TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1912/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Conocimiento de procesos ejecutivos en contra de particulares o instituciones prestadoras de salud, en los que se pretenda la legalización o devolución de anticipos

 

(...) La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es competente para conocer demandas ordinarias formuladas entre actores de naturaleza privada del sistema de seguridad social en las que se pretenda la legalización o la declaración del pago de anticipos entregados a una institución prestadora de salud, asociados a la prestación de servicios de salud, en virtud de lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia y 15 del Código General del Proceso y por tratarse de procesos no contemplados en Artículo 104 del CPACA (...)

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 AUTO 1912 DE 2024

 

Referencia: expediente CJU-5953

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 26 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 2° Administrativo del Circuito de Bogotá

 

Magistrada sustanciadora:

Paola Andrea Meneses Mosquera

 

Bogotá D. C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el artículo 241.11 de la Constitución, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1. Causa judicial. El 16 de julio de 2024^[1], la Sociedad Ateb Soluciones Empresariales S.A.S.^[2] (en adelante Ateb), en calidad de mandataria de la Entidad Promotora de Salud Cruz Blanca S.A. (en adelante Cruz Blanca EPS), hoy liquidada, presentó demanda “ordinaria laboral” contra la Fundación Hospital de la Misericordia, con el fin de continuar la gestión de cobro, depuración y recaudo de la cartera entregada por el mandante^[3]. En la demanda, solicitó que (i) se declare que la parte demandada “fue beneficiaria […] de anticipos efectuados por Cruz Blanca EPS [para la prestación de servicios médicos]”^[4]; y (ii) se ordene el pago de $47.020.023, por concepto de no legalización de los recursos transferidos^[5], de intereses moratorios, como de agencias y costas en derecho.

 

2. Como sustento de las pretensiones, precisó que (i) la Superintendencia Nacional de Salud, mediante las resoluciones 8939 del 7 de octubre del 2019 y 320000013408 del 7 de octubre de 2021, respectivamente, ordenó la intervención forzosa administrativa para liquidar Cruz Blanca EPS y prorrogó este proceso hasta el 7 de abril de 2022; (ii) el liquidador de Cruz Blanca EPS, a través de la Resolución 003094 del 7 de abril de 2022, declaró la terminación de la EPS al cumplir las condiciones previstas en el artículo 9.1.3.6.5 del del Decreto 2555 de 2010. En concreto, encontró que el liquidador de la EPS extinta, (a) identificó plenamente “las sumas y bienes excluidos de la masa, los créditos a cargo de la masa de liquidación, el pasivo cierto no reclamado, [entre otros]”^[6]; (b) distinguió los activos de la liquidación, mediante las Resoluciones 01 del 11 de mayo de 2020 y del 31 de mayo de 2021, por medio de las cuales, respectivamente, se aceptó la valoración de activos y se actualizó la valoración del inventario de Cruz Blanca EPS, incluidos los activos que “están sujetos al recaudo y solo se podrán disponer una vez ingresen a la entidad o a los terceros encargados de la gestión de remanentes”^[7]; (c) el 6 de abril de 2022, remitió a la Superintendencia Nacional de Salud la rendición de cuentas con corte al 28 de febrero de 2022 del proceso de liquidación; y (d) con la Resolución 1300000437021 del 31 de marzo de 2022, la Superintendencia Nacional de Salud “emitió concepto favorable [para] suscribir contratos de mandato como opción para el cierre del proceso liquidatorio de Cruz Blanca EPS”^[8]. En la mencionada resolución también se aclaró que, aunque la EPS dejaría de ser sujeto de derechos y obligaciones, para los “activos contingentes y remanentes a favor de la empresa en liquidación, que pueden discutirse o reclamarse en instancia [sic] administrativas o judiciales [no mediará] ninguna renuncia o desistimiento por parte de Cruz Blanca EPS, [dado que] están destinados al pago de las acreencias [pendientes]”^[9].

 

3. El 7 de abril de 2022, Cruz Blanca EPS y Ateb suscribieron el contrato de mandato con representación CBL–026–2022^[10], conforme al cual Ateb adelantaría las actividades asociadas al cierre de la liquidación de la EPS. Entre ellas, (i) “realizar las gestiones de protocolización y legalización del informe de cierre de liquidación de la EPS”^[11]; y (ii) “llevar a cabo la gestión de cobro, castigo, depuración y recaudo de la cartera entregada por el mandante, o gestionar cualquier otro derecho que llegare a identificar a favor del mandante, para lo cual el [mandatario] se encuentra facultado para iniciar y/o continuar cualquier proceso de cobro a favor de Cruz Blanca EPS […] cualquiera sea la instancia o entidad en que se tramita”^[12].

 

4. En el marco de sus obligaciones contractuales, Ateb “revisó la información entregada por la EPS extinta [así como] la documentación y soportes históricos de la gestión realizada para efectuar el cobro de los saldos que se encontraban pendientes por conceptos de recursos pendientes por anticipos [médicos]”^[13], y encontró transferencias por ese concepto a la Fundación Hospital de la Misericordia, prestador adscrito a la red de servicios de la extinta EPS. En consecuencia, el 15 de junio de 2022, Ateb solicitó los soportes de los saldos pendientes por cobros correspondientes a anticipos ante la Fundación Hospital de la Misericordia^[14]. Sin embargo, esta última no entregó los soportes de la prestación de los servicios de salud. Por lo tanto, Ateb no logró legalizar el saldo adeudado en el registro contable y financiero entregado por Cruz Blanca EPS, sobre los recursos girados bajo la modalidad de “anticipos”^[15].

 

5. En consecuencia, el 6 de octubre de 2023, Ateb emitió el acta de resultado de la gestión operativa de la auditoría de anticipos No. 2, por medio de la cual, se notificó a la parte demandada el cierre definitivo de esta etapa con un valor adeudado por $47.020.023 por concepto de anticipos médicos. Luego, el 28 de diciembre de 2023, se llevó a cabo audiencia de conciliación extrajudicial entre las partes ante la Notaría Treinta y Nueve del Círculo de Bogotá^[16]. No obstante, no se logró acuerdo conciliatorio sobre el objeto de esta controversia.

 

6. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria laboral. La demanda fue repartida al Juzgado 26 Laboral del Circuito de Bogotá. Mediante auto del 5 de agosto de 2024, dicha autoridad judicial (i) rechazó la demanda; (ii) declaró su falta de jurisdicción para tramitar la controversia; y (iii) ordenó la remisión del asunto a los juzgados administrativos de Bogotá. En su criterio, como la controversia deviene de un contrato suscrito por entidades públicas, el litigio debe ser decidido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y no por la jurisdicción ordinaria en su especialidad Laboral^[17]. Para llegar a esta conclusión, el despacho analizó los artículos 104.4 y 105.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) y 2.4 del Código Procesal del Trabajo y Seguridad Social (en adelante CPTSS); además, citó el Auto 492 de 2021 de la Corte Constitucional.

 

7. Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por reparto, el proceso correspondió al Juzgado 2° Administrativo del Circuito de Bogotá (Sección Primera). Mediante auto del 27 de agosto de 2024^[18], el juez declaró su falta de competencia y propuso conflicto negativo con el Juzgado 26 Laboral del Circuito de Bogotá. Sostuvo que la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral es la competente para conocer del asunto, en virtud de lo establecido en los artículos 104 del CPACA y 2.4 del CPTSS, así como en el Auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional. Precisó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo “únicamente conoce de los asuntos en que se controviertan actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones proferidos dentro de una actuación de carácter administrativo”^[19] y, su determinación de competencia, “ya no [se basa] en un criterio material, sino [en] un criterio orgánico o subjetivo, [pues su] asignación […] quedó determinada por la naturaleza de la entidad juzgada”^[20]. Por lo anterior, indicó que no es aplicable la regla de decisión establecida en el Auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional, dado que (i) las partes involucradas en el litigio son de “naturaleza privada”^[21] y; (ii) por lo tanto, no se avizora un “trámite administrativo”^[22].

 

8. Trámite en la Corte Constitucional. El 24 de septiembre de 2024, el Juzgado 2° Administrativo del Circuito de Bogotá envió el asunto de la referencia a la Corte Constitucional^[23]. El 22 de octubre de 2024, la Secretaría General remitió a la magistrada sustanciadora el expediente, de conformidad con el reparto efectuado el 18 de octubre anterior.^[24]

 

II.                    CONSIDERACIONES

 

1. Competencia  

 

9. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, según lo dispuesto en el artículo 241.11 de la Constitución.  

 

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología 

 

10. La Sala Plena debe resolver la controversia entre los juzgados 2° Administrativo del Circuito de Bogotá y 26 Laboral del Circuito de la misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda laboral interpuesta por Ateb, en calidad de mandataria de Cruz Blanca EPS, para lograr la legalización o devolución de anticipos entregados por la mencionada EPS a la Fundación Hospital de la Misericordia. Para ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos entre jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, se referirá a las reglas de culminación del proceso de liquidación forzosa administrativa (II.4 infra). En tercer lugar, aludirá a la naturaleza jurídica del contrato de mandato (II.5 infra). En cuarto lugar, establecerá la competencia para conocer de controversias judiciales que pretenden la legalización o el cobro de recursos propios del sistema de seguridad social (II.6 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.7 infra). 

 

 

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de conflictos entre jurisdicciones

 

11. Presupuestos. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningún[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[25]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten los siguientes tres presupuestos^[26]:

 

 

12. La controversia sub examine configura un conflicto entre jurisdicciones. Esto, por las siguientes razones:

 

12.1.      Satisface el presupuesto subjetivo. Enfrenta a dos autoridades que administran justicia y pertenecen a jurisdicciones diferentes. A saber: (a) al Juzgado 2° Administrativo del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y (b) al Juzgado 26 Laboral del Circuito de Bogotá, que pertenece a la jurisdicción ordinaria^[30].

 

12.2.      El presupuesto objetivo está acreditado. Las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda laboral interpuesta por Ateb, con la finalidad de que se legalicen o devuelvan los anticipos entregados a la Fundación Hospital de la Misericordia, la cual debe resolverse por un trámite de naturaleza judicial.

 

12.3.      Cumple el presupuesto normativo. Ambas autoridades judiciales indicaron los fundamentos jurídicos con base en los cuales sostienen que carecen de competencia para conocer el asunto (párr. 5-6, supra).

 

4. Reglas de culminación del proceso de liquidación forzosa administrativa

 

13. El artículo 9.1.3.6.3 del Decreto 2555 de 2010 prevé las reglas sobre la culminación del proceso de liquidación forzosa administrativa, específicamente, sobre activos remanentes. Al respecto, establece tres formas de proceder “[c]uando la relación entre los activos comparados con los gastos administrativos no sea suficiente para continuar con la realización de los activos y el pago de las acreencias”. Entre estas, se contempla la posibilidad de que el liquidador suscriba directamente convenios o contratos de mandato con otras instituciones financieras intervenidas, con terceros e incluso con el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras -FOGAFIN, mediante los cuales contrate la realización de actividades relacionadas con la liquidación”^[31].

 

14. Ahora bien, el liquidador declarará terminada la existencia legal de la institución financiera en liquidación, cuando se haya acreditado el cumplimiento de una serie de condiciones por parte de la entidad en liquidación, entre ellas, está “[q]ue se haya entregado al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras- FOGAFIN una copia de la escritura pública o del documento privado contentivo del contrato de mandato que la entidad intervenida haya celebrado con un tercero o con el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras- FOGAFIN, a través del cual otorga facultad al mandatario para que, en ejercicio del mencionado contrato pueda cancelar a nombre de la institución financiera en liquidación, los gravámenes constituidos a su favor, y pueda expedir certificados de paz y salvo, siempre y cuando esté comprobado que el deudor no tiene obligaciones con la entidad intervenida”. Lo anterior, de conformidad con el artículo 9.1.3.6.5 del Decreto 2555 de 2010.

 

5. El contrato de mandato

 

15. El artículo 2142 del Código Civil establece que “[e]l mandato es un contrato en que una persona confía la gestión de uno o más negocios a otra, que se hace cargo de ellos por cuenta y riesgo de la primera. La persona que concede el encargo se llama comitente o mandante, y la que lo acepta apoderado, procurador, y en general mandatario”. El mismo Código estipula que “[e]l mandato no confiere naturalmente al mandatario más que el poder de efectuar los actos de administración, como son pagar las deudas y cobrar los créditos del mandante, perteneciendo unos y otros al giro administrativo ordinario; perseguir en juicio a los deudores, intentar las acciones posesorias e interrumpir las prescripciones, en lo tocante a dicho giro”^[32].

 

16. Ahora bien, respecto de los efectos de la representación en los actos jurídicos o acuerdos de voluntades, en virtud del mandato “[l]o que una persona ejecuta a nombre de otra, estando facultada por ella o por la ley para representarla, produce respecto del representado iguales efectos que si hubiese contratado él mismo”^[33]. Esta figura permite que el representante actúe en interés y beneficio de su representado, garantizando que las decisiones tomadas por el primero se traduzcan en derechos y obligaciones para el segundo, dentro de los límites establecidos en el poder conferido.

 

17. La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia sostuvo que, en lo que atañe al contrato de mandato con representación, (i) el mandatario actúa en nombre, por cuenta y riesgo del mandante, dando a conocer su condición de representante; y (ii) los efectos jurídicos del acto o negocio celebrado, concluido o ejecutado, siempre dentro de los límites, facultades y atribuciones otorgadas en el poder, recaen de manera directa e inmediata sobre el patrimonio del mandante, quien es el único titular de los derechos y el único sujeto de las obligaciones derivadas^[34]. Así, las acciones y pretensiones correspondientes afectan al mandante como si hubiera actuado e intervenido de manera directa y personal.

 

6. Competencia para conocer de controversias judiciales entre particulares por la legalización o el cobro de recursos propios del sistema de seguridad social

 

18. De conformidad con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996^[35], 2 del CPTSS y 104 del CPACA, la Corte Constitucional ha establecido la competencia de las jurisdicciones ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, y de lo contencioso administrativo para conocer asuntos relacionados con la prestación de los servicios de la seguridad social.^[36]

 

19. El artículo 104 del CPACA establece que la jurisdicción contencioso administrativa conocerá de las “controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Su numeral cuarto prevé que las únicas controversias de la seguridad social que le son atribuibles al juez administrativo son aquellas entre un empleado público y una administradora de fondo de pensiones de carácter público. En ese sentido, esa norma excluye los litigios judiciales que pretenden el cobro de recursos propios del sistema de seguridad social entre instituciones pertenecientes a este. 

 

20. Por su parte, el artículo 2.4 del CPTSS señala que la jurisdicción ordinaria laboral es competente para conocer “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. No obstante, los artículos 12 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia y 15 del Código General del Proceso, como cláusula general o residual de competencia, estipula que a la jurisdicción ordinaria le corresponde el conocimiento de todos los asuntos que no estén atribuidos expresamente por la Constitución o la ley a otra jurisdicción.

 

21. Así las cosas, se puede concluir que las controversias derivadas de un proceso liquidatorio de una Empresa Prestadora de Salud, en los que se pretende la legalización o declaración del pago de anticipos entregados a una Institución Prestadora de Salud o un particular, asociados a la prestación de servicios de salud, en los que no medie un acto administrativo, son competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. Esto por cuanto (i) la jurisdicción ordinaria tiene competencia general o residual para aquellos asuntos que no han sido asignados por la ley o la Constitución a otra jurisdicción; y (ii) la jurisdicción contencioso administrativa solo conocerá controversias y litigios derivados de actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa^[37].

 

7. Caso concreto

 

22. La jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Esto por cuanto la demanda presentada por Ateb Soluciones Empresariales S.A.S., como mandataria de Cruz Blanca EPS, hoy liquidada, en contra de la Fundación Hospital de la Misericordia, pretende que (i) se declare que esta última “fue beneficiaria […] de anticipos efectuados por Cruz Blanca EPS [para la prestación de servicios médicos]”^[38] y, en consecuencia, (ii) se ordene el pago de $47.020.023 por concepto de no legalización de los recursos transferidos. Según lo expuesto previamente, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, tiene la competencia residual o general para conocer los asuntos que no han sido asignados por la ley a otra jurisdicción. Dado que la demanda no se enmarca en lo establecido en el artículo 104 del CPACA, pues involucra a particulares que no ejercen función administrativa, no hay razones para concluir que el asunto sea competencia de la jurisdicción contencioso administrativa.

 

23. Al respecto, cabe destacar que (i) no se acreditó que Cruz Blanca EPS, hoy liquidada, fuese una entidad de naturaleza pública^[39]; y (ii) la Fundación Hospital de la Misericordia “es una institución sin ánimo de lucro de naturaleza jurídica privada perteneciente al sector salud”, de conformidad con la resolución del 23 de julio de 1897, publicada en el diario oficial No. 10409 de agosto 5 del mismo año, se puede inferir que el litigio atañe a empresas de carácter privado. Estas personas jurídicas tampoco están habilitadas para ejercer función administrativa, conforme a lo dispuesto en los artículos 110 y 111 de la ley 489 de 1998, de modo que el asunto no se subsume en el inciso 1° del artículo 104 del CPACA. Además, la jurisdicción contencioso administrativa no puede conocer del asunto, en tanto su competencia para dirimir cuestiones de la seguridad social recae sobre demandas entabladas por empleados públicos, cuando quien administra las prestaciones derivadas del sistema, sea una persona de derecho público. En consecuencia, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 26 Laboral del Circuito de Bogotá y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-5953 para lo de su competencia.  

 

24. Regla de decisión: La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es competente para conocer demandas ordinarias formuladas entre actores de naturaleza privada del sistema de seguridad social en las que se pretenda la legalización o la declaración del pago de anticipos entregados a una institución prestadora de salud, asociados a la prestación de servicios de salud, en virtud de lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia y 15 del Código General del Proceso y por tratarse de procesos no contemplados en Artículo 104 del CPACA.

 

III.                DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 26 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 2° Administrativo del Circuito de Bogotá (Sección Primera), en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 26 Laboral del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por Ateb Soluciones Empresariales S.A.S. en contra de la Fundación Hospital de la Misericordia.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5953 al Juzgado 26 Laboral del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 2° Administrativo del Circuito de Bogotá (Sección Primera).

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Ausente con excusa

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General