TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1795/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Demanda de responsabilidad contractual contra empresa de servicios públicos domiciliarios

 

(...) Las controversias relacionadas con la responsabilidad contractual de empresas de servicios públicos domiciliarios de carácter privado que no hayan sido expresamente asignadas por el legislador a una jurisdicción y no se encuadren en la competencia general de la jurisdicción contencioso administrativo, fijada en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, le corresponderán a la jurisdicción ordinaria, especialidad civil, de conformidad con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996, 15 del Código General del Proceso y 32 de la Ley 142 de 1994 (...)

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1795 DE 2024

 

 

Referencia: expediente CJU-5858

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Dieciocho Civil del Circuito de Cali y el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Buenaventura

 

Magistrado sustanciador:

Juan Carlos Cortés González

 

 

Bogotá D.C., seis (06) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta[1], profiere el presente auto con fundamento en los siguientes

 

I.    ANTECEDENTES

 

1. Causa judicial que suscita la controversia[2]. Darío Castaño Cárdenas, a través de apoderado judicial, presentó demanda verbal de mayor cuantía por responsabilidad civil contractual en contra de la Empresa de Energía del Pacífico S.A. E.S.P. (hoy Celsia Colombia S.A. E.S.P.)[3]. Ello, toda vez que le fue suspendido el servicio de electricidad sin justificación válida, pues la falta de pago de las facturas se ocasionó en razón al alza de consumo de energía registrado en el contador por conexiones ilegales que el mismo demandante puso de presente ante la empresa prestadora del servicio. Lo anterior, sumado a que la demandada en ningún momento planteó solución alguna respecto a la situación que se estaba presentado. De esta forma, el demandante argumentó que la desconexión del servicio le generó perjuicios materiales e inmateriales, debido a que se le impidió el funcionamiento normal de su establecimiento de comercio y se le ocasionó una angustia moral por la falta de respuesta de la empresa, entre otros efectos.

 

2.  Las pretensiones de la demanda están dirigidas a que: (i) se declare patrimonialmente responsable a la entidad demandada de los daños y perjuicios ocasionados; (ii) se ordene la reconexión del servicio de energía,  se instale contador independiente; y (iii) la entidad demandada reconozca los daños materiales irrogados por concepto de daño emergente, lucro cesante, daño moral y vida de relación.

 

3. Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil[4]. El expediente fue repartido inicialmente al Juzgado Dieciocho Civil del Circuito de Cali. En providencia del 29 de septiembre de 2023, esa autoridad declaró su falta de jurisdicción para conocer sobre el caso y remitió el asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[5]. Argumentó que la presente demanda emerge de una controversia con una entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios, lo que permite establecer que frente a dicha situación, el competente para conocer de la acción es la autoridad de la especialidad contenciosa administrativa, en virtud de lo establecido en el artículo 155.5 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).

 

4.  Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por medio de auto del 7 de marzo de 2024[6], el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Buenaventura avocó conocimiento del asunto e inadmitió la demanda con el fin de que esta fuera adecuada al procedimiento contencioso administrativo. Luego, el apoderado del demandante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación contra dicha providencia[7], alegando que el despacho ya había declarado su falta de competencia[8] y que no se cumplían los requisitos del artículo 155.5 del CPACA.

 

5. En atención al recurso interpuesto, el juzgado decidió revocar el auto del 7 de marzo de 2024, declarar la falta de jurisdicción, suscitar el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y remitir el expediente a esta corporación. En su parte motiva consideró que (i) la Empresa de Energía del Pacífico S.A. E.S.P. es una sociedad anónima de carácter privado, organizada en forma de empresa de servicios públicos domiciliarios, es decir, no es una entidad pública; (ii) el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 consagra los asuntos respecto de los cuales conocerá esa jurisdicción y en el numeral 3 se señala que tratándose de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, solo serán de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa los procesos relativos a los contratos que incluyen o debieron incluir cláusulas exorbitantes; y (iii) los perjuicios reclamados se enmarcan en una relación netamente privada entre el usuario y el prestador del servicio[9].

 

II.     CONSIDERACIONES

 

6.  El caso cumple los presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. El presente asunto satisface las reglas contenidas en el Auto 155 de 2019 para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones, habida cuenta de que: (i) respecto del presupuesto subjetivo, se advierte que las autoridades en conflicto pertenecen a las jurisdicciones ordinaria, en su especialidad civil, y de lo contencioso administrativo. (ii) En cuanto al presupuesto objetivo, existe una demanda verbal de mayor cuantía por responsabilidad civil contractual en contra de la Empresa de Energía del Pacífico S.A. E.S.P. (hoy Celsia Colombia S.A. E.S.P.), con la que se busca el pago de daños y perjuicios, la reconexión del servicio público de electricidad, entre otros aspectos. (iii) Por último, en lo que hace al presupuesto normativo, las autoridades judiciales plantearon argumentos legales para negar su competencia (ver supra 3 & 5).

 

1.      El conocimiento judicial de las controversias de las empresas de servicios públicos en la Ley 142 de 1994

 

7. El artículo 14 de la Ley 142 de 1994, “[p]or la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”, señala que las empresas de servicios públicos domiciliarios pueden ser oficiales, mixtas o privadas, de acuerdo con el porcentaje de aportes públicos con que cuenten. Dicha ley define que una empresa de servicios públicos es oficial cuando tiene un capital compuesto en un 100% por aportes de la Nación, de las entidades territoriales, o de las entidades descentralizadas; es de naturaleza mixta si en su capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas tienen aportes iguales o superiores al 50%; y  es privada, en el evento en que su capital pertenezca, en su mayoría, a particulares o entidades surgidas de convenios internacionales que deseen someterse íntegramente, para estos efectos, a las reglas a las que se someten los primeros.

 

8.  De otra parte, esa ley señala que (i) las empresas de servicios públicos son sociedades por acciones cuyo objeto es la prestación de dichos servicios[10]; y (ii) salvo que la Constitución o la ley dispongan expresamente lo contrario, los actos de todas las empresas de servicios públicos, así como las gestiones, su administración y el ejercicio de los derechos de todas las personas que sean socias de ellas, en lo no dispuesto en la citada ley, se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado[11].

 

9. En cuanto a la competencia para conocer de las controversias en las que estuviesen involucradas las empresas de servicios públicos domiciliarios, la Ley 142 de 1994 contiene tres normas que estipulan específicamente la jurisdicción que conocerá de esos asuntos. No obstante, aquellas que no se encuadran en estos casos deben ser analizadas de forma particular.

 

10. Los asuntos regulados por la Ley 142 de 1994 se refieren a las siguientes hipótesis: (i) el artículo 31, al aludir al uso de los poderes exorbitantes, señala lo siguiente: “(…) [c]uando la inclusión sea forzosa, todo lo relativo a tales cláusulas se regirá, en cuanto sea pertinente, por lo dispuesto en la Ley 80 de 1993, y los actos y contratos en los que se utilicen esas cláusulas y/o se ejerciten esas facultades estarán sujetos al control de la jurisdicción contencioso administrativa (…)”; (ii) el artículo 33 expresa que quienes presten servicios públicos domiciliarios y hagan uso de los derechos y prerrogativas que se confieren para la utilización del espacio público, para la ocupación temporal de inmuebles y para promover la constitución de servidumbres o la enajenación forzosa de los bienes que se requiera para la prestación del servicio, estarán sujetos al control de la jurisdicción contencioso administrativa, en lo referente a la legalidad de dichos actos y a la responsabilidad por acción u omisión; y (iii) el artículo 130, dispone, entre otras, que “(…) [l]as deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria o bien ejerciendo la jurisdicción coactiva por las empresas industriales y comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos (…)”.  

 

11. Según se advierte, no hay una regulación exhaustiva en la Ley 142 de 1994 en materia de conocimiento jurisdiccional de las controversias contractuales y extracontractuales de las empresas de servicios públicos domiciliarios. Esta situación ha sido analizada por el Consejo de Estado[12], al observar que dicha normativa estableció reglas específicas para el conocimiento por parte de las jurisdicciones de lo contencioso administrativo y ordinaria de determinados asuntos, como se precisó anteriormente, pero guardó silencio respecto de otros, como en lo referente a la materia contractual y extracontractual.

 

12.   Consecuentemente, el Consejo de Estado ha realizado un recuento de las soluciones que esa corporación ha adoptado para establecer la jurisdicción que debe conocer las controversias de las empresas de servicios públicos domiciliarios, jurisprudencia que no ha sido lineal a través del tiempo[13]. De esta forma, determinó que, en una primera etapa, dicho tribunal consideró que la regla general era el régimen jurídico privado aplicable a sus prestadores, y que las controversias debían ser conocidas por la jurisdicción ordinaria. No obstante, en aquellos casos en los que, excepcionalmente, se tratara de asuntos que debían resolverse con la aplicación de normas de derecho público, su conocimiento correspondería a la jurisdicción contenciosa administrativa[14]. Posteriormente, consideró que en relación con las controversias contractuales, cuando los servicios públicos domiciliarios fueran prestados por entidades estatales, las controversias debía resolverlas la jurisdicción de lo contencioso administrativo[15]. Finalmente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha indicado que, en algunas circunstancias, el conocimiento del asunto debe fundarse en el derecho positivo. En tal sentido, la interpretación vigente postula que, para dentificar la jurisdicción competente, debe aplicarse el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, el cual establece la cláusula general de competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[16].

 

13. En atención a dicho criterio, esa corporación determinó que en las situaciones en las que la ley no sea clara sobre los asuntos que deben conocer las jurisdicciones ordinaria o de lo contencioso administrativo, debe aplicarse la cláusula general de competencia de esta última jurisdicción. Para el Consejo de Estado, ello soluciona las lagunas normativas sobre la jurisdicción competente[17]. Bajo ese entendido, se ha aplicado el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), que establece:  

 

“La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.

 

14. En conclusión, el Consejo de Estado tiene una posición jurisprudencial vigente en materia de conocimiento de controversias que involucren a prestadores de servicios públicos domiciliarios según la cual, ante la ausencia de determinación expresa de la jurisdicción que debe conocer el asunto en la Ley 142 de 1994 o en cualquier otra vigente, deberá revisarse la cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en los términos del artículo 104 del CPACA y conforme a esta, determinarse si el asunto se encuadra en las competencias de la jurisdicción contencioso administrativa o, por el contrario, deberá someterse al conocimiento de la jurisdicción ordinaria.

 

15. Se tiene que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de (i) las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que (ii) estén sujetos al derecho administrativo y (iii) en los que se encuentren involucradas las entidades públicas. Los que no encajen en esos supuestos corresponderán a la jurisdicción ordinaria, pues según el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012 (CGP), a esta le corresponde el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente a otra jurisdicción. Además, según el artículo 32 de la Ley 142 de 1994, “[s]alvo en cuanto la Constitución Política o esta Ley dispongan expresamente lo contrario, (…) los actos de todas las empresas de servicios públicos, (…) se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado”.

 

16. Tenindo en cuenta lo anterior, es dable mencionar que la Corte Suprema de Justicia ha destacado en similar sentido “que la relación material que une a la empresa de energía y al usuario es contractual y de carácter bilateral”, además de consensual porque surge del mutuo acuerdo entre la empresa y el usuario[18]. Así, dicha corporación ha precisado que el contrato de condiciones uniformes, el cual regula la relación entre la empresa y los usuarios, “se rige no sólo por el derecho privado, sino también por la Ley 142 de 1994 y los reglamentos proferidos por la entidad reguladora”[19]. (Cursiva fuera del texto original)

 

2.      Distinción de los conceptos de función pública y de servicio público

 

17. Es importante mencionar que tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han distinguido entre la función administrativa, la función pública y la prestación de servicios públicos, y también han identificado las actividades en las cuales las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios ejercen potestades públicas. Al respecto, en la Sentencia C-037 de 2003[20], esta corporación señaló que:

 

“Si bien en un sentido amplio podría considerarse como función pública todo lo que atañe al Estado, cabe precisar que la Constitución distingue claramente los conceptos de función pública y de servicio público y les asigna contenidos y ámbitos normativos diferentes que impiden asimilar dichas nociones, lo que implica específicamente que no se pueda confundir el ejercicio de función públicas, con la prestación de servicios públicos, supuestos a los que alude de manera separada el artículo 150 numeral 23 de la Constitución que asigna al legislador competencia para expedir las leyes llamadas a regir una y otra materia (…). El servicio público se manifiesta esencialmente en prestaciones a los particulares. La función pública se manifiesta, a través de otros mecanismos que requieren de las potestades públicas y que significan, en general, ejercicio de la autoridad inherente del Estado.” (Subrayado fuera de texto original)

 

18. Por otro lado, la Corte Constitucional precisó en esa misma providencia que “el particular que presta un servicio público puede excepcionalmente ser encargado del ejercicio de determinadas potestades inherentes al Estado, en cuanto estas resulten necesarias para dicha prestación y estén respaldadas en una habilitación expresa de la ley (…)”.

 

19. La distinción entre servicio público y función pública fue retomada en la Sentencia C-185 de 2019[21]. En esta providencia, al referirse al servicio de bienestar familiar, la Corte resaltó que: 

 

“Al tratarse de un servicio público no cabe su asimilación con el concepto de función pública, pues no solo formalmente la Constitución los distingue y los somete a un régimen jurídico distinto, como se explicó en el acápite 6.9.1 de esta sentencia, sino que, materialmente, cuando se trata de un servicio público, como ocurre con los servicios de Bienestar Familiar, el propio Texto Superior permite su prestación directa por particulares (CP art. 365), sin que por ello se entienda que las personas que concurren a su ejecución adquieren la condición de funcionarios públicos o se les otorga autoridad alguna para ejercer potestades públicas”. (Subrayado fuera de texto original)

 

20.  Respecto del Consejo de Estado cabe destacar la sentencia del 17 de febrero de 2005, proferida por la Sección Tercera de dicha corporación, en el marco de una acción de reparación directa en contra de Telecom[22]. En aquella oportunidad, el mencionado tribunal citó la Sentencia C-037 de 2003 y señaló que: “en ningún caso, la prestación de servicios públicos puede ser considerada, en sí mismo, como una función pública, y solamente aquellas actividades que las empresas prestadoras de servicios públicos ejerzan en desarrollo de prerrogativas propias del Estado, pueden ser consideradas como tales”.

 

21. En este sentido, el Consejo de Estado precisó que ni siquiera en el evento señalado en el inciso 2 del artículo 365 de la Constitución, según el cual, el Estado, en ciertas circunstancias, puede reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, es posible considerar que se está en presencia del ejercicio de una función pública pues, para ello, es preciso que en la prestación de dichos servicios se ejerzan potestades públicas.

 

22. Sobre este último punto, como ejemplo, el Consejo de Estado enunció las siguientes actividades en las que las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios ejercen potestades públicas, a saber[23]: (i) la posibilidad de pactar cláusulas exorbitantes en los contratos de prestación de servicios y de hacer efectivos los poderes inherentes a ellas[24]; (ii) el derecho de las empresas al uso del espacio público, a la ocupación temporal de inmuebles, a la constitución de servidumbres y a la enajenación forzosa de bienes[25]; (iii) la respuesta frente a las peticiones, quejas, reclamos y recursos de los usuarios[26]; y (iv) la imposición de sanciones[27].

 

23. Estas mismas actividades que corresponden a funciones administrativas a cargo de las empresas de servicios públicos domiciliarios han sido admitidas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Precisamente, al referirse a la Ley 142 de 1994, en la Sentencia C-558 de 2001[28] esta Corte señaló: 

 

“(…) por mandato de los artículos 154 a 159 ibidem el procedimiento para conocer y decidir en cuanto a las peticiones, quejas, reclamos y recursos es de linaje público. Lo que a todas luces es indicativo de que las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios cumplen funciones administrativas al tenor de la vía gubernativa que asumen, esto es, en cuanto conocen y deciden sobre las peticiones, quejas, reclamos y recursos presentados por los suscriptores o usuarios (…) El ejercicio de la función administrativa por parte de todas las empresas y entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios encuentra una preceptiva mucho más comprensiva en el inciso primero del artículo 154 de la ley 142, que al respecto permite circunscribir como actos administrativos propios de tales empresas y entidades los de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación, y por supuesto, las decisiones que se produzcan en sede empresarial con ocasión del recurso de reposición”. (Subrayado fuera del texto original)

 

24. Por último, en sentencia del 30 de marzo de 2016, la Sección Cuarta del Consejo de Estado reiteró la distinción entre función administrativa y servicio público y precisó que la primera “(…) implica la ejecución formal o jurídica de los mandatos constitucionales y legales mediante la expedición de actos jurídicos, y el servicio público implica la ejecución material o técnica de los mismos mandatos constitucionales y legales en aras de satisfacer las necesidades sociales”[29].

 

III. CASO CONCRETO

 

25.  La jurisdicción ordinaria en su especialidad civil es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Sala encuentra que en el presente caso la competencia judicial recae en la jurisdicción ordinaria civil, por las siguientes razones:

 

(i) La controversia relativa a la responsabilidad civil contractual promovida por un usuario en contra de una empresa privada de servicios públicos domiciliarios no es un tema que se encuentre regulado en la Ley 142 de 1994 y, siguiendo los criterios jurisprudenciales del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional a los que se ha hecho alusión, es necesario aplicar las cláusulas generales de competencia de las jurisdicciones de lo contencioso administrativo y ordinaria, según el caso.

 

(ii) El presente asunto no se encuadra en las exigencias del artículo 104 del CPACA, especificamente en lo que se refiere en su parte general[30] y numeral segundo[31], pues la demandada es una empresa de servicios públicos privada, conforme al artículo 14 de la Ley 142 de 1994[32], que además no ejerce función administartiva. Por consiguiente, el conocimiento de la demanda no le corresponde a los jueces contencioso-administrativos.

 

(iii) El litigio en referencia no versa sobre un contrato celebrado que incluya o haya debido incluir cláusulas exorbitantes, por lo que tampoco se activa la competencia de la jurisdicción contenciosa según lo dispuesto en el artículo 104.3 del CPACA.

 

(iv) Los actos de la Empresa de Energía del Pacífico S.A. E.S.P. (hoy Celsia Colombia S.A. E.S.P.) están sometidos al derecho privado, en los términos del artículo 32 de la Ley 142 de 1994, por lo cual, en el presente caso, se activa la cláusula general y residual de competencia de la jurisdicción ordinaria, establecida en el artículo 15 del CGP.

 

26.  En síntesis, la Sala Plena concluye que el asunto no está sujeto al conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues se trata de una controversia que involucra a una empresa de servicios públicos domiciliarios privada, cuyos actos están sometidos al derecho privado, en los términos del artículo 32 de la Ley 142 de 1994, y las pretensiones de la demanda versan sobre un presunto daño regido por la legislación civil. Por tanto, corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, asumir el conocimiento del asunto bajo estudio y, en consecuencia, se ordenará la remisión del expediente al Juzgado Dieciocho Civil del Circuito de Cali, para lo de su competencia.

 

27. Regla de decisión. Las controversias relacionadas con la responsabilidad contractual de empresas de servicios públicos domiciliarios de carácter privado que no hayan sido expresamente asignadas por el legislador a una jurisdicción y no se encuadren en la competencia general de la jurisdicción contencioso administrativo, fijada en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, le corresponderán a la jurisdicción ordinaria, especialidad civil, de conformidad con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996, 15 del Código General del Proceso y 32 de la Ley 142 de 1994.

 

IV.       DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Dieciocho Civil del Circuito de Cali y el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Buenaventura, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Dieciocho Civil del Circuito de Cali es la autoridad competente para conocer la demanda verbal de mayor cuantía por responsabilidad civil contractual presenta por Darío Castaño Cárdenas en contra de la Empresa de Energía del Pacífico S.A. E.S.P. (hoy Celsia Colombia S.A. E.S.P.).

 

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-5858 al Juzgado Dieciocho Civil del Circuito de Cali, para lo de su competencia y para que comunique la presente providencia al Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Buenaventura y a los interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

Ausente con comisión

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General