TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1784/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Controversias contractuales y extracontractuales con entidades públicas del sector financiero, siempre que la actividad corresponda al giro ordinario de sus negocios

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1784 DE 2024

 

Referencia: Expediente CJU-5617.

 

Asunto: Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 3 Civil del Circuito de Montería y el Tribunal Administrativo de Sucre.

 

Magistrado sustanciador:

Vladimir Fernández Andrade.

 

Bogotá D.C., seis (6) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 De acuerdo con el relato de la demanda, el Banco Agrario de Colombia S.A. suscribió en 2014 un contrato con la Caja de Compensación Familiar de Córdoba (en adelante COMFACOR) para la administración de recursos destinados al subsidio de vivienda de interés social rural del Departamento de Sucre. El contrato estipulaba que COMFACOR actuaría como gerencia integral, encargada de formular proyectos, contratar obras, y administrar los recursos asignados. El valor del contrato ascendió a $31.999.480,61 sin IVA, y se ejecutaron recursos por $9.802.734,06 en formulación y $22.094.677,58 en administración. A pesar de que se construyeron 37 viviendas, 19 no pudieron ser ejecutadas por diversas razones. El Banco adeuda a COMFACOR montos por administración, formulación, subsidio e indexación y el contrato ha sido objeto de múltiples suspensiones, ampliaciones y modificaciones. Además, COMFACOR no cumplió con la liquidación del contrato en el plazo establecido[1].

 

2.                 El Banco no ha cancelado el saldo pendiente a COMFACOR debido a que esta última incumplió condiciones contractuales esenciales, como la protocolización de los títulos de las viviendas y la entrega completa de la documentación para la liquidación bilateral del contrato. A pesar de los pagos parciales realizados por el Banco conforme a los avances, el saldo restante depende de la formalización de los títulos, sin la cual no se puede completar la liquidación. Las múltiples modificaciones y la pérdida de competencia del Banco para realizar una liquidación unilateral complican aún más el proceso, dejando la liquidación judicial como la única opción viable[2].

 

3.                 El 26 de mayo de 2023 el Banco Agrario de Colombia S.A. interpuso demanda de responsabilidad civil contractual contra COMFACOR con el fin de que se liquide y se termine el contrato suscrito entre las partes.

 

4.                 El 10 de julio de 2023 el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Montería declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto. Lo anterior porque, en aplicación de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 104, numeral 7, que asigna competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en procesos relacionados con la administración de recursos públicos y en los que intervienen entidades públicas. Según el juzgado, la controversia no correspondía al giro ordinario del Banco Agrario de Colombia SA, pues el contrato tenía como objeto la construcción de viviendas de interés social rural, financiada con subsidios estatales, lo cual se encuadra dentro de la competencia de dicha jurisdicción. En consecuencia, y con base en el artículo 150 de la misma ley que establece criterios de competencia por materia y cantidad, el juzgado ordenó remitir la demanda al Tribunal Administrativo de Córdoba, al ser el competente por la cuantía del asunto[3].

 

5.                 El 25 de septiembre de 2023 el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Tercera de Decisión, declaró su falta de competencia territorial para conocer del asunto y remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Sucre. Consideró que la competencia territorial estaba radicada en este último distrito judicial administrativo, ya que el contrato objeto de controversia se ejecutó en el Departamento de Sucre[4].

 

6.                 El 9 de abril de 2024 el Despacho 01 del Tribunal Administrativo de Sucre declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y remitió el asunto a los Jueces Civiles del Circuito de Sincelejo. Consideró que cuando el Banco Agrario de Colombia SA suscribe contratos relacionados con la administración de subsidios de vivienda de interés social rural, lo hace en el marco del giro ordinario de sus negocios financieros y bancarios, lo que significa que la controversia planteada corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, y no a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Adujo que la Corte Constitucional (Autos 1076 de 2023 y 948 de 2023) y el Consejo de Estado han establecido que las controversias contractuales que involucren actividades habituales de entidades públicas financieras deben ser conocidas por la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, conforme a la excepción prevista en el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011[5].

 

7.                 El 24 de abril de 2024 el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Sincelejo declaró su falta de competencia territorial para conocer del asunto y remitió el conflicto a los Jueces Civiles del Circuito de Montería. Consideró que, de acuerdo con el artículo 28 del Código General del Proceso y la jurisprudencia de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia sobre el particular, la competencia territorial fue definida a discreción del demandante al elegir la ciudad de Montería para presentar la demanda[6].

 

8.                 Mediante auto sin fecha, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Montería, declaró su falta de competencia para conocer del asunto y remitió el conflicto al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Montería, por cuanto este despacho había sido el primero en tener conocimiento del asunto[7]. 

 

9.                 El 7 de junio de 2024 el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Montería, insistió en declarar su falta de jurisdicción, tal como lo había dispuesto en la providencia del 10 de julio de 2023, y remitió el conflicto a la Corte Constitucional, con apoyo en lo decidido por esta corporación en el Auto 403 de 2021[8].

 

10.             El 5 de julio de 2024 la Secretaría General de la Corte radicó el expediente. Luego, el 9 de julio de 2024, la Sala Plena lo repartió y se remitió al despacho del magistrado sustanciador cuatro días después[9].

 

II.               CONSIDERACIONES

 

A.   Competencia.

 

11.        La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

B.    Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones.

 

12.        Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[10]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

 

 

 

C.   Competencia de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, para conocer las controversias relacionadas con el giro ordinario de los negocios de las entidades públicas financieras. Reiteración de jurisprudencia.

 

13.        El artículo 104 del CPACA establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer las controversias y litigios derivados de actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones sujetas al derecho administrativo, en los que participen entidades públicas o particulares que desempeñen funciones administrativas.

 

14.        Por su parte, el artículo 105 del mismo código detalla las excepciones a dicha cláusula general de competencia. En ese sentido, el numeral 1 señala que esa jurisdicción especializada no es competente para resolver disputas relacionadas con la responsabilidad extracontractual ni con los contratos de entidades públicas que actúen como instituciones financieras, aseguradoras o intermediarios de seguros y valores, vigiladas por la Superintendencia Financiera, siempre que dichas actividades correspondan a su giro ordinario, incluyendo los procesos ejecutivos.

 

15.        Descartada así, por cuenta de esa excepción legal, la competencia de esa jurisdicción especializada en las materias ya precisadas, se impone la aplicación de los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso que establecen que la Jurisdicción Ordinaria es la competente para conocer de todos los asuntos que no hayan sido expresamente asignados a otra jurisdicción. Así lo ha entendido esta Corporación conforme el recuento que se hace enseguida.

 

16.        En el Auto 005 de 2022 se determinó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no tiene competencia para resolver controversias derivadas de contratos celebrados por entidades públicas de carácter financiero cuando dichas controversias se refieren al giro ordinario de sus negocios. Esta decisión reiteró lo dicho en los Autos 836 y 867 de 2021, en los que se señaló que el numeral 1 del artículo 105 del CPACA excluye tales procesos de la competencia de dicha jurisdicción especializada. En concreto, explicó que, para que se aplique esta excepción, deben cumplirse dos condiciones: (i) la entidad pública debe ser una institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera -criterio orgánico- y (ii) el conflicto debe derivarse del giro ordinario de los negocios de la entidad -criterio material-.

 

17.        Luego, el Auto 429 de 2022 reiteró que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente en litigios que busquen declarar el incumplimiento de contratos celebrados por entidades públicas, cuando no se vea involucrada la responsabilidad de entidades financieras públicas en relación con su actividad habitual, conforme al numeral 2º del artículo 104 del CPACA.

 

18.        La solución dada a los anteriores conflictos fue la de asignar el conocimiento de los asuntos a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil. Tanto en el Auto 005 de 2022 como en el Auto 429 de 2022 se concluyó que las controversias suscitadas en torno de los contratos celebrados por entidades públicas financieras, siempre que se ajusten a su actividad regular y sean vigiladas por la Superintendencia Financiera, deben ser resueltos por la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil.

 

19.        Seguidamente se encuentra el Auto 948 de 2023, mediante el cual la Sala Plena resolvió un conflicto de jurisdicciones surgido a partir de una demanda promovida por el Municipio de Bugalagrande contra el Banco Agrario de Colombia S.A., en la que se solicitaba la nulidad de dos actos administrativos que declararon el siniestro de incumplimiento de un convenio y ordenaban hacer efectiva la póliza de respaldo, así como la suspensión de cualquier trámite relacionado con el cobro de las pólizas. En tal ocasión esta corporación determinó que la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, era la competente para conocer el caso, ya que se cumplían los requisitos de la regla de excepción del artículo 105.1 del CPACA, dado que los actos administrativos cuestionados correspondían al giro ordinario de los negocios del Banco Agrario de Colombia S.A., pues fueron emitidos en ejercicio de las competencias legales, reglamentarias y estatutarias de ese banco y estaban directamente relacionados con el objeto del convenio celebrado con el Municipio de Bugalagrande[14].

 

20.        Finalmente, el Auto 1076 de 2023 resolvió un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 3 Administrativo y el Juzgado 3 Civil Municipal de Cúcuta, en una demanda del Banco Agrario de Colombia S.A. contra la Caja de Compensación Familiar de Norte de Santander, COMFANORTE, relacionada con un subsidio de vivienda de interés social rural. El Juzgado Administrativo alegaba que correspondía a la Jurisdicción Ordinaria Civil, mientras que el Juzgado Civil opinaba que era de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En esta oportunidad, la Corte Constitucional determinó que la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, era la competente, ya que en el caso concreto el Banco Agrario de Colombia S.A. actuó como una institución financiera y el contrato estaba relacionado con sus actividades ordinarias. Esto, conforme la regla del numeral 1 del artículo 105 del CPACA, que dispone que cuando una entidad pública, en calidad de institución financiera, actúa en el marco de sus actividades comerciales habituales, la controversia debe resolverse en la Jurisdicción Ordinaria.

 

21.        En consecuencia, conforme al recorrido normativo y jurisprudencial expuesto, es posible concluir que cuando se cuestiona la responsabilidad contractual de una entidad pública financiera sometida a la vigilancia de la Superintendencia Financiera, la competencia será de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, siempre que la actividad contractual en cuestión sea de aquellas que correspondan al giro ordinario de sus negocios. Esto, de acuerdo con la excepción del numeral 1 del artículo 105 del CPACA y la cláusula residual de competencia de los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso.

 

D.   Actividades que corresponden al giro ordinario de los negocios de una entidad pública financiera

 

22.        Habiéndose establecido la línea jurisprudencial que define la regla de competencia que gobierna el caso y dadas las razones expuestas por cada una de las autoridades judiciales enfrentadas, corresponde en este caso precisar el concepto de giro ordinario de los negocios al cual se ha venido aludiendo.

 

23.        En relación con tal supuesto, el Consejo de Estado ha explicado que el concepto de giro ordinario de los negocios de las entidades públicas financieras abarca, por una parte, las actividades que se relacionan directamente con el objeto social de la entidad pública financiera o con las funciones establecidas como financieras en la ley (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero) y, por otra, las actividades conexas a su objeto social o funciones financieras que tienen como propósito desarrollar o ejecutar dichas actividades principales[15].

 

24.        En otras palabras, el giro ordinario de este tipo de entidades admite dos tipos de asuntos: el primero, relacionado con las actividades que la entidad realiza en cumplimiento de su objeto o funciones principales definidas en la ley, y el segundo, con aquellos actos y contratos necesarios para el desarrollo de las primeras, manteniendo una relación instrumental entre medio y fin[16].

 

25.        Ahora bien, en Colombia, el giro ordinario de los negocios financieros abarca actividades como la captación de recursos del público, el otorgamiento de créditos, el manejo de cuentas de ahorro y corrientes, la administración de pagos y transferencias, así como la inversión en valores y activos financieros como ya se había mencionado anteriormente. Estas actividades están directamente relacionadas con la intermediación financiera, es decir, el manejo de recursos económicos entre los actores del mercado, como lo hacen los bancos y otras instituciones financieras al realizar transacciones comerciales o créditos hipotecarios. Por otro lado, los negocios que no pertenecen al giro ordinario de los negocios financieros incluyen aquellas actividades que, aunque puedan involucrar recursos económicos, no están directamente relacionadas con la intermediación financiera.

 

E.    Examen del caso concreto

 

26.        En el caso bajo estudio, se cumplen los tres requisitos necesarios para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)   Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Montería y el Tribunal Administrativo de Sucre, como autoridades que integran distintas jurisdicciones.

 

Se aclara que, si bien el expediente llegó al conocimiento de otras autoridades judiciales que también lo rechazaron, en este caso el conflicto entre jurisdicciones solo se predica y entiende trabado entre los dos mencionados despachos, en tanto fueron ellos los únicos que expusieron razones para afirmar, en su respectiva oportunidad, que la demanda debía ser conocida por una autoridad judicial de otra jurisdicción. Las demás autoridades fundaron sus rechazos en la aplicación de meros factores de competencia dentro su propia jurisdicción.

 

(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata proceso de responsabilidad contractual instaurado por el Banco Agrario de Colombia S.A. contra COMFACOR.

 

(iii)          Presupuesto normativo: Se verificó que las autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción, de acuerdo con su particular entendimiento de la naturaleza de la controversia contractual. El Juzgado Tercero Civil del Circuito de Montería determinó que la competente era la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, basándose en que la actividad contractual objeto de controversia no corresponde al giro ordinario de los negocios del Banco Agrario de Colombia S.A. y, por tanto, se enmarca en los supuestos del artículo 104 del CPACA. A su turno, el Tribunal Administrativo de Sucre argumentó que el Banco Agrario de Colombia S.A. sí actuó dentro del giro ordinario de sus negocios financieros y, por tanto, citando jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, así como la excepción del numeral 1 del artículo 105 del CPACA, consideró que la controversia debía ser conocida por la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil.

 

27.        Superado el anterior estudio, es del caso establecer si la actividad contractual que originó la causa judicial del caso concreto es de aquellas que pueden calificarse como propia del giro ordinario de los negocios de la entidad pública financiera que obra como demandante, en este caso, el Banco Agrario de Colombia S.A. Dicho en otras palabras, si la actividad contractual que suscitó la demanda de responsabilidad puede calificarse como de aquellas (i) que se relacionan directamente con el objeto social de esa entidad pública o con las funciones establecidas como financieras en la ley o (ii) que son conexas a las anteriores o tienen como propósito desarrollar o ejecutar tales actividades principales.

 

28.        Para ello, sea lo primero recordar que el Banco Agrario de Colombia S.A. es una entidad pública financiera, supervisada por la Superintendencia Financiera, constituida bajo la modalidad de sociedad de economía mixta y que tiene como misión financiar y administrar proyectos orientados al desarrollo rural, incluyendo actividades como la administración de subsidios de vivienda rural y familiar, de acuerdo con su objeto social establecido en el artículo 234 del Decreto Ley 663 de 1993. En similar sentido, sus estatutos especifican que está facultado, entre otras actividades, para desarrollar operaciones como la administración de subsidios de vivienda rural. Luego, es claro que la gestión de recursos destinados a subsidios de vivienda rural forma parte de las funciones habituales de ese banco, dado que su objetivo principal es apoyar el desarrollo rural y mejorar la calidad de vida de las poblaciones vulnerables.

 

29.        En línea con lo anterior, se tiene que el contrato que originó la controversia corresponde al celebrado entre el Banco Agrario de Colombia S.A. y COMFACOR, bajo la denominación C-GV2013-038, el cual tuvo como objeto, precisamente, la administración de subsidios de vivienda rural, lo cual encuadra dentro del giro ordinario de los negocios de la citada entidad pública financiera, habida cuenta de que, según acaba de precisarse, ésta tiene como una de sus funciones habituales la administración de proyectos de desarrollo rural, incluida la gestión de subsidios de vivienda, todo lo cual resulta acorde con su objeto social. Para esta Sala, no se trató de una actividad extraordinaria o atípica para el banco, sino que refleja el ejercicio de sus funciones habituales conforme a sus objetivos legales y estatutarios.

 

30.        De manera que, habiéndose definido que la controversia contractual es de aquellas suscitadas en el giro ordinario de los negocios de la entidad pública financiera demandante, aplicando la normativa y jurisprudencia aquí reiterada, fácil se concluye que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no tiene competencia para conocer de dicha controversia, por expreso mandato de la regla de excepción del numeral 1 del artículo 105 del CPACA. Consecuentemente, tal situación impone, como ha ocurrido en casos similares, la aplicación de los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso que establecen que la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer de todos los asuntos que no hayan sido expresamente asignados a otra jurisdicción.

 

31.        En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda de controversias contractuales presentada por el Banco Agrario de Colombia S.A. en contra de COMFACOR es el Juzgado 3 Civil del Circuito de Montería y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-5617 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

F.    Regla de decisión

 

32.        Reiteración del auto 1076 de 2023. El conocimiento de las controversias contractuales que involucren a entidades públicas de carácter financiero, vigiladas por la Superintendencia Financiera, como el Banco Agrario, y cuya materia se enmarque en las actividades ordinarias del giro financiero, corresponde a la Jurisdicción. Ordinaria en su especialidad Civil, de acuerdo con la excepción prevista en el numeral 1° del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), y no a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 3 Civil del Circuito de Montería y el Tribunal Administrativo de Sucre, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 3 Civil del Circuito de Montería es la autoridad competente para conocer de la demanda instaurada por el Banco Agrario de Colombia S.A. en contra de la Caja de Compensación Familiar de Córdoba (COMFACOR).

 

Segundo: REMITIR el expediente CJU-5617 al Juzgado 3 Civil del Circuito de Montería para que continúe con el trámite del proceso y para que comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Tribunal Administrativo de Sucre.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

Ausente con comisión

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General