TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1802/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Solicitudes de ejecución de obligaciones contenidas en sentencias judiciales proferidas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1802 DE 2024

 

Referencia: expediente CJU-5886

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 5º Administrativo del Circuito de Pasto, Nariño, y el Juzgado 1º Laboral del Circuito de la misma ciudad

 

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Bogotá D. C., seis (6) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la que prevé el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

                                                                                 

AUTO

 

 I.            ANTECEDENTES

 

1.                 Antecedentes previos al trámite judicial. El 27 de agosto de 2013, Vladimir Hernando Chaucanez, a través de apoderado judicial, instauró acción de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército nacional[1]. El 17 de febrero de 2016, el proceso judicial se finalizó “por conciliación”[2]. Posteriormente, el 15 de febrero de 2021, Alejandro Botero Villegas, en calidad de apoderado del señor Vladimir Hernando Chaucanez, instauró un proceso ejecutivo[3]. El 6 de junio de 2022, mediante la Resolución 1393 del 6 de junio de 2022, el Ministerio de Hacienda ordenó pagar a Vladimir Hernando Chaucanez la suma de $91.385.989,92, más intereses de $117.541.243,13, producto de la acción de reparación directa. En dicha resolución el Ministerio de Hacienda señaló como apoderado del señor Chaucanez al señor “Alejandro Botero Villegas”[4].

 

2.                 El trámite judicial. El 16 de septiembre de 2022, Alejandro Botero Villegas, como apoderado de Vladimir Hernando Chaucanez Benavides, solicitó al Juzgado 5º Administrativo del Circuito de Pasto “el número de cuenta” para realizar un “pago por consignación a órdenes de es[e] Despacho”[5], en el trámite del proceso ejecutivo supra[6]. Para fundamentar su solicitud, explicó que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en virtud de la Resolución 1393 de 2022, le efectuó el pago correspondiente a la condena impuesta en la providencia[7] que puso fin al proceso judicial en el que se tramitó la acción de reparación directa instaurada por el señor Vladimir Hernando Chaucanez[8]. Sin embargo, señaló que el señor Vladimir Chaucanez falleció en febrero de 2013 y que intentó contactar a los causahabientes de su poderdante para llevar a cabo el pago producto de la condena, incluso mediante “dos publicaciones en el periódico El Tiempo”, pero ello resultó infructuoso. Por lo tanto, afirmó que no ha podido entregar el dinero producto de la condena a los causahabientes del señor Chaucanez[9].

 

3.                 Pronunciamiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El 16 de noviembre de 2022, el Juzgado 5º Administrativo del Circuito de Pasto declaró su falta de competencia para “conocer sobre la solicitud de PAGO POR CONSIGNACIÓN” y remitió el expediente a la Oficina Judicial de Reparto de la Jurisdicción Ordinaria. Lo anterior, con fundamento en tres razones. Primero, sostuvo que la solicitud que elevó el apoderado no “se ajusta a los medios de control dispuestos en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa”. Segundo, consideró que el asunto trataba sobre la imposibilidad del pago de un negocio jurídico que supuso representación judicial, y en el que no intervenía ningún particular en ejercicio de función administrativa ni una entidad pública, en los términos del artículo 104 del CPACA[10]. Tercero, en virtud de la competencia residual de la Jurisdicción Ordinaria establecida en el artículo 15 del Código General del Proceso, dicha jurisdicción debe conocer del asunto sub examine[11].

 

4.                 Pronunciamiento de la Jurisdicción Ordinaria. El 29 de mayo de 2023, el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Pasto se abstuvo de avocar conocimiento del asunto, declaró su falta de jurisdicción y competencia, trabó conflicto de competencia entre jurisdicciones y remitió el asunto a la Corte Constitucional. Lo anterior, con fundamento en dos premisas. Primero, manifestó que el juez del trabajo sólo es competente para tramitar el pago por consignación “en caso de que el trabajador por alguna razón no reciba de manera directa el pago correspondiente a sus prestaciones sociales”, pues en tal escenario “el empleador a su vez está en la obligación de consignar su liquidación de inmediato ante un Juzgado Laboral o en su defecto ante la primera autoridad política del lugar”. Segundo, explicó que, en contraste, la Resolución 1393 de 2022 es un acto administrativo que “discrimina los montos y los beneficiarios finales de las sentencias debidamente ejecutoriadas que se encontraron en mora de su pago al 25 de mayo de 2019”. Por lo anterior, concluyó que las consignaciones deben tener lugar ante “cada uno de los Juzgados donde se profirieron las sentencias y las conciliaciones”[12].

 

5.                 Trámite en la Corte Constitucional. El 9 de junio de 2023, el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Pasto remitió el asunto a esta Corporación[13]. El 23 de septiembre de 2024 la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió a la magistrada sustanciadora el expediente de la referencia, de conformidad con el reparto del 19 de septiembre anterior[14].

 

II.               CONSIDERACIONES

 

1.            Competencia

 

6.                 La Corte Constitucional es competente para resolver conflictos de jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

2.            Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

 

7.                 La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 5° Administrativo del Circuito de Pasto y el Juzgado 1° Laboral del Circuito de la misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer la solicitud de pago por consignación presentada por Alejandro Botero Villegas. A esos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si este caso cumple los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (sección II.3 infra). En segundo lugar y de constatar el cumplimiento de tales presupuestos, hará referencia a las reglas de competencia para conocer de solicitudes relacionadas con la ejecución o cumplimiento de sentencias emitidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo (sección II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (sección II.5 infra).

 

3.            Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones  

 

8.                 Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[15]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que estos conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[16].

 

 

9.                 La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones por las siguientes razones:

 

9.1.     Satisface el presupuesto subjetivo porque se enfrentan dos autoridades que administran justicia y pertenecen a jurisdicciones diferentes, a saber: (a) el Juzgado 5° Administrativo del Circuito de Pasto, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (b) el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Pasto, que forma parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral^[20].

 

9.2.     Satisface el presupuesto objetivo. La Sala Plena reitera que para evaluar el presupuesto objetivo se debe constatar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional”[21]. En consecuencia, no solo las demandas independientes o autónomas satisfacen el presupuesto objetivo para la configuración de conflictos de jurisdicciones. En efecto, todo incidente o trámite que amerite un procedimiento y una solución judicial satisface tal presupuesto. Por otro lado, la Sala recuerda que un asunto no satisface el presupuesto objetivo de configuración de conflictos entre jurisdicciones, cuandoquiera que “(a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional”[22].

 

La Sala Plena concluye que el asunto sub examine satisface el presupuesto objetivo por las siguientes razones. Primero, de conformidad con los autos 136 de 2022, 1321 de 2023, 122 y 992 de 2024, toda solicitud o demanda de pago por consignación es un trámite de naturaleza judicial porque estos trámites buscan que una autoridad judicial autorice a un deudor —independientemente de cuál sea el título de la obligación— consignar el pago de su obligación en una cuenta cuyo titular no es el acreedor. Lo anterior, cuando el acreedor es renuente, o no puede recibir el pago —v. gr. cuando es imposible contactarlo—. Segundo, el memorial que remitió el señor Botero Villegas con asunto “información y solicitud de pago” (énfasis añadido), tuvo lugar en el marco de un proceso judicial, no en una causa política o administrativa. Tercero, el señor Botero Villegas solicitó expresamente la posibilidad de consignar el dinero “a órdenes” del Juzgado 5° Administrativo del Circuito de Pasto, por lo tanto, sólo mediante una orden judicial podría resolverse su petición[23].

 

9.3.     Satisface el presupuesto normativo porque ambas autoridades judiciales expusieron razones legales y jurisprudenciales para justificar su falta de competencia en el asunto (ver párrs. 3 y 4 supra).

 

4.       Competencia para conocer solicitudes relacionadas con el cumplimiento de sentencias emitidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo

 

10.             Cumplimiento de condenas de la JCA. El artículo 104 del CPACA[24] atribuye a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de procesos “ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública”. En ese sentido, en el auto 008 de 2022, la Corte Constitucional estableció la siguiente regla de decisión: “[e]l conocimiento de las solicitudes de ejecución de condenas impuestas en sentencias judiciales proferidas por jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, formuladas a continuación del proceso en el que se emitieron las condenas cuya ejecución se reclama, corresponde a esa misma jurisdicción de acuerdo con los artículos 298 y 306 del CPACA y el artículo 306 del CGP”. La Corte afirmó que, en virtud del artículo 306 del CGP[25], “es procedente la ejecución a continuación del proceso de conocimiento declarativo y condenatorio” porque la solicitud “pretende el cobro de la condena, para que la providencia se cumpla dentro del mismo proceso” y no constituye una nueva “demanda ejecutiva separada o independiente”^[26]. La Corte precisó que, en el marco de las solicitudes de ejecución de sentencias, las autoridades judiciales no pueden imponer “restricciones fundadas en la naturaleza del demandado”[27].

 

11.             Trámites de pago por consignación. La Sala Plena se ha ocupado de conflictos de competencia entre jurisdicciones derivados de demandas autónomas o independientes de pago por consignación, de conformidad con el artículo 381 del Código General del Proceso[28]. Por su pertinencia para el caso concreto, la Sala Plena hará referencia, en detalle, a los autos 136 de 2022 y 1321 de 2023.

 

12.             Auto 136 de 2022. La Sala Plena conoció un conflicto de competencia entre jurisdicciones entre el Juzgado 63° Civil Municipal de Bogotá y el Juzgado 58° Administrativo del Circuito de la misma ciudad, con motivo de una demanda ordinaria de pago por consignación del Municipio de Zipaquirá contra el Instituto Nacional de Vías[29] —INVÍAS—. En esa oportunidad, la Sala Plena consideró que la lectura “armónica” de los artículos 104 y 155 de la Ley 1437 de 2011, y 75 de la Ley 80 de 1993, permitía entender que los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo deben dirimir las controversias de todo orden que se originen en una relación contractual (criterio objetivo) con una entidad pública (criterio subjetivo).

 

13.             En este sentido, la Sala Plena recordó un auto del 22 de octubre de 2014, por medio del que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura resolvió una demanda de pago por consignación del Instituto para el Desarrollo de Antioquia —IDEA— contra un particular para que este recibiera los honorarios producto de un contrato de prestación de servicios. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria consideró que la jurisdicción ordinaria no podía adelantar el proceso, por cuanto la disputa hacía “parte de una de las múltiples controversias surgidas luego de la terminación de un contrato estatal”, por lo que correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo resolver el caso. Por lo anterior, la Sala Plena estableció la siguiente regla de decisión: “[l]a competencia judicial para conocer los litigios de pago por consignación derivados de un contrato estatal, le corresponde a los jueces administrativos por virtud de lo señalado en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 75 de la Ley 80 de 1993”.

 

14.             Auto 1321 de 2023. La Sala Plena conoció un conflicto de competencia entre jurisdicciones entre el Juzgado 7° de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Santa Marta y el Juzgado 10° Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad. Lo anterior, con ocasión de una demanda de pago por consignación del Sistema Estratégico de Transporte Público—SETP Santa Marta S.A.S. contra un particular, a fin de que esta última aceptara la oferta de pago sobre una zona de terreno con mejoras objeto de un contrato de compraventa. En esa oportunidad, la Sala Plena consideró que el artículo 381 del Código General del Proceso, al establecer las reglas del proceso de pago por consignación, “no atribuye de manera exclusiva su conocimiento a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil”. Por lo anterior, y con fundamento en el auto 136 de 2022 (supra), estableció como regla de decisión que “[de] acuerdo con un entendimiento sistemático de los artículos 104 y 155 del CPACA, así como los artículos 2 y 75 de la Ley 80 de 1993, es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de los litigios de pago por consignación derivados de un contrato estatal”.

 

15.             Posteriormente, mediante el auto 122 de 2024, la Sala Plena señaló que, cuando no existe una regla expresa que remita el conocimiento de ciertas demandas de pago por consignación a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no es procedente aplicar, automáticamente, la regla de competencia residual de la jurisdicción ordinaria. Asimismo, la Sala Plena reiteró que “todos los aspectos o controversias relacionadas con contratos estatales en los que sea parte una entidad pública son competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa, lo que incluye el proceso de pago por consignación en el marco de contratos estatales”[30]. En tal sentido, el criterio que ha adoptado la Sala Plena para atribuir la competencia de los trámites de pago por consignación consiste en establecer cuál es el acto jurídico principal del que se deriva la controversia. Por tanto, si ese acto coincide con un contrato estatal u otro cuya competencia corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer del caso.

 

16.             La Sala Plena destaca que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha incorporado como un factor de definición de competencia el factor de conexidad o conexión —i. e. fórum conexitatis—. Este criterio surge del principio de economía procesal, “el cual consiste en conseguir el mayor resultado con el mínimo de actividad de la administración de justicia y con el menor desgaste técnico y económico de los sujetos procesales, lo que a su vez contribuye a la celeridad en la solución de los litigios”[31]. Este factor de competencia permite que un mismo juez conozca de determinados asuntos, incluso cuando estos por “su monto o naturaleza pudieran ser de la competencia de otros jueces”, siempre y cuando se trate de cuestiones conexas, es decir, tanto las controversias “incidentales” como “las añejas o estrechamente relacionadas con el proceso que primero ha tenido existencia o que son su consecuencia”[32]. Un ejemplo de la consagración legal del fórum conexitatis es el artículo 306 del CGP. Si bien este únicamente se refiere a solicitudes de ejecución, el Consejo de Estado ha considerado que la aplicación del fórum conexitatis es transversal en la definición de competencia[33].

 

17.             Por todo lo anterior, la Sala advierte que: primero, la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene competencia para conocer solicitudes relacionadas con el cumplimiento de condenas que autoridades de la misma jurisdicción han impuesto, en el marco del mismo proceso judicial. Segundo, para definir la jurisdicción competente sobre trámites de pago por consignación, es necesario identificar cuál es el acto jurídico fundamental a partir del que surge la competencia, y no es posible aplicar automáticamente la cláusula residual de competencia de la jurisdicción ordinaria. Tercero, el factor de conexidad permite que un mismo juez conozca de asuntos que, incluso, podrían ser prima facie atribuibles a otras autoridades judiciales, siempre que estas consistan en cuestiones conexas y/o incidentales, es decir, estrechamente relacionadas con el “proceso que primero ha tenido existencia o que son su consecuencia”.

 

18.             En este sentido, la Sala Plena concluye que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer solicitudes de pago por consignación que tienen como propósito ejecutar o hacer cumplir una condena emitida en el marco de un proceso ante dicha jurisdicción[34]. Por otro lado, ante la duda, el factor de competencia por conexión -fórum conexitatis- permite atribuir la competencia de estas solicitudes a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues se trata de controversias estrechamente relacionadas con el proceso en el que se impuso la condena.

 

19.             Regla de decisión. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer los asuntos de naturaleza judicial relacionados con el cumplimiento de condenas que ha impuesto dicha jurisdicción. Esta competencia abarca las solicitudes de pago por consignación judicial de condenas que ha impuesto la jurisdicción de lo contencioso administrativo, independientemente de la naturaleza pública o privada del destinatario contra el que se interpone la solicitud de pago por consignación.

 

5.            Caso Concreto

 

20.             La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine por las siguientes razones:

 

(i)          La solicitud que presentó el señor Botero Villegas es una petición de pago por consignación. Lo anterior, pues precisó en el asunto de su memorial una “solicitud de pago” y, en el texto de ese documento, reiteró que elevaba una “solicitud para que se [l]e indique el número de cuenta en el cual (sic) pueda realizar el pago por consignación” a órdenes del Juzgado 5° Administrativo del Circuito de Pasto.

(ii)        El señor Botero Villegas presentó su solicitud de pago por consignación en el marco de un proceso ejecutivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo con el propósito de hacer efectivo el pago de una condena que impuso la misma jurisdicción.

(iii)     Contrario a lo que sostuvo el Juzgado 5° Administrativo del Circuito de Pasto, la solicitud del señor Botero Villegas no apunta al cumplimiento de un “negocio jurídico que implicó la representación judicial y donde no interviene una entidad pública o un particular que ejerce función administrativa”. En efecto, la Sala Plena destaca que el objetivo de la petición del señor Botero Villegas no es obtener el pago de sus honorarios. Por el contrario, la solicitud del señor Botero Villegas realmente apuntó a que la parte actora —a través de sus causahabientes— reciba el pago efectivo de la condena de la que son beneficiarios mediante el pago a una cuenta bancaria que determine la autoridad judicial.

(iv)      Si bien el trámite de pago por consignación se dirige contra particulares —los causahabientes del señor Chaucanez—, la Sala precisa que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente sin “restricciones fundadas en la naturaleza” del sujeto procesal contra quien se dirige la solicitud de pago por consignación. Esto, porque el acto jurídico que dio origen al trámite de pago por consignación es una providencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

(v)         Finalmente, la Sala Plena encuentra que, en caso de duda, en virtud del factor de competencia por conexión -fórum conexitatis-, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de la solicitud de pago por consignación sub examine. Lo anterior, toda vez que se adecúa a la categoría de cuestiones conexas o “estrechamente relacionadas con el proceso que primero ha tenido existencia o que son su consecuencia”[35].

 

21.             Por lo demás, la Sala Plena destaca que en el asunto sub examine el Juzgado 5° Administrativo del Circuito de Pasto conoce los datos de las partes, la condena producto del proceso de reparación directa objeto del proceso ejecutivo y, en general, la información del expediente judicial. En consecuencia, dicho juzgado está en una mejor posición para garantizar el pago efectivo de la condena a favor de los causahabientes del señor Vladimir Hernando Chaucanez.

 

III.            DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

RESUELVE

 

Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 5° Administrativo del Circuito de Pasto, Nariño, y el Juzgado 1° Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 5° Administrativo del Circuito de Pasto, Nariño, es la autoridad competente para conocer la solicitud de pago por consignación judicial que presentó el señor Alejandro Botero Villegas.

 

Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5886 al Juzgado 5° Administrativo del Circuito de Pasto, Nariño, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 1° Laboral del Circuito de Pasto, Nariño.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

Ausente con comisión

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General