TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1757/24

 

COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONALES-Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

Auto 1757 de 2024

 

Referencia: expediente CJU-5866

 

Conflicto de jurisdicciones entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Doce Administrativo de Bucaramanga

 

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la que prevé el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.           ANTECEDENTES

 

1. Causa judicial. El 28 de marzo de 2023, la ESE Hospital Universitario de Santander (ESE) presentó una demanda ante la Superintendencia Nacional de Salud, en contra de COOSALUD E.P.S.[1]. La demandante pretende que la Superintendencia ordene a COOSALUD E.P.S. (i) “reconocer y pagar a la ESE HUS, las facturas generadas por la prestación de servicios de salud”[2] (énfasis original), y (ii) “el pago de los intereses de los dineros dejados de cancelar, actualizados hasta el día que efectivamente se realice el pago”[3]. La ESE indicó que “prest[ó] servicios de salud a los usuarios de COOSALUD E.P.S. […] en las diferentes áreas de salud”[4], por lo que generó 25 facturas, cuyo saldo asciende a COP $27.313.650. No obstante, COOSALUD EPS devolvió las facturas objeto de litigio, bajo el argumento de que no cumplían con la normatividad legal vigente para su reconocimiento y pago[5], de modo que la ESE procedió a tramitar cada una de las objeciones; sin embargo, COOSALUD E.P.S. devolvió la facturación y ratificó injustificadamente las devoluciones[6].

 

2. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria laboral, representada por la Superintendencia Nacional de Salud. Por medio de auto del 25 de mayo de 2023, la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud (i) rechazó “por falta de competencia la demanda presentada por el apoderado judicial”[7] (énfasis original) de la ESE, y (ii) remitió el expediente “al Juez Administrativo de la ciudad de Bucaramanga – Santander – (Reparto)”[8]; para lo de su competencia. En criterio de la Superintendencia, el asunto sub examine es una controversia sobre “recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS del régimen subsidiado, hoy PBS”[9]. Por lo tanto, de conformidad con los autos 389 y 785 de 2021 de la Corte Constitucional, la Superintendencia concluyó que el conocimiento del expediente correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[10].

 

3. Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Efectuado el nuevo reparto, el conocimiento del proceso le correspondió al Juzgado Doce Administrativo de Bucaramanga[11] quien mediante auto del 29 de septiembre de 2023, (i) declaró su falta de jurisdicción para tramitar el asunto, (ii) lo remitió “a los Juzgados Laborales del Circuito Judicial de Bucaramanga – Reparto-, para lo de su competencia”[12], y (iii) precisó que en “caso que el referido juzgado laboral […] no acepte la competencia, desde ya, […] propon[ía] conflicto negativo de competencia por jurisdicción, con el fin de que la Corte Constitucional determine la autoridad judicial competente”[13] (énfasis original). En criterio del juzgado administrativo, “resulta indiscutible la competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral […], pues a esta corresponde el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se pretenda el pago de obligaciones de facturas de venta originadas en la prestación de servicios de salud que no se enmarque en ninguno de los supuestos del artículo 104”[14] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Entre otros, la referida autoridad judicial fundamentó su decisión en los artículos 2.4 y 2.5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS), 168 de la Ley 100 de 1993 y 2.5.3.2.2 del Decreto 780 de 2016, así como en jurisprudencia de la Corte Constitucional[15].

 

4. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria laboral, representada por un juez laboral. Efectuado el nuevo reparto, el conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bucaramanga[16]. Por medio de auto del 25 de junio de 2024, la referida autoridad judicial (i) resolvió no avocar conocimiento del asunto, (ii) propuso conflicto de competencias entre jurisdicciones y (iii) remitió el expediente a la Corte Constitucional[17]. Al respecto, el juzgado laboral consideró que “la vía idónea no es la ejecutiva laboral sino la especialidad civil”[18]. Esto por cuanto “la competencia está radicada a la jurisdicción ordinaria en la especialidad civil, no laboral, al procurarse el cobro de facturas por prestación de servicios de salud”[19] (énfasis original). Esa autoridad judicial fundó sus argumentos en los artículos 2.4 y 2.5 del CPTSS y 104 del CPACA, así como en jurisprudencia de la Corte Constitucional[20].

 

5. Remisión y reparto del asunto. Mediante correo electrónico del 30 de agosto de 2024, el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bucaramanga remitió el asunto a la Corte Constitucional[21]. El 19 de septiembre de 2024, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora y el 23 de septiembre de 2024, la Secretaría General de esta corporación lo remitió al referido despacho[22].

 

II.            CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución.

 

2.     Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

 

7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre la Superintendencia Nacional de Salud, el Juzgado Doce Administrativo de Bucaramanga y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bucaramanga, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda que interpuso la ESE Hospital Universitario de Santander en contra de COOSALUD E.P.S. Para ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si el conflicto entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones y establecerá entre qué autoridades se configuró (II.3 infra). En segundo lugar, reiterará las reglas jurisprudenciales acerca de la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para conocer controversias sobre devoluciones o glosas a las facturas derivadas de la prestación de servicios médicos entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS)  (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

 

 

 

3.     Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones y delimitación del conflicto

 

8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[23]. La Corte Constitucional ha sostenido, en reiterada jurisprudencia, que para que este tipo de conflictos se configure es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[24].

 

 

9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Doce Administrativo de Bucaramanga, pero no en relación con el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bucaramanga. En seguida, la Sala valorará el cumplimiento de los presupuestos mencionados frente a estas autoridades judiciales.

 

9.1. En lo que atañe a los planteamientos de la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Doce Administrativo de Bucaramanga, para la Corte es claro que se configuró un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)          Satisface el presupuesto subjetivo porque enfrenta a autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, a la Superintendencia Nacional de Salud[27] y al Juzgado Doce Administrativo de Bucaramanga, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

(ii)        Cumple el presupuesto objetivo porque las autoridades judiciales rechazaron el conocimiento de la demanda, la cual debe resolverse mediante un trámite de naturaleza judicial que aún no cuenta con una decisión en firme.

 

(iii)     Se verifica el presupuesto normativo porque las autoridades judiciales expusieron razones legales y jurisprudenciales para justificar su falta de jurisdicción en el asunto (pár. 2 - 3 supra).

 

9.2. Entretanto, la Sala Plena encuentra que los argumentos del Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bucaramanga no versan sobre la jurisdicción, puesto que el motivo de la remisión del asunto a la Corte Constitucional fue su desacuerdo en relación con cuál es la autoridad, dentro de la jurisdicción ordinaria (especialidad civil o laboral), que debe asumir el conocimiento del asunto. Al respecto, conviene tener en cuenta lo siguiente:

 

(i)          El mencionado juez laboral no expuso razón alguna para sustentar que el asunto no fuera de la jurisdicción de la que hace parte. En consecuencia, si bien los planteamientos expuestos por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bucaramanga provienen de una autoridad judicial y se enfocan en una demanda que ha de tramitarse por vía judicial, sus argumentos normativos no versan sobre la jurisdicción sino sobre la competencia, por lo tanto, (a) no configuran una controversia que se enmarque en las competencias de la Corte Constitucional y, (b) no existiría conflicto de jurisdicciones respecto de esta autoridad.

 

(ii)        Dadas las particularidades del conflicto sub examine, es importante resaltar que para cuando el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bucaramanga sostuvo que la jurisdicción de la que hace parte sí es la competente para conocer del proceso, ya existía un conflicto de jurisdicciones configurado en virtud de los pronunciamientos de la Superintendencia Nacional de Salud y del Juzgado Doce Administrativo de Bucaramanga. En ese orden de ideas, la Corte Constitucional resalta que las afirmaciones del Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bucaramanga no tienen la potencialidad de desvirtuar o cambiar esa circunstancia, por lo que no pueden emplearse para desconocer aquel conflicto, en todo caso vigente. Esto, porque el hecho de que una tercera autoridad judicial haya admitido la competencia de la jurisdicción ordinaria no resuelve ni suprime la controversia; asumirlo así sería reconocerle la atribución de definición de conflictos de jurisdicción, privativa de la Corte Constitucional.

 

10. En consecuencia, la Sala Plena se pronunciará exclusivamente en relación con la controversia existente entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Doce Administrativo de Bucaramanga.

 

4.     Competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para conocer controversias sobre las devoluciones o glosas sobre facturas en el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Reiteración del Auto 2032 de 2023

 

11. En el Auto 2032 de 2023, la Sala Plena concluyó que la Superintendencia Nacional de Salud es competente para conocer controversias entre entidades que integran el SGSSS, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos. Para llegar a esta conclusión, la Corte recordó que el artículo 116 de la Constitución establece que “[e]xcepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas”. A su vez, el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 concedió a la Superintendencia Nacional de Salud la competencia para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS.

 

12. De otro lado, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que cuando la Superintendencia Nacional de Salud ejerce funciones jurisdiccionales “desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial”[28].

 

13. Para que la Superintendencia Nacional de Salud sea competente en asuntos relativos a la devolución o glosas a facturas derivadas del Sistema de Salud, es necesario acreditar dos elementos: (i) que el asunto verse sobre devoluciones o glosas, según la definición de devolución[29] y glosa[30] incluida en el Anexo Técnico N° 6 del Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas, contenido en la Resolución 3047 de 2008; y (ii) que la controversia se suscite entre dos entidades pertenecientes al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

 

14. Regla de decisión: “De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos”[31].

 

5.     Caso concreto

 

15. La Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer el asunto sub examine. La Sala Plena considera que la Superintendencia Nacional de Salud debe conocer la demanda que presentó la ESE demandante contra COOSALUD E.P.S., de conformidad con el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007. Tal premisa tiene sustento en dos razones.

 

15.1. En primer lugar, de conformidad con los documentos que integran el expediente, la controversia versa sobre el trámite de devoluciones y glosas respecto de 25 facturas por concepto de la prestación “de servicios de salud a los usuarios de COOSALUD E.P.S. […], quienes ingresaron a la ESE HUS con el fin de ser atendidos en las diferentes áreas de salud”[32]. La referida EPS glosó y devolvió por diversas razones las facturas, y el hospital demandante aseguró que lo hizo al margen de la normativa aplicable. En particular, la ESE precisó que “las facturas fueron tramita[das] oportunamente por la ESE HUS de acuerdo a la normatividad legal vigente […] Resolución 3047 de 2008”[33]. Por lo anterior, la solución del asunto precisa un análisis sustentado en el Anexo Técnico No. 6 Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas de la mencionada resolución.

 

15.2. En segundo lugar, las dos entidades mencionadas pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Por un lado, el artículo 155.3 de la Ley 100 de 1993 establece que las instituciones prestadoras del servicio de salud de carácter público, mixto o privado hacen parte del SGSSS. Según el artículo 2° del Decreto 1876 de 1994, las Empresas Sociales del Estado —como la ESE Hospital Universitario de Santander— prestan los servicios de salud “como parte integrante del sistema de seguridad social en salud”; entonces, la demandante pertenece al SGSSS. De otro lado, el literal a) del artículo 155.2 de la Ley 100 de 1993 dispone que las entidades promotoras de salud integran el SGSSS y el literal e) del artículo 156 ibidem atribuye a las EPS la “afiliación de los usuarios y la administración de la prestación de los servicios de las instituciones prestadoras”; por ende, COOSALUD E.P.S. también forma parte del SGSSS.

 

16. En consecuencia, de conformidad con la regla de decisión del auto 2032 de 2023, la Sala Plena concluye que la autoridad competente para conocer la demanda promovida por la ESE Hospital Universitario de Santander en contra de COOSALUD E.P.S. es la Superintendencia Nacional de Salud.

 

17. Ahora bien, teniendo en cuenta la forma en la que se presentó el asunto sub examine, la Sala Plena estima necesario reiterar que el conflicto que se resuelve en el presente auto corresponde al suscitado entre la jurisdicción ordinaria y la contenciosa administrativa, el cual se había configurado con anterioridad a las declaraciones emitidas por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bucaramanga, las cuales dan cuenta de argumentos de competencia intra jurisdiccional. En tal sentido, en atención a los principios de celeridad y economía procesal y, dada la claridad de la regla de decisión del auto 2032 de 2023, la Corte Constitucional remitirá el asunto a la Superintendencia Nacional de Salud.

 

18. Lo expuesto, sin perjuicio de la potestad que tienen: (i) las autoridades judiciales de suscitar un conflicto intra jurisdiccional, en caso de que lo estimen pertinente y, (ii) la Corte Suprema de Justicia y los Tribunales Superiores del Distrito Judicial para resolver esa eventual controversia[34].

 

III.        DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Doce Administrativo de Bucaramanga, en el sentido de DECLARAR que la Superintendencia Nacional de Salud es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por la ESE Hospital Universitario de Santander en contra de COOSALUD E.P.S.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5866 a la Superintendencia Nacional de Salud para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite, y a los Juzgados Doce Administrativo de Bucaramanga y Cuarto Laboral del Circuito de Bucaramanga.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con permiso

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General