TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-183/24

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incumplimiento de la carga argumentativa

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA-Demandante debe efectuar razonamiento mínimo para constatar yerro o arbitrariedad

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 183 DE 2024

 

 

Expediente: D-15559

 

Referencia: recurso de súplica interpuesto contra el Auto del 15 de diciembre de 2023, mediante el cual el magistrado Juan Carlos Cortés González rechazó la demanda del ciudadano Carlos Francisco Saavedra Roa contra el parágrafo 4º del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 y contra el artículo 95 de la Ley 2166 de 2021.

 

Magistrada ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA

 

 

Bogotá D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias, en especial de aquella que le concede el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991 y el artículo 50 del Reglamento Interno, dicta el presente auto, mediante el cual resuelve el recurso de súplica interpuesto contra el auto que rechazó la demanda de la referencia.

 

I. ANTECEDENTES

 

1. La demanda

 

1.   El 10 de octubre de 2023, el señor Carlos Francisco Saavedra Roa presentó acción pública de inconstitucionalidad contra el parágrafo 4º del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 “[p]or la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios” y contra el artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 “[p]or la cual se deroga la Ley 743 de 2002, se desarrolla el artículo 38 de la Constitución Política de Colombia en lo referente a los organismos de acción comunal y se establecen lineamientos para la formulación e implementación de la política pública de los organismos de acción comunal y de sus afiliados, y se dictan otras disposiciones”.

 

2.   El texto de los apartes censurados es el siguiente:

 

“LEY 1551 DE 2012

(julio 6)

Diario Oficial No. 48.483 de 6 de julio de 2012

Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

 

Artículo 6º. (…) Parágrafo 4°: Se autoriza a los entes territoriales del orden departamental y municipal para celebrar directamente convenios solidarios con las juntas de acción comunal con el fin de ejecutar obras hasta por la mínima cuantía. Para la ejecución de estas deberán contratar con los habitantes de la comunidad.”

 

“LEY 2166 DE 2021

(diciembre 18)

Diario Oficial No. 51.892 de 18 de diciembre de 2021

PODER PÚBLICO - RAMA LEGISLATIVA

Por la cual se deroga la Ley 743 de 2002, se desarrolla el artículo 38 de la Constitución Política de Colombia en lo referente a los organismos de acción comunal y se establecen lineamientos para la formulación e implementación de la política pública de los organismos de acción comunal y de sus afiliados, y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

 

ARTÍCULO 95. CONVENIOS SOLIDARIOS. Se autoriza a los entes del orden Nacional, Departamental, Distrital y municipal para celebrar directamente convenios solidarios con los Organismos de Acción Comunal con el fin de ejecutar obras hasta por la menor cuantía. Para la ejecución de estas deberán contratar con los habitantes de la comunidad”.

 

3.   El demandante planteó que las normas acusadas desconocen los artículos 13, 209, 333 y 355 de la Constitución Política porque al autorizar que las juntas de acción comunal y los organismos de acción comunal sean los únicos competidores con los que los entes de orden nacional, departamental, distrital y municipal pueden celebrar convenios solidarios para ejecutar obras de menor y mínima cuantía, transgreden el principio de libre competencia, el principio de igualdad y la competencia del Gobierno nacional para regular la celebración de contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro, conforme se explica a continuación. 

 

4.   Primer cargo. Según el actor, las normas demandadas transgreden el principio de libre competencia, pues excluyen la posibilidad de participación de otros actores del mercado, con lo cual la limitan de manera injustificada y generan un desconocimiento de los principios de transparencia y economía en la contratación pública. En efecto, la existencia de un único participante no es aceptable en un mercado competitivo donde la libertad de concurrencia juega un papel esencial. El actor añadió que la libertad de configuración normativa en materia de contratación estatal no es ilimitada, en tanto deben respetarse los criterios de razonabilidad y proporcionalidad que fueron desconocidos por las normas demandadas.

 

5.   Segundo cargo. El demandante planteó que los enunciados normativos acusados violan el principio de igualdad, pues excluyen a las entidades privadas sin ánimo de lucro a las que hace referencia el artículo 355.2 de la Constitución[1]. Para desarrollar el test intermedio de igualdad, el actor: (i) identificó a las juntas y organismos de acción comunal y a las entidades privadas a las que hace referencia el artículo 355.2 de la Carta Política, como los sujetos comparables. Ello, en consideración a que se trata de sujetos “sin ánimo de lucro, de naturaleza solidaria, de carácter privado, autónomas, con personería jurídica, patrimonio propio, con la capacidad para celebrar contratos de obra de hasta la menor y mínima cuantía con entes Nacionales, Departamentales, Distritales y Municipales”; (ii) precisó que el tratamiento diferenciado consiste en la imposibilidad de las entidades sin ánimo de lucro de contratar directamente convenios solidarios para la ejecución de obras públicas con los entes del orden nacional, departamental, distrital y municipal e, (iii) indicó que “no existen razones proporcionales o razonables por las cuales se les otorga dicho tratamiento a las Juntas u Organismos de Acción Comunal y no a las Entidades Sin Ánimo de Lucro”[2].

 

6.   Tercer cargo. El demandante sostuvo que las normas acusadas desconocen el artículo 355 de la Constitución Política al desconocer el trámite especial porque, por mandato constitucional, “se ha ordenado al Gobierno Nacional reglamentar la materia respecto a lo relacionado con los contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro por parte del Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal”[3]. Consideró que la rama Legislativa desbordó su competencia al legislar respecto de un organismo de naturaleza ESAL como son las juntas u organismos de acción comunal, cuando el autorizado exclusivamente por mandato constitucional es el Gobierno nacional.

 

7.   En virtud de lo expuesto, el actor solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de las normas demandadas y, subsidiariamente su “inexequibilidad condicionada”, en el entendido que “la autorización que traen ambos artículos para la celebración directa de convenios solidarios con las juntas y organismos de acción comunal, con el fin de ejecutar obras hasta por la menor cuantía, no excluye la participación de otros competidores del mercado interesados en participar”[4].

 

2. Inadmisión de la demanda

 

8.       Mediante Auto del 27 de noviembre de 2023, el magistrado Juan Carlos Cortés González inadmitió la demanda por considerar que, desde una perspectiva general, la argumentación no sigue un hilo conductor que permita comprender la relación entre los cargos y las solicitudes, con lo cual, carece de claridad. Respecto del análisis particular de los cargos, consideró que se incumplió la carga argumentativa para estructurar el concepto de la violación, pues no se configuraron las exigencias de especificidad, certeza, pertinencia y suficiencia, conforme se explica a continuación.

 

9.       Primer cargo. Frente a la violación de la libre competencia económica, el Auto inadmisorio indicó que el cargo carecía de: (i) certeza, porque se construyó a partir de una inferencia del actor, según la cual, las normas demandadas establecen una limitación absoluta que excluye a los demás actores del mercado interesados en contratar, lo que no parece deducirse de la disposición demandada; (ii) especificidad, ya que la libre competencia la construyó sobre afirmaciones genéricas que no dan cuenta de una oposición objetiva y verificable entre las normas acusadas y el parámetro de control utilizado. En particular, no explicó cuál es el escenario de mercado que se ve limitado, ni la razón por la cual la limitación no se explica en los propósitos de las normas acusadas, así como tampoco precisó por qué la limitación es desproporcionada e injustificada; (iii) pertinencia, pues el actor partió de una postura subjetiva en virtud de la cual, la autorización de contratación directa no tiene en cuenta la mejor oferta para el Estado y, por tanto, se ponen en riesgo los principios de transparencia y economía y, (iv) suficiencia, porque los cargos no generan una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas.

 

10.   Segundo cargo. En relación con la violación del derecho a la igualdad, el Magistrado sustanciador advirtió que el actor no cumplió con la carga argumentativa mínima que se predica de los cargos por violación del derecho a la igualdad, con lo cual carece de especificidad y suficiencia. Adujo que el accionante no explicó por qué, a pesar de la existencia de una regulación especial sobre las juntas de acción comunal y los organismos comunitarios, se trata de sujetos que pueden ser comparables con las entidades sin ánimo de lucro en la celebración de los contratos[5]; lo cual también impacta la construcción del argumento sobre la falta de proporcionalidad y razonabilidad de la medida. Además, indicó que el cargo carece de certeza, pues el reparo del accionante está sustentado en la misma premisa que fundamenta el cargo por desconocimiento de la libre competencia.

 

11.   Tercer cargo. Con respecto a la competencia del Gobierno para regular la celebración de contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro, el Magistrado sustanciador manifestó que el cargo carecía de: (i) especificidad, pues el reparo del accionante parte de la premisa según la cual las normas acusadas desarrollan el artículo 355 de la Constitución Política, sin considerar que hacen parte de regulaciones sobre otras materias. La Ley 2166 de 2021 desarrolla el artículo 38 de la Constitución Política, mientras que la Ley 1551 de 2012 se expidió para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios y, (ii) suficiencia, ya que el actor no tuvo en cuenta que las normas demandadas solo se ocupan de autorizar a las distintas autoridades del orden nacional, departamental, distrital y municipal, para celebrar convenios, pero no se trata de una regulación sistemática y completa del artículo 355 superior. De hecho, el Decreto 092 de 2017[6], que sí se ocupó de reglamentar el artículo 355 de la Constitución, no se refiere a las juntas de acción comunal o a los organismos comunitarios como objeto de regulación. Además, el actor no explicó por qué dichas entidades, a pesar de su especial definición y naturaleza, hacen parte de las entidades a las que se refiere el artículo 355 de la Constitución Política.

 

3. Corrección de la demanda

 

12.   El 4 de diciembre de 2023, el actor presentó escrito de corrección en el que aclaró que la demanda está dirigida en contra de la totalidad de las disposiciones y que, si bien el fragmento que transgrede el ordenamiento superior es el que contiene la autorización a la Nación y a los entes territoriales para celebrar de manera directa contratos de obra hasta por la menor cuantía con juntas de acción comunal y organismos de acción comunal, lo cierto es que la existencia de los demás incisos contenidos en las normas son consecuencia del aparte que contiene la autorización referida.

 

13.   Por otra parte, con miras a cumplir el requisito de claridad “en los diferentes cargos formulados”, el actor indicó que las normas acusadas vulneran el principio de libre competencia porque autorizan que “haya restricciones para acceder al mercado de la construcción de obras de hasta por la menor cuantía que celebren la Nación y los entes territoriales, para los agentes del mercado que no sean juntas de acción comunal u organismos de acción comunal”. En tal sentido, aclaró que “cuando se formuló el segundo cargo de la demanda inicial, que planteaba la vulneración a la igualdad, se hizo con una finalidad ilustrativa”, pues lo que se pretendió con el segundo cargo era “proponer un ejemplo de cómo las normas acusadas impedían el acceso al mercado de la construcción de las obras referidas a entidades sin ánimo de lucro, incluso pese a que las juntas de acción comunal y los organismos de acción comunal pertenecen a esta misma categoría”[7].

 

14.   Por último, presentó los argumentos que se resumen a continuación con miras a subsanar el primer y tercer cargo formulado en la demanda:

 

15.   Primer cargo. Refiriéndose al requisito de certeza, reiteró que las normas demandadas permiten, a discreción, “la imposición de una barrera a la libre concurrencia al mercado de la construcción de obras de hasta la menor cuantía que contraten la Nación y los entes territoriales, para aquellos agentes del mercado que no sean juntas de acción comunal u organismos de acción comunal”. En esa línea, “el hecho de que la norma contenga una autorización, que puede o no ser ejercida, y por ende no se configure como un mandato, no excluye la posibilidad de que sea declarada inconstitucional”.

 

16.   En relación con el requisito de especificidad, refirió que el escenario de mercado cuyo acceso se ve limitado por las normas acusadas, es el mercado de construcción de obras de hasta por la menor cuantía que adelanten la Nación y los entes territoriales. Añadió que dicha limitación va en contravía del modelo de economía social de mercado adoptado por la Constitución Política de 1991 y que, en ese sentido, las normas demandas también resultan irrazonables y desproporcionadas, pues es deber del Estado velar por la eliminación de las barreras al mercado, no crearlas o autorizar su imposición.

 

17.   Tercer cargo. Frente al requisito de especificidad señaló que, al autorizar la contratación directa de obras entre la Nación y las juntas u organismos de acción comunal, las normas acusadas desarrollan parcialmente el artículo 355 de la Constitución. Dichas obras “implican la celebración de contratos entre la Nación y los entes territoriales con una determinada entidad sin ánimo de lucro, son obras que se pagan con dineros de los respectivos presupuestos, son de interés público y deben estar dentro de los propósitos y objetivos de los planes nacionales y seccionales de desarrollo de la respectiva entidad”. El demandante añadió que, por disposición de la Ley 2166 de 2022, los organismos de acción comunal cuentan con los elementos distintivos de las entidades sin ánimo de lucro: personería jurídica y la voluntad de asociación que no persigue el ánimo de lucro o reparto de utilidades. En ese sentido, “es claro que el artículo 355 incluye a dichos organismos, pues la norma no los excluyó, de ahí que donde no distingue el legislador no le es dado al intérprete hacerlo”[8].

 

4. Rechazo de la demanda

 

18.   Mediante Auto del 15 de diciembre de 2023, el magistrado Juan Carlos Cortés González rechazó la demanda porque, si bien el actor superó la falta de claridad que se planteó desde una perspectiva general, así como la falta de certeza del cargo por violación del principio de libre competencia, no logró corregirla en su integridad, conforme se explica a continuación.

 

19.   Primer cargo. En lo referente al cargo por violación del principio de libre competencia, consideró que no se logró subsanar la falta de especificidad y suficiencia. Esto teniendo en cuenta que los argumentos para subsanar el cargo parten de las mismas premisas expuestas en el escrito inicial, con algunas modificaciones que no logran superar las dificultades señaladas en el auto inadmisorio. En efecto, el actor: (i) insistió en que la norma impone barreras irrazonables, desproporcionadas e injustificadas, pero no explicó ni desarrolló esta idea; (ii) no precisó por qué el legislador no podría autorizar, en ejercicio del margen de configuración normativa, una modalidad de contratación para sujetos cuya naturaleza tiene una base participativa local y una regulación especial; con lo cual, también (iii) prescindió de considerar el contexto normativo en el que se integran las disposiciones acusadas. En ese sentido, el demandante no explicó de qué manera las normas acusadas imponen una barrera injustificada a la luz de la naturaleza especial y particular de los entes de acción comunal y de las regulaciones acusadas.

 

20.   Segundo cargo. Frente al cargo por desconocimiento del principio de igualdad, el Magistrado Sustanciador consideró que no se corrigieron los defectos endilgados al mismo porque el actor señaló que solo lo refirió para mostrar la violación de la libre competencia económica.

 

21.   Tercer cargo. En relación con el tercer cargo de inconstitucionalidad, el auto de rechazo advirtió que el demandante solo subsanó la demanda en forma parcial, pues si bien explicó que las juntas y organismos de acción comunal hacen parte del género de entidades sin ánimo de lucro, no tuvo en cuenta sus diferencias y especial naturaleza para, a partir de ellas, indicar por qué las normas demandadas constituían un desarrollo del artículo 355 superior. Al respecto, el Magistrado sustanciador manifestó que las normas atacadas desarrollan la Constitución en aspectos como la modernización de los municipios, asunto fuertemente vinculado con el artículo 38 superior en lo que se refiere a los organismos de acción comunal como formas asociativas especiales. Asimismo, indicó que el Decreto 092 de 2017[9] no las incluyó, a pesar de tratarse de personas jurídicas sin ánimo de lucro y con capacidad para contratar, lo cual tampoco fue tenido en cuenta por el accionante.

 

5. Recurso de súplica

 

22.    El 15 de enero de 2024, el demandante presentó recurso de súplica contra el auto mediante el cual se rechazó la demanda, con miras a demostrar que cumplió satisfactoriamente con lo solicitado en el auto inadmisorio de la demanda.

 

23.   Primer cargo. Frente al cargo por desconocimiento del principio de libre competencia, advirtió que el Magistrado Sustanciador incurrió en contradicción porque, por un lado, aceptó que el requisito de certeza se cumplió, al haberse explicado que “las disposiciones acusadas imponen una barrera de acceso al mercado a otros competidores diferentes de las JAC y esto resulta en inconstitucional aunque sean una mera facultad”, y por otra parte, consideró que persistía la falta de especificidad porque “no se explicó de qué manera las normas acusadas imponen una barrera injustificada e inconstitucional a la luz de la naturaleza especial y particular de los entes de acción comunal y de las regulaciones acusadas”. En punto de ello, considera que en el escrito de subsanación sí explicó, detalladamente, la forma en que las normas acusadas imponen una barrera injustificada al mercado, a partir de una comparación entre las juntas de acción comunal y las entidades sin ánimo de lucro. Para sustentar su posición, citó apartes del escrito de corrección y reiteró los argumentos allí expuestos[10].

 

24.   En relación con ese mismo cargo, alegó que fue suficiente y que el Magistrado realizó un juicio de constitucionalidad pues exigió el desarrollo de toda una argumentación encaminada a exponer el carácter injustificado de la medida acusada. Insistió en que este y otros puntos sí fueron abordados, por lo que el Magistrado incurrió en error al afirmar lo contrario. Para sustentar su posición, reiteró algunos de los argumentos expuestos en la demanda y en el escrito de corrección en lo concerniente a por qué, a pesar de que el legislador tiene una amplia libertad de configuración normativa, ésta habilitación constitucional no le permite “imponer barreras al mercado ni limitar o imponer barreras a la libre competencia y concurrencia sin una justificación razonable, ni siquiera en aquellos casos en donde los sujetos cuentan con una naturaleza participativa o regulación especial”. Además, refirió que sí tuvo en cuenta el contexto normativo en que se integran las disposiciones acusadas, lo cual se encuentra explicado “suficientemente en el texto de subsanación, particularmente en el aparte del primer cargo”[11].

 

25.   Respecto a la falta de pertinencia, alegó que no fue debidamente argumentada por parte del Magistrado sustanciador pues, “como se demostró desde la demanda, se planteó un juicio de contradicción normativa entre una disposición legal y una de jerarquía constitucional como lo es el artículo 333, a la vez que el razonamiento en que se funda la presunta inconstitucionalidad es de relevancia constitucional, no legal, doctrinal, político o moral. Tampoco la argumentación se sostuvo en hipótesis acerca de situaciones de hecho, reales o de hipotética ocurrencia, o ejemplos en los que se podría ser o es aplicada la disposición”[12]. Nuevamente, citó apartes del escrito de corrección con miras a demostrar que cumplió con el requisito de pertinencia.

 

26.   Segundo cargo. Expuso que el cargo por vulneración del principio de igualdad fue planteado con una finalidad ilustrativo, motivo por el cual no fue corregido. Sin embargo, éste fue tomado como un cargo que finalmente fue rechazado, con lo cual el Magistrado sustanciador incurrió en un error pues, aun “poniendo de presente lo corregido en el escrito de subsanación, decidió arbitrariamente darlo por no subsanado”. Añadió que el Magistrado decidió rechazar la totalidad de la demanda por la ausencia de corrección del mencionado cargo, sin estudiar la posibilidad de realizar una admisión parcial respecto del primer y tercer cargo, en tanto que estos sí fueron corregidos.

 

27.   Tercer cargo. Consideró que el despacho del Magistrado sustanciador incurrió en error al analizar el cumplimiento de los requisitos de especificidad y suficiencia frente al tercer cargo, pues si bien las normas acusadas desarrollan otros artículos de la Constitución Política, como el artículo 38 superior, ello no implica necesariamente que no desarrollen el artículo 355 constitucional. Además, el hecho de que el Decreto 092 de 2017 no contemple a las juntas y organismos de acción comunal, de manera expresa, “no quiere decir que no estén incluidas dentro del segundo inciso del artículo 355 superior, pues este decreto (…) prevé la contratación con entidades sin ánimo de lucro, naturaleza que tienen las juntas de acción comunal y por tal motivo se verían incluidas tanto en el segundo inciso del artículo 355 constitucional como en la regulación que lo desarrolle”. Teniendo en cuenta que estos puntos fueron explicados en el escrito de corrección, consideró que el Magistrado Sustanciador le exigió una carga argumentativa “más que rigurosa”.

 

28.   Añadió que el Magistrado sustanciador hizo un juicio de constitucionalidad anticipado, al afirmar que las juntas y organismos de acción comunal no hacen parte del desarrollo del segundo inciso del artículo 355 superior y al advertir que “el actor habría de tener en cuenta las diferencias y especial naturaleza de las juntas de acción comunal para, a partir de esas diferencias y especiales condiciones, indicar por qué las normas demandadas constituían un desarrollo del artículo 355 constitucional”.

 

29.   A partir de lo anterior, el demandante hizo alusión al principio de pro actione y solicitó a la Sala Plena de la Corte Constitucional la admisión de la demanda de inconstitucionalidad.

 

II. CONSIDERACIONES

 

1. Competencia

 

30.   La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto en el inciso 2º del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991.

 

2. El recurso de súplica. Reiteración de jurisprudencia

 

31.   De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, el recurso de súplica es la instancia procesal destinada a que el demandante de una acción pública de inconstitucionalidad pueda controvertir -por aspectos formales o materiales- la providencia que rechace la demanda^[13]. El carácter excepcional y estricto del recurso de súplica^[14] impide que se convierta en una oportunidad para aportar nuevas razones que sustenten el concepto de la violación, corregir los yerros cometidos en la demanda o en el escrito de corrección o plantear nuevos elementos de juicio^[15]. Por lo tanto, la competencia de la Sala Plena se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas^[16].

 

32.   En tal sentido, para que el accionante logre comprobar que el auto de rechazo ha incurrido en un yerro, olvido o arbitrariedad, debe demostrar: (i) que se exigieron requisitos que no son propios del juicio de admisibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad, o (ii) que cumplió, en forma satisfactoria, con lo solicitado en el auto inadmisorio de la demanda^[17]. Así, el ejercicio del recurso de súplica exige que el demandante actúe con un mínimo de diligencia en la configuración de las razones que lo sustentan pues, de lo contrario, implicaría una falta de motivación del recurso que le impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo^[18]. Además, de acuerdo con el artículo 50 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional, esta actuación procesal debe surtirse dentro de los tres días siguientes a la notificación del auto de rechazo, ya que de lo contrario el recurso de súplica será considerado extemporáneo^[19].

 

33.   En relación con la admisión de las acciones públicas de inconstitucionalidad, a partir de la normatividad aplicable la Corte ha indicado que estas deben contener tres elementos esenciales: (1) referir con precisión el objeto demandado, (2) el concepto de la violación y (3) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto (Art. 241, CP y Art. 2, Decreto 2067 de 1991). A su vez, respecto del concepto de la violación se ha establecido que los cargos deben cumplir con tres parámetros básicos: (i) el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas (Art. 2, num. 2, Decreto 2067 de 1991); (ii) la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas; y (iii) la presentación de las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución. Ligado a lo anterior, ha determinado que las razones expuestas para sustentar cabalmente la censura constitucional deben ser -al menos- claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes^[20].

 

3. Análisis del caso concreto

 

34.   En esta ocasión, la Sala Plena observa que el recurso de súplica cumple con el requisito de legitimación al haber sido radicado por la misma persona que obró como demandante en el expediente D-15.559. También se presentó de manera oportuna, teniendo en cuenta que el auto de rechazo fue notificado por estado del 19 de diciembre de 2023 y el término de ejecutoria corrió los días 11, 12 y 15 de enero de 2024, siendo el recurso de súplica enviado el 15 de enero del año en curso[21]. Con respecto a la carga argumentativa, ésta será analizada a continuación, frente a los reparos formulados en relación con cada uno de los cargos propuestos en la demanda.

 

35.   Primer cargo. En relación con el cargo según el cual la norma demandada impone una barrera injustificada de acceso al mercado, el demandante adujo que el magistrado Cortés González incurrió en contradicción al estudiar los requisitos de certeza y especificidad. Para sustentar su posición, citó y reiteró apartes del escrito de corrección, con miras a demostrar que sí explicó, en detalle, la forma en que las normas acusadas le imponen una barrera injustificada al mercado, a partir de una comparación entre las juntas de acción comunal y las entidades sin ánimo de lucro. Sin embargo, el actor no construyó una argumentación que permita entender con claridad en qué consistió la supuesta contradicción que alega, máxime si se tiene en cuenta que los requisitos de certeza y especificidad tienen alcances diferentes y que, para el Magistrado sustanciador, (i) el primero se cumplió, en la medida en que el actor logró explicar cómo su lectura de la norma demandada, puede deducirse del texto acusado; y (ii) el segundo no se cumplió a cabalidad, ya que el actor no expuso si la barrera de acceso al mercado se explica en los propósitos de la norma y tampoco detalló los motivos por los cuales considera que dicha limitación es desproporcionada e injustificada. En tal sentido, en cuanto a este punto no logra exponer con suficiencia los argumentos de la presunta contradicción, en tanto se limita a reiterar los planteamientos que esbozó en la demanda y en el escrito de corrección, sumado a que pretende que la Sala Plena en esta oportunidad asuma de nuevo la calificación de la demanda, lo cual es impropio del recurso de súplica. 

 

36.   Por otra parte, el actor sostuvo que el Magistrado realizó un juicio de constitucionalidad al exigir el desarrollo de “toda una argumentación” encaminada a exponer el carácter injustificado de las medidas acusadas. Sin embargo, no explicó por qué exigir el cumplimiento de los requisitos de admisión de las demandas de inconstitucionalidad, en los términos en los que lo hizo el magistrado Cortés, puede derivar en un juicio de constitucionalidad. Además, planteó algunos reparos en relación con la suficiencia y la pertinencia del cargo que van encaminados a reiterar los argumentos de la demanda y a plantear su desacuerdo con la valoración del Magistrado sustanciador, sin dar cuenta de la presunta arbitrariedad o yerro en que habría incurrido el auto de rechazo.

 

37.   En efecto, el demandante se limitó a sostener que el cargo era suficiente y pertinente porque: (i) la amplia libertad de configuración normativa no le permite al legislador imponer barreras al mercado, ni limitar o imponer barreras a la libre competencia y concurrencia sin una justificación razonable; ni siquiera en aquellos casos en donde los sujetos cuentan con una naturaleza participativa o regulación especial; (ii) sí tuvo en cuenta el contexto normativo en que se integran las disposiciones acusadas, lo cual se encuentra explicado suficientemente en el texto de subsanación y, (iii) planteó un juicio de contradicción normativa entre una disposición legal y una de jerarquía constitucional, a la vez que el razonamiento en que se funda la presunta inconstitucionalidad es de relevancia constitucional, no legal, doctrinal, político o moral.

 

38.   En ese orden de ideas, la Sala Plena considera que el actor, en lugar de poner de presente la existencia de un yerro o arbitrariedad en el auto de rechazo, utilizó el recurso de súplica como una oportunidad para corregir los yerros cometidos en la demanda y en el escrito de corrección, así como para reiterar su posición. El demandante pasó por alto el carácter excepcional y estricto del recurso de súplica, con lo cual, no cumplió con la carga argumentativa que le es propia. Téngase de presente que reformular el contenido de la demanda o insistir en sus planteamientos, como ocurre en este caso, se aleja abiertamente del propósito de este mecanismo, pues, como lo ha señalado esta Corporación, el recurso de súplica de ninguna manera puede ser usado para generar un nuevo escenario de examen de aptitud de la acción de inconstitucionalidad inicialmente planteada y valorada por el despacho sustanciador.

 

39.   Segundo cargo. El actor expuso que la vulneración del principio de igualdad fue planteada con una finalidad ilustrativa, motivo por el cual no fue corregida. En ese sentido, considera que el Magistrado sustanciador incurrió en error, pues lo tomó como un cargo y lo rechazó, a pesar de lo que se le había puesto de manifiesto en el escrito de corrección de la demanda. Al respecto, la Sala Plena considera que el señor Saavedra Roa no explicó el alcance del error, olvido o arbitrariedad en el que supuestamente incurrió el Magistrado sustanciador. El reproche del actor en este sentido no comporta un verdadero reparo susceptible de análisis; máxime si se tiene en cuenta que él mismo aceptó que el cargo no tenía mérito y que, en realidad, tenía una finalidad ilustrativa.

 

40.   Luce más como una inconformidad con la forma de análisis y decisión de rechazo del cargo, pero no expone con la suficiente carga argumentativa porque el auto de rechazo incurrió en un yerro, olvido o arbitrariedad, sobre todo cuando desde la estructura de la demanda inicial la presunta violación al principio de igualdad se adujo como un cargo independiente que, por ello, motivó el pronunciamiento específico del Magistrado sustanciador. Ello conlleva a que incumpla el requisito de la carga argumentativa para fundar un estudio de mérito del recurso de súplica.

 

41.   Tercer cargo. Por un lado, el demandante arguyó que el Magistrado sustanciador incurrió en error al analizar el cumplimiento de los requisitos de especificidad y suficiencia, y que le exigió una carga argumentativa “más que rigurosa”. Para sustentar su posición, reiteró algunos de los argumentos expuestos en el escrito de corrección y los amplió, dando cuenta de su inconformidad con el auto de rechazo[22]. Sin embargo, el actor no expuso los presuntos yerros en los que habría incurrido el auto de rechazo en el análisis de este punto; por lo que, no se cumplió con la carga argumentativa en el recurso de súplica. 

 

42.   Por otra parte, sostuvo que el Magistrado sustanciador realizó un juicio de constitucionalidad anticipado, al afirmar que las juntas y organismos de acción comunal no hacen parte del desarrollo del segundo inciso del artículo 355 superior y al advertir que “el actor habría de tener en cuenta las diferencias y especial naturaleza de las juntas de acción comunal para, a partir de esas diferencias y especiales condiciones, indicar por qué las normas demandadas constituían un desarrollo del artículo 355 constitucional”. La Sala Plena considera que este cuestionamiento cumple con un grado mínimo de fundamentación y, por lo tanto, supera el presupuesto de la carga argumentativa al plantear un presunto yerro y/o arbitrariedad; por lo que será analizado de fondo a continuación.

 

43.   La Sala observa que el Magistrado sustanciador advirtió las deficiencias y vacíos en el razonamiento propuesto por el actor. Así, concluyó que, si bien el demandante explicó que las juntas y organismos de acción comunal hacen parte del género de entidades sin ánimo de lucro, no tuvo en cuenta sus diferencias y especial naturaleza para, a partir de ellas, indicar por qué las normas demandadas constituían un desarrollo del artículo 355 superior. En ese sentido, el demandante no tuvo en cuenta que: (i) las normas atacadas desarrollan la Constitución en aspectos como la modernización de los municipios; asunto fuertemente vinculado con el artículo 38 superior en lo que se refiere a los organismos de acción comunal como formas asociativas especiales y, (ii) el Decreto 092 de 2017 no las incluyó, a pesar de tratarse de personas jurídicas sin ánimo de lucro y con capacidad para contratar.

 

44.   De lo anterior se desprende que los reparos formulados por el despacho sustanciador no constituyen, de ninguna manera, un prejuzgamiento o la intención de dar por clausurado el debate constitucional, sino que apuntan precisamente a lo contrario, esto es, a que el demandante construya un verdadero cargo de inconstitucionalidad con la entidad suficiente para ser valorado de fondo. De hecho, en ninguna de sus consideraciones el Magistrado sustanciador se pronuncia sobre la constitucionalidad o no de las normas acusadas, como pretende hacer ver el suplicante, sino que se limita a señalarle al actor la sistematicidad de normas que no tuvo en cuenta al momento de orientar su cargo y que este pueda ser evaluado con mérito por la Corte. En ello esta Corporación no advierte la existencia de un yerro o de una arbitrariedad ya que, por el contrario, hace parte del análisis de los presupuestos mínimos que debe acreditar una demanda de inconstitucionalidad respecto de la claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.

 

45.   En virtud de lo expuesto, la Sala Plena rechazara el recurso de súplica por incumplir el presupuesto de la carga argumentativa en lo que respecta a los cargos primero y segundo de la demanda, y al reparo de exigir una argumentación más rigurosa en el tercer cargo. Adicionalmente, negará el recurso de súplica en cuanto al reparo de adelantar un juicio anticipado de constitucionalidad en el cargo tercero de la demanda.

 

46.   Para finalizar, la Sala se permite recordar que el principio pro actione no debe entenderse como una excusa para desatender el requisito de carga argumentativa que se espera de cualquier demanda de inconstitucionalidad. Lo que este principio supone es que el juez constitucional considere razonablemente la verificación de los requisitos de procedencia en la fase de admisión^[23], pero no puede conducir a corregir o aclarar las ambigüedades de la demanda, pues se generaría el riesgo de transformar el carácter rogado de la acción. De modo que, si bien la Corte debe tomar en cuenta el carácter democrático de la acción de constitucionalidad y la necesidad de adoptar un criterio pro actione en el examen de las demandas, “no puede llegar al extremo de suplantar al actor en la formulación de los cargos, ni de determinar por sí misma, el concepto de la violación de las normas que ante ella se acusan como infringidas”[24].

 

47.   Finalmente, es importante advertir que la inadmisión o rechazo de una demanda de inconstitucionalidad -o parte de la misma- no hace tránsito a cosa juzgada ni cercena el derecho de acción de los ciudadanos, de manera que, si así lo estiman, pueden presentar una nueva demanda, siempre que se cumplan las exigencias de los artículos 40-6 y 241 de la Carta Política, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto 2067 de 1991^[25].

 

 

RESUELVE

 

PRIMERO. En lo que respecta a los cargos primero y segundo de la demanda, y al reparo de exigir una argumentación más rigurosa en el tercer cargo, RECHAZAR por improcedente el recurso de súplica presentado contra el Auto del 15 de diciembre de 2023, proferido por el magistrado Juan Carlos Cortés González dentro del expediente D-15.559, el cual rechazó la demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 4º del artículo 6º de la Ley 1551 de 2012 y contra el artículo 95 de la Ley 2166 de 2021,

 

SEGUNDO. En cuanto al reparo de adelantar un juicio anticipado de constitucionalidad en el cargo tercero de la demanda, NEGAR el recurso de súplica presentado contra el Auto del 15 de diciembre de 2023, proferido por el magistrado Juan Carlos Cortés González dentro del expediente D-15.559, el cual rechazó la demanda de inconstitucionalidad del ciudadano Carlos Francisco Saavedra Roa contra el parágrafo 4º del artículo 6º de la Ley 1551 de 2012 y contra el artículo 95 de la Ley 2166 de 2021.

 

TERCERO. A través de la Secretaría General de la Corte Constitucional, COMUNICAR el contenido de esta decisión al demandante, indicándole que contra esta no procede recurso alguno.

 

CUARTO. Ejecutoriada esta decisión, ARCHIVAR el expediente D-15.559.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

No participa

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General