TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1623/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas sin certeza de existencia de contrato estatal como causa del título a ejecutar

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 AUTO 1623 DE 2024

 

Referencia: expediente CJU-5825

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 3° Civil Municipal de Yopal y el Juzgado 4° Administrativo de Yopal

 

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Bogotá D. C., dos (2) de octubre de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1. La causa judicial. El Instituto Financiero de Casanare (en adelante IFC) presentó demanda ejecutiva de mínima cuantía contra Elgar Dueñes Martínez, a través de la cual pretende que se libre mandamiento de pago por las siguientes sumas de dinero: (i) $2.303.322 “correspondiente en (sic) la cuota No. 6 de capital adeudado”[1], (ii) $24.914 “correspondientes al valor de los intereses corrientes causados entre el 2 de diciembre de 2022 hasta el 1 de enero de 2023”[2], y (iii) $1.276.289,91 “por concepto de intereses corrientes sobre la cuota No. 06 sobre el capital adeudado, representado en el pagaré, intereses moratorios a la tasa máxima moratoria legalmente permitida pactado (sic) causados del 02 de enero de 2023 al 14 de mayo de 2024 día de presentación de la demanda y los que se sigan causando[…]”[3].

 

2. Como fundamento de lo anterior, el demandante señaló que: (i) celebró con el demandado un contrato de “mutuo comercial y/o préstamo de dinero con interés”[4] por la suma de $13.000.000; (ii) el demandado otorgó a favor del IFC el pagaré 4120694 del 26 de noviembre de 2019, a modo de promesa incondicional de pagar una suma de dinero; (iii) el pagaré fue suscrito dentro del contexto del crédito otorgado, en los siguientes términos: (a) plazo de 36 meses en cuotas semestrales, (b) tasa de interés efectivo anual del 12,98%, (c) fecha de la primera cuota para el 1 de junio de 2020 y (d) fecha de la última cuota para el 1 de diciembre de 2022; y (iv) de conformidad con la certificación expedida por la oficina jurídica del IFC “la obligación crediticia instrumentalizada con el pagaré […] entró en mora a partir del 01 de diciembre de 2022”[5].

 

3. Actuaciones en la jurisdicción ordinaria. Por reparto, el proceso correspondió al Juzgado 3° Civil Municipal de Yopal. Mediante auto del 27 de junio de 2024, esa autoridad declaró su falta de competencia y ordenó remitir el expediente a los jueces administrativos de Yopal[6]. Argumentó que, de conformidad con el artículo 104.6 del CPACA[7], el asunto le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (en adelante JCA), debido a que se trata de la ejecución de un título valor que tiene origen directo en un contrato estatal de mutuo, al haber sido celebrado por una entidad pública, esto es, el IFC. Además, que no resulta aplicable la excepción del artículo 105.1 del CPACA, debido a que el IFC no es una entidad del sector financiero, al no estar catalogada dentro de las autorizadas por el EOSF[8] y dado que en sus estatutos no se relaciona que esté vigilada para la Superintendencia Financiera. Para ello, señaló que la Corte Constitucional en el auto 554 de 2023 estableció que el IFC es una Empresa Industrial y Comercial del Estado, que no tiene el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera.

 

4. Actuaciones en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Efectuado nuevamente el reparto, el conocimiento del proceso correspondió al Juzgado 4° Administrativo de Yopal. A través de auto del 8 de agosto de 2024[9], ese despacho se declaró carente de jurisdicción y promovió conflicto negativo de competencia. Señaló, por un lado, que para que la JCA asuma conocimiento de las demandas ejecutivas en el marco de una relación contractual deben concurrir dos presupuestos: (i) la entidad no puede tener el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera y, (ii) el contrato no puede corresponder al giro ordinario de sus negocios. Indicó que pese a que el IFC no está vigilado por la Superintendencia Financiera, ello no desconoce que deba estarlo “encontrándose un incumplimiento de las obligaciones de la Superfinanciera”[10], además, el contrato de mutuo corresponde al giro ordinario de los negocios del IFC. De otro lado, señaló que pese a que en la demanda se indica que el pagaré garantiza un préstamo o mutuo, el demandante pretende su ejecución como título ejecutivo autónomo, sin que se acredite formal y materialmente la existencia de un contrato estatal; de modo que el asunto “recae en una acción cambiaria sobre la ejecución de un título valor”[11], lo que es competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, en virtud de la competencia residual contenida en el artículo 15 del CGP[12] y el inciso 2° del artículo 12 de la Ley 270 de 1996.

 

5. Actuaciones en la Corte Constitucional. El 23 de agosto de 2024, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora y el 27 de agosto de 2024, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho^[13].

 

II.               CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución.

 

2.     Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

 

7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 3° Civil Municipal de Yopal y el Juzgado 4° Administrativo de Yopal, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda ejecutiva interpuesta por el Instituto Financiero de Casanare contra Elgar Dueñes Martínez. Para ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si el conflicto entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, reiterará las reglas jurisprudenciales frente a la competencia para conocer procesos ejecutivos en los que hay duda acerca de la existencia de un contrato estatal (II.4 infra) y frente al alcance del numeral 1° del artículo 105 del CPACA (II.5 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir el conocimiento del proceso (II.6 infra).

 

3.     Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones y delimitación del conflicto

 

8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[14]. La Corte Constitucional ha sostenido, en reiterada jurisprudencia, que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[15].

 

 

9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones por las siguientes razones:

 

(i)               Satisface el presupuesto subjetivo porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (i) el Juzgado 3° Civil Municipal de Yopal, que hace parte de la jurisdicción ordinaria y (ii) el Juzgado 4° Administrativo de Yopal, que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[18].

 

(ii)             Satisface el presupuesto objetivo puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda interpuesta por el Instituto Financiero de Casanare contra Elgar Dueñes Martínez (párr. 1 y 2 supra), la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.

 

(iii)          Satisface el presupuesto normativo porque las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 y 4 supra).

 

4.                 Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer procesos ejecutivos en los que hay duda acerca de la existencia de un contrato estatal. Reiteración de los autos 403 de 2021, 553 de 2022, 2269 de 2023, 1208 de 2024 y 1209 de 2024

 

10. La Corte Constitucional ha dirimido conflictos de jurisdicciones en procesos ejecutivos en los que son parte entidades públicas y en los cuales existe duda sobre la existencia de un contrato estatal que podría ser la causa del título a ejecutar. Así, mediante el auto 2269 de 2023, reiterado en los autos 403 de 2021 y 553 de 2022, la Corte Constitucional estableció la siguiente regla de decisión: “de conformidad con la cláusula general de competencia contenida en el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas, en los casos en que el juez del conflicto no tenga certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título que se pretende ejecutar, las pretensiones puedan comprometer recursos estatales y la controversia pueda involucrar actos o contratos de entidades públicas sujetas al derecho administrativo”[19].

 

11. Por su parte, en el auto 553 de 2022, reiterado en el auto 2269 de 2023, la Corte Constitucional precisó que: “(i) si no existe certeza de la existencia del contrato estatal, el proceso debe ser remitido a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, (ii) pues podría involucrar actos de una entidad pública, (iii) además, lo pretendido podría impactar recursos estatales, motivo por el cual, (iv) será el juez administrativo quien deba analizar a fondo si el título valor se origina en una relación contractual estatal”[20].

 

12. Siguiendo la orientación de los pronunciamientos anteriores, en el auto 1209 de 2024 se estableció la regla de decisión, según la cual: “[l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar”.

 

5.                 La excepción prevista en el numeral 1° del artículo 105 del Ley 1437 de 2011. Reiteración de los autos 609 de 2023 y 1166 de 2023

 

13. El artículo 105 de la Ley 1437 de 2011 establece qué procesos están exceptuados de la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En particular, el numeral 1º dispone que no conocerá de “[l]as controversias relativas a […] los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos” (Subrayado fuera de texto). En ese sentido, para que se configure la excepción del artículo 105.1 ibidem se requiere que: (i) la entidad pública tenga el carácter de institución financiera y esté vigilada por la Superintendencia Financiera (criterio orgánico) y (ii) que el asunto de la controversia corresponda al giro ordinario de los negocios de la entidad (criterio material).

 

14. Sobre el segundo criterio, el Consejo de Estado ha señalado que el giro ordinario de los negocios es un concepto jurídico indeterminado, que, en todo caso, no puede comprender todo tipo de actuaciones. De esta manera, se trata de aquellas actividades o negocios que guardan algún tipo de relación con el objeto principal de la entidad^[21]. Tratándose de entidades públicas de carácter financiero, dicha Corporación ha entendido que corresponden al giro ordinario de los negocios de la entidad las siguientes actividades: (i) las realizadas en cumplimiento del objeto social o de las funciones principales expresamente definidas en la ley y (ii) todas aquellas actividades o negocios que son conexos con ellas y que se realizan para desarrollar la función principal^[22]. Por lo anterior, ha señalado que ciertos actos, como la expedición de actos administrativos^[23], no forman parte del giro ordinario de los negocios de las entidades financieras y, en consecuencia, su conocimiento corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por el contrario, la celebración de cierto tipo de contratos sí forma parte del giro ordinario de sus negocios, por lo que su conocimiento no compete a esta jurisdicción^[24].

 

15. Con fundamento en lo expuesto, se concluye que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es competente para conocer las controversias que tengan origen en los contratos celebrados por (i) entidades públicas de carácter financiero y vigiladas por la Superfinanciera, y (ii) cuando estos correspondan al giro ordinario de sus negocios. Adicionalmente, la excepción anterior se extiende a los procesos ejecutivos, de conformidad con el aparte final del artículo 150.1 del CPACA. Ante la falta de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, sería la llamada a conocer de estos asuntos, en virtud de la competencia residual contenida en el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012 y el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996.

 

6.     Caso concreto

 

16. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del asunto sub examine. La Sala concluye que el proceso judicial sub examine debe ser conocido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en aplicación de la regla fijada en párrafo 12 supra. Ello se sustenta en que: (i) el demandante pretende que se libre mandamiento de pago contra la demandada por el pago de unas sumas de dinero originadas en un pagaré; (ii) hay una falta de certeza o una duda razonable sobre la existencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título que se pretende ejecutar, debido a que en la demanda se afirma que esas sumas se fundamentan en un pagaré, que fue “suscrito dentro del contexto de un crédito”[25], el cual se otorgó mediante un contrato de “mutuo comercial y/o préstamo de dinero”[26]; no obstante, aunque en la demanda se hace referencia al contrato de mutuo referido, en el expediente no reposa copia del mismo; (iii) en el proceso es parte una entidad pública, concretamente, el Instituto Financiero de Casanare; y (iv) el IFC no es una institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera.

 

17. En relación con los dos últimos aspectos, se reafirma que, tal como se estableció en el auto 609 de 2023, el IFC es una entidad pública del orden departamental que ejecuta acciones y operaciones de crédito financiero; pero no está sujeta a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera, lo cual es un presupuesto para la aplicación de la excepción a la competencia de la JCA establecida en el artículo 105.1 del CPACA (num. II.4. supra)[27]. En efecto, la Sala constata que verificada la tabla de entidades vigiladas en la página web de la Superintendencia Financiera, con corte al 9 de septiembre de 2024, el Instituto Financiero de Casanare no hace parte de las entidades vigiladas por esa Superintendencia[28].

 

18. En todo caso, la Sala precisa que este pronunciamiento no implica un juzgamiento sobre elementos sustanciales del proceso objeto de controversia, como sería determinar si los documentos invocados por la parte demandante prestan mérito ejecutivo o si está debidamente conformado el título ejecutivo, asuntos que corresponde determinar al juez natural de la controversia. Lo que sí resulta claro, es que el demandante, que es una entidad pública, presentó una demanda ejecutiva, en la cual existe una duda razonable sobre la existencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título que se pretende ejecutar.

 

19. Por lo anterior, la Sala Plena dirime este conflicto de jurisdicciones en el sentido de declarar que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del proceso judicial sub examine. En virtud de ello, ordenará remitirle el expediente CJU-5825 al Juzgado 4° Administrativo de Yopal, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 3° Civil Municipal de Yopal y el Juzgado 4° Administrativo de Yopal, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 4° Administrativo de Yopal es la autoridad competente para conocer de la demanda instaurada por el Instituto Financiero de Casanare contra Elgar Dueñes Martínez.

 

Segundo. Por medio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5825 al Juzgado 4° Administrativo de Yopal, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 3° Civil Municipal de Yopal.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General