. 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General