TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1858/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Conflictos sobre sistema de seguridad social integral de trabajadores oficiales, independientes o del sector privado

 

(...) la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral es la competente para conocer de aquellos casos en los que quien se pensiona por vejez y adquirió su derecho en calidad de trabajador privado, pretenda la reliquidación de su mesada pensional con base en los aportes que realizó al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) en calidad de docente oficial. Esto, teniendo en cuenta que no se cumplen los requisitos exigidos por el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 para asignarle la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, debido a que la pensión no se causó con ocasión de la calidad de empleado público de quien demanda (...)

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1858 DE 2024

 

 

Referencia: expediente CJU-5906

 

Asunto: conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bucaramanga y el Juzgado Tercero Administrativo Oral de la misma ciudad

 

Magistrado sustanciador:

Juan Carlos Cortés González

 

 

Bogotá D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias, en especial de la prevista en el artículo 241.11 de la Carta Política, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes

 

I.    ANTECEDENTES

 

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. María Inés Holguín Pico presentó demanda ordinaria laboral[1] en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). La demandante solicitó que se declare la obligación por parte de Colpensiones de reliquidar la pensión de vejez reconocida en su favor el 23 de mayo de 2001[2] por el extinto Instituto de Seguros Sociales (ISS), teniendo en cuenta no solo las cotizaciones que realizó a este último, sino también los aportes efectuados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), a través de la Secretaría de Educación del departamento de Santander.  

 

2. En consecuencia, pretendió que se condene a Colpensiones al pago de (i) $174.916.217 m/cte. por concepto de la diferencia entre lo que se ha venido pagando como mesada pensional y lo que se ha dejado de percibir a la fecha; (ii) una pensión vitalicia con una mesada equivalente a $3.842.963 m/cte; (iii) intereses moratorios desde la fecha de causación de la pensión, hasta la fecha en que se haga efectivo el pago de la suma adeudada y (iv) las condenas ultra y extra petita a que haya lugar de acuerdo con lo probado en el proceso[3].

 

3. Decisión de la jurisdicción ordinaria laboral. Por medio de auto del 8 de agosto de 2017, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bucaramanga admitió la demanda y ordenó la notificación a la parte demandada[4]. Posteriormente, integró el contradictorio con la Secretaría de Educación departamental de Santander[5]. Después de varias actuaciones al interior del proceso, dicha autoridad judicial, en audiencia del 13 de junio 2024, advirtió la falta de jurisdicción para continuar el trámite y ordenó remitir el expediente a la oficina de reparto de los juzgados administrativos del circuito de Bucaramanga, para su conocimiento.

 

4.  La autoridad judicial estimó que, conforme a las pretensiones de la demandante, este resulta ser un asunto propio de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con los artículos 123 y 125 de la Constitución Política, así como con el parágrafo 2 del artículo 105 de la Ley 115 de 1994, que establece que los docentes oficiales, como es el caso de la demandante, tienen el carácter de servidores públicos sujetos a un régimen especial.

 

5. Adicionalmente, citó el artículo 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), que establece que corresponde a dicha jurisdicción conocer de los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. En el caso de la demandante, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente porque al momento de causarse la prestación de reliquidación que reclama, su última vinculación había sido como servidora pública[6].

 

6. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[7]. El expediente fue repartido al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, autoridad judicial que, mediante auto del 5 de agosto de 2024[8], declaró su falta de jurisdicción para conocer y decidir sobre el asunto. Fundamentó su decisión en que de las pretensiones de la demanda y de lo probado dentro del proceso, se evidencia que el acto de reconocimiento pensional expedido en 2001 por el ISS solo tuvo en cuenta las cotizaciones realizadas por la demandante entre 1971 y 2001 como trabajadora del sector privado[9], desconociendo las cotizaciones que venía realizando de manera concomitante al Fomag como docente oficial, vinculada a instituciones educativas adscritas a la Secretaría de Educación departamental de Santander[10].

 

7. Precisó que pese a que al momento de causación de la prestación reclamada, la demandante ostentaba la doble condición de trabajadora del sector privado y la de docente oficial[11], en este caso las pretensiones giran en torno a la reliquidación de la pensión que en su momento reconoció el ISS (hoy Colpensiones), en el régimen pensional al que se encontraba afiliada como trabajadora particular, no como servidora pública. Por lo tanto, consideró que no se acreditaban los elementos que exige el artículo 104 del CPACA para asignar competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y que debe aplicarse la regla contenida en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, siendo la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral la competente.

 

II.     CONSIDERACIONES

 

8.       El caso cumple con los presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. El presente asunto satisface las reglas definidas en el Auto 155 de 2019 para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones:

 

a)    Acredita el cumplimiento del presupuesto subjetivo debido a que existe una controversia suscitada entre dos autoridades judiciales que pertenecen a diferentes jurisdicciones: el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bucaramanga y el Juzgado Tercero Administrativo de la misma ciudad.

 

b)    Demuestra el cumplimiento del presupuesto objetivo puesto que la controversia gira en torno a una demanda laboral ordinaria en curso, que busca la reliquidación de la pensión de vejez reconocida a la demandante, presuntamente, sin que se hayan tenido en cuenta las cotizaciones simultáneas que realizó tanto a Colpensiones como al Fomag.

 

c)     Satisface el presupuesto normativo porque las autoridades enfrentadas expusieron las razones jurídicas por las cuales consideran que no son competentes para conocer del asunto (§ 3 a 7).

 

1.       Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de la jurisdicción ordinaria laboral en materia pensional.

 

9.       De conformidad con el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer, entre otros, de los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. Aunado a lo anterior, el artículo 105.4 de la misma ley establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.

 

10.   Por su parte, la Ley 712 de 2001[12], en su artículo 2.4, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, establece que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, conoce las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.

 

11.   Teniendo en cuenta dicha normatividad, los siguientes son los supuestos bajo los que se aplican las reglas de competencia en materia de seguridad social[13]-[14]:

 

 

12.        Ahora bien, esta Corporación ha fijado dos subreglas para determinar la naturaleza del vínculo laboral y su impacto al definir la jurisdicción competente: (i) el momento de causación de la prestación, siempre que la relación laboral se mantenga vigente y (ii) la última vinculación laboral, cuando la causación es posterior a la finalización del vínculo[15]. Sobre este último supuesto, en el Auto 440 de 2022 este Tribunal precisó:

 

“[e]n conclusión, la Corte ha determinado dos hitos para establecer la naturaleza del trabajador: i) el momento de causar la prestación que reclama y ii) su última vinculación laboral, igualmente, al momento de causar la prestación. En consecuencia, cuando un desempleado reúna los requisitos señalados por la Ley para acceder a una prestación laboral, se debe tomar su última vinculación laboral para determinar su naturaleza. Idea seguida, en el momento en que se reúnan todos los requisitos legales se causa la prestación laboral. Finalmente, en temas pensionales de vejez, la Corte Suprema de Justicia y esta Corporación han determinado que la causación de este derecho pensional es la reunión de los requisitos fijados en la Ley, por consiguiente, en el instante en que se configuran todo el requisito se causa la pensión de vejez”.

 

13.        En síntesis, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los asuntos relativos a la seguridad social de las personas que al momento de causar la prestación (si el vínculo laboral se mantiene vigente) o en su última vinculación (si la causación del derecho es posterior), han desempeñado cargos como empleados públicos o miembros de las corporaciones públicas (ediles, concejales, diputados, representantes a la cámara y senadores), cuando quien administre las prestaciones derivadas del Sistema Integral de Seguridad Social, sea una persona de derecho público.

 

14.        Por su parte, la jurisdicción ordinaria laboral conoce de los casos de quienes (i) al momento de adquirir el estatus requerido o en su última relación laboral han estado vinculados como trabajadores oficiales, privados o independientes, sin que importe la naturaleza de la entidad administradora, y (ii) de los empleados públicos o de los miembros de las corporaciones públicas, cuando la entidad administradora sea de derecho privado.

 

2. El régimen especial de los docentes

 

15.        El Sistema General de Seguridad Social reglamentado por la Ley 100 de 1993, en principio exceptuó de su aplicación a los régimenes especiales, de acuerdo a normas especiales que reglamentaban las prestaciones de determinada población; en el caso de los docentes oficiales, el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 excluyó del sistema general de pensiones a los docentes oficiales afiliados al FOMAG (Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio), razón por la que el régimen aplicable estaría contenido en la Ley 33 de 1985, aplicable por remisión del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

 

16.        Sin embargo posteriormente, con la ley 812 de 2003, los docentes oficiales se incluyeron en el Sistema General de Pensiones, al tenor de lo dispuesto en el artículo 81, según el cual, aquellos docentes cuya vinculación se haya realizado antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, es decir, del 1 de enero de 1994, les sería aplicable el régimen anterior, y quienes se vincularon después de dicha fecha, les sería aplicable el régimen contemplado en la Ley 100 de 1993, excepto en lo relacionado con el requisito de la edad para acceder a la pensión, que para hombres y mujeres será de 57 años.[16]

 

17.   Aunado a lo anterior, el Decreto 692 de 1994[17], en su artículo 31 creó la posibilidad de acumulación de cotizaciones de los docentes afiliados al FOMAG y que además reciben remuneración del sector privado, las cuales podrán ser administradas por el FOMAG o por alguna de las administradoras de los regímenes creados por la Ley 100 de 1993, permitiéndose la coexistencia de los regímenes, tanto el especial del magisterio como el del sistema general.

 

18.   Al respecto, sin pretender proponer un debate de fondo sobre las pretensiones de la demanda, cabe traer a colación lo señalado por la Corte en Sentencia T-090 de 2018[18] en la que señalo que: “(…)la acumulación de tiempos públicos y privados en el régimen del Acuerdo 049 de 1990 para la Corte ha fungido como una herramienta al servicio del afiliado con la finalidad que pueda concretar su situación pensional, debido a que no registra todos su aportes en un solo sector (público o privado). En esa medida, este Tribunal ha autorizado la extensión de la referida norma en el cómputo de cotizaciones de diferente naturaleza en razón a que con ello se materializan los principios de favorabilidad, pro homine y progresividad.”

 

19.   Dicha postura fue analizada a fondo por este Alto Tribunal en la Sentencia SU-273 de 2022, en la que se consolidó una línea jurisprudencial desde el año 2009 que materializó el principio de favorabilidad, permitiendo la acumulación de tiempos de servicio cotizados a cajas o fondos de previsión públicos y privados, con semanas aportadas al ISS (Instituto de Seguros Sociales), hoy  Colpensiones, por dos razones: i) el artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990 no exige para su aplicación que los aportes se hayan hecho exclusivamente al ISS; y (ii) el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 circunscribe el régimen de transición a los requisitos de edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo, no al cómputo de semanas. Para este último factor, es aplicable el parágrafo 1º del artículo 33 de la Ley 100 de 1993.

 

3. Caso concreto

 

20.        La jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer el asunto que origina el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. El Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bucaramanga es competente para conocer y decidir este proceso, con fundamento en el siguiente análisis.

 

21.        De manera preliminar y exclusivamente a efectos de definir el presente conflicto de competencia, la Corte encuentra acreditado que:

 

a)     La demandante se desempeñó como trabajadora privada entre el 20 de febrero de 1971 y el 15 de junio de 2001.

b)    A partir del 20 de mayo de 1994 y hasta el 31 de diciembre de 2009, María Inés Holguín Pico tuvo una vinculación laboral con el magisterio como docente oficial de instituciones educativas adscritas a la Secretaría de Educación departamental de Santander.

c)     La demandante causó el derecho a la pensión el 1.º de mayo de 2001, el cual le fue reconocido por el ISS a través de la Resolución 001507 del 23 de mayo de 2001[19].

 

22.        Visto lo anterior, es importante señalar que el hecho de que la última vinculación laboral de la demandante hubiere sido en calidad de empleada pública, resulta irrelevante para definir la jurisdicción porque, como se explicó, lo determinante en estos casos es la situación laboral evaluada al momento de la causación del derecho. En ese sentido, el último vínculo solo se tiene en cuenta si para el momento de causar la pensión la parte demandante no tenía una vinculación laboral vigente, lo que no sucedió en el caso examinado, pues del expediente se colige que para el 1.º de mayo de 2001, cuando se causó su derecho pensional, se desempeñaba, simultáneamente, como trabajadora privada y como docente oficial[20].

 

23.        Ahora bien, como se mencionó anteriormente, la jurisprudencia constitucional ha señalado que cuando el derecho surge en vigencia de un vínculo laboral, la naturaleza de este es un factor determinante para establecer la jurisdicción a la que corresponde el conocimiento del asunto. No obstante, este caso presenta una particularidad fáctica pues al momento de causarse el derecho pensional que reclama, la demandante gozaba de una doble vinculación como trabajadora del sector privado y como empleada pública. De allí que no exista una regla previa de decisión aplicable al presente asunto. Pese a ello, los desarrollos anteriores en la materia contienen criterios determinantes para definir la solución que procede.

 

24.        En efecto, en el Auto 604 de 2024, la Corte conoció una causa judicial promovida por una docente contra un colegio de carácter privado y contra entidades públicas (Nación-Ministerio de Educación-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Colpensiones), cuya pretensión principal era la reliquidación pensional de la prestación que obtuvo por su vinculación como empleada pública, en calidad de docente oficial de una institución educativa.

 

25.   En aquella ocasión, la demandante solicitó el reajuste pensional para que se tuvieran en cuenta las cotizaciones realizadas durante la vinculación laboral que tuvo como docente de carácter privado. Con base en las reglas explicadas en el acápite anterior, la Corte concluyó en dicha providencia que el conocimiento del asunto le correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en razón a que la demandante “adquirió el derecho pensional como servidora pública y su régimen está siendo administrado por dos entidades de derecho público”[21].

 

26.   La regla de decisión[22] fijada en dicho auto no es aplicable al presente caso porque en esta oportunidad a la demandante en el proceso le fue reconocida la pensión como trabajadora privada y el derecho sobre el que reclama la reliquidación pensional es el causado como empleada pública. No obstante, el razonamiento en el que se sustenta la regla aplicada en aquel caso da lugar a determinar la competencia de este asunto, a efectos de concluir que la jurisdicción competente para conocer las controversias relativas a la reliquidación de la mesada pensional de quienes se han desempeñado como docentes oficiales se determina con base en la naturaleza del vínculo en virtud del cual se reconoció el derecho pensional cuyo reajuste se solicita.

 

27.        Comoquiera que en este caso las pretensiones de la demanda están dirigidas a la reliquidación de la mesada pensional por vejez, que el extinto ISS le reconoció a María Inés Holguín Pico en virtud de su vinculación laboral como trabajadora del sector privado, la Sala concluye que, sin importar la naturaleza de la entidad administradora de dicha prestación, corresponde aplicar el artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, que le asigna a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de los asuntos relacionados con la seguridad social de trabajadores privados. Por tanto, la Sala ordenará remitir el expediente a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

28.        Aunado a lo anterior, pese a considerarse por la naturaleza del asunto las características propias del régimen especial en materia pensional para los docentes afiliados al FOMAG, las decisiones que en tal sentido hayan de tomarse frente a las pretensiones de la demanda, escapan a la competencia de la Corte respecto de la decisión que dirima el conflicto de competencia negativo entre las jurisdicciones bajo examen, por lo que dicho análisis de fondo corresponderá ser absuelto por la jurisdicción ordinaria laboral respecto de la causa judicial planteada.

 

29.        Regla de decisión: la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral es la competente para conocer de aquellos casos en los que quien se pensiona por vejez y adquirió su derecho en calidad de trabajador privado, pretenda la reliquidación de su mesada pensional con base en los aportes que realizó al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) en calidad de docente oficial. Esto, teniendo en cuenta que no se cumplen los requisitos exigidos por el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 para asignarle la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, debido a que la pensión no se causó con ocasión de la calidad de empleado público de quien demanda.

 

III.      DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bucaramanga y el Juzgado Tercero Administrativo de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bucaramanga es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por María Inés Holguín Pico en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones).

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-5906 al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bucaramanga para lo de su competencia y para que comunique la presente providencia al Juzgado Tercero Administrativo de la Bucaramanga y a los interesados en este trámite.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General