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Auto A-1918/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conflictos sobre responsabilidad administrativa del Estado por perjuicios causados por entidades públicas

 

(...) La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de las demandas presentadas por un particular en contra de una entidad pública, en las que se pretende la declaración de responsabilidad del Estado por el no pago de obligaciones derivadas del suministro de insumos médicos (...)

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

AUTO No. 1918 DE 2024

Referencia: Expediente CJU-5973

Asunto: Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 001 Civil Municipal de Bello y el Juzgado 006 Administrativo de Medellín.

Magistrada ponente:

Diana Fajardo Rivera

Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el siguiente

AUTO

I.                  ANTECEDENTES

1.            Laboratorios Gothaplast LTDA., a través de apoderada, interpuso demanda declarativa verbal contra el Hospital Marco Fidel Suarez ESE[1]. La demandante pretende que se declare que (i) Laboratorios Gothaplast LTDA., prestó al demandado servicios de suministro de insumos médicos y quirúrgicos para el desarrollo de su actividad comercial, y que (ii) el Hospital Marco Fidel Suarez ESE adeuda a la demandante $44.903.460, por concepto de suministro de insumos médicos y quirúrgicos. Consecuencia de lo anterior, la sociedad convocante solicita que se condene al Hospital Marco Fidel Suarez ESE, a pagar la suma adeudada, así como las costas y agencias en derecho que se causaren en el presente asunto[2].

2.            Como sustento de las pretensiones, el Laboratorio Gothaplast LTDA puso de presente los siguientes hechos: (i) que en virtud de la relación comercial surgida entre la demandante y el Hospital Marco Fidel Suarez ESE, suministró al demandado diversos insumos, los cuales cobró a través de 17 facturas[3] emitidas entre diciembre de 2014 y diciembre de 2015; (ii) que a la fecha de presentación de la demanda no se había efectuado el pago de los valores contenidos en las facturas enunciadas; (iii) que en comité de conciliación celebrado el 21 de julio de 2021 no se presentó fórmula de arreglo, dado el acaecimiento del fenómeno de prescripción; (iv) que el suministro de los insumos médicos se generó en virtud de la solicitud efectuada por la demandada, sin que existiera la suscripción de algún tipo de contrato o acuerdo para tal fin; y (v) que en diligencia de conciliación prejudicial llevada a cabo ante la Procuraduría delegada para asuntos civiles, el 28 de julio de 2021, no existió ánimo conciliatorio por parte de la entidad demandada.

3.       El 29 de noviembre de 2023, el Juzgado 001 Civil Municipal de Bello declaró la falta de competencia y remitió toda la actuación adelantada[4] a la Oficina de Apoyo Judicial para que repartiera el expediente entre los juzgados administrativos de Medellín[5]. Expuso que no podía seguir conociendo el proceso dada la naturaleza jurídica del Hospital Marco Fidel Suárez ESE, pues este es entidad pública, descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa[6]. En concordancia, señaló que la responsabilidad contractual deprecada se refiere a un contrato en el que es parte una entidad pública; el numeral 3 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (“CPACA”) dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos relativos a los contratos en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado; y que la competencia que se atribuye en el artículo 15 del Código General del Proceso (“CGP”) a la Jurisdicción Ordinaria es de carácter residual.

4.            El 13 de septiembre de 2024, el Juzgado 006 Administrativo de Medellín declaró la falta de jurisdicción y competencia para conocer el asunto, propuso conflicto negativo y remitió el expediente a la Corte Constitucional[7]. Sostuvo que la demanda no cuenta con los documentos que soporten una acción contractual, que pueda ser tramitada por alguno de los medios de control previstos en los artículos 141 y 150 del CPACA; las solas facturas no sirven de fundamento para iniciar la acción ejecutiva ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con lo previsto en los artículos 104 y 105 del CPACA; y los títulos aportados por la demandante sirven de fundamento para una acción ejecutiva de naturaleza civil, según lo preceptuado en el artículo 422 y siguientes del CGP, o una acción declarativa de un compromiso pactado entre las partes y la consecuente condena de perjuicios, conforme al artículo 390 de la norma recién mencionada.

5.            El 2 de octubre de 2024, el expediente fue remitido a esta Corporación[8]. En sesión virtual del 18 de octubre de 2024, el asunto fue repartido a la Magistrada Diana Fajardo Rivera. El día 22 del mismo mes y año[9], el expediente digital respectivo fue enviado al Despacho sustanciador a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional, SIICOR[10].

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1.                 Competencia.

6.            La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2.                 En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

7.            Esta Corporación ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[11]: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[12]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[13]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[14].

8.            En el presente caso se satisfacen los anteriores presupuestos porque: (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta ocasión, el Juzgado 001 Civil Municipal de Bello (Jurisdicción Ordinaria) y el Juzgado 006 Administrativo de Medellín (Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo) (presupuesto subjetivo); (ii) el conflicto versa sobre el conocimiento de una demanda ordinaria presentada por Laboratorio Gothaplast LTDA., contra el Hospital Marco Fidel Suárez ESE (presupuesto objetivo); y (iii) ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional o legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado 001 Civil Municipal de Bello fundó su decisión en la naturaleza jurídica de la entidad demandada y el numeral 3 del artículo 104 del CPACA (ver 3 supra); y el Juzgado 006 Administrativo de Medellín justificó su decisión en los artículos 104, 105, 141 y 155 del CPACA, y los artículos 390 y 422 del CGP (ver supra 4) (presupuesto normativo).

3.                 Reglas jurisprudenciales vigentes para asignar la competencia de procesos derivados de facturas derivadas del suministro de insumos médicos a entidades públicas

9.            Según lo dispuesto por los artículos 104 y 297 del CPACA y el artículo 15 del CGP, la Corte Constitucional ha distinguido por lo menos tres escenarios en el trámite de procesos ejecutivos contra entidades públicas cuando se pretende el cobro de insumos médicos, a saber: (i) cuando hay certeza de que el título valor se deriva de un contrato estatal; (ii) cuando no hay certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal; y (iii) cuando hay certeza de la inexistencia de un contrato estatal que origina el título valor.

10.        La primera situación debe resolverse teniendo en cuenta la regla del Auto 403 de 2021 según la cual “cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal”[15].

11.        Por su parte, para cuando no hay certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal se han desarrollado dos reglas de decisión, dependiendo de si la demandada está o no sujeta al Estatuto General de la Contratación Pública. En ambos casos el conocimiento del asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, aunque por motivaciones diferentes. Así, cuando la entidad demandada está sujeta al Estatuto General de la Contratación Pública la competencia corresponde a los jueces administrativos dado que la controversia podría involucrar un acto o contrato suscrito por una entidad pública sujeta al derecho administrativo y repercutir en recursos del Estado que tienen una protección especial del ordenamiento jurídico, como se advirtió en el Auto 553 de 2022. Mientras que, cuando no hay sujeción al mencionado Estatuto, como ocurre con las ESE, se debe seguir lo dispuesto en el Auto 232 de 2023, porque (i) la demanda podría involucrar actos de una entidad pública, cuyo análisis requiere de la experticia del juez natural, (ii) la parte ejecutante y ejecutada son las mismas que aparecen en las facturas de venta, y (iii) las pretensiones podrían repercutir en recursos estatales.

12.        Dicho lo anterior, resulta relevante mencionar que en el Auto 2728 de 2023, en el que se reiteró la regla del Auto 232 recién mencionado, la Sala Plena aclaró que los casos en los que se asigna la competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo son diferentes a otros en los que se ha atribuido la competencia a la Jurisdicción Ordinaria Laboral porque los primeros se tratan de suministros de insumos médicos, lo cual no corresponde de manera directa a la prestación de servicios de salud, mientras que en los segundos se pretende el cobro de prestaciones de servicios de salud.

13.        Finalmente, en el Auto 1027 de 2021, en virtud del artículo 15 del CGP y las disposiciones 627 y 784 (numeral 12) del Código de Comercio, se estableció que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, será competente para conocer los procesos ejecutivos basados en títulos valores que no se deriven de un contrato estatal, o si existiendo tal relación, el litigio involucra un tercero al cual se le endosó o transfirió el título. Pese a que esta regla tuvo lugar en una demanda donde se pretendía el cobro de elementos de papelería, impresoras, un computador, entre otros; también se ha empleado en casos donde lo que pretende es el pago de insumos médicos suministrados a una ESE, específicamente en el Auto 1508 de 2023, en el que la parte demandante estaba solicitando mandamiento con ocasión de unas facturas cuyo concepto era el suministro de materiales de osteosíntesis.

4.                 Regla jurisprudencial vigente para asignar la competencia de procesos declarativos derivados de la prestación de servicios de salud

14.        La Sala Plena de esta Corporación en el Auto 1321 de 2024 unificó sus decisiones en materia de procesos declarativos adelantados contra entidades públicas para el cobro de facturas de servicios de salud que ya fueron prestados. En la providencia mencionada se enunció que la Corte ha desarrollado dos líneas aplicables a este tipo de casos, la dispuesta en el Auto 1088 de 2021, ampliada por el Auto 546 de 2023, y la establecida en el Auto 1535 de 2023.

15.        De acuerdo con la primera, el conocimiento de los asuntos en los que una IPS demande a entidades públicas, mediante el medio de control de reparación directa o demanda declarativa de índole ordinaria, por el no pago de unos servicios que ya se prestaron corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 del CPACA, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una IPS la responsabilidad extracontractual de entidades públicas. Esto, en la medida en que lo pretendido no se relaciona, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social, sino que se trata de litigios presentados exclusivamente en torno a la financiación de unos servicios que ya se prestaron, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

16.        Por su parte, la segunda línea tuvo lugar en una demanda ordinaria laboral que instauro una ESE contra una EPS, cuya pretensión era que “se declarara a la entidad demandada como responsable de la obligación de pago de unas facturas adeudadas por la prestación de servicios de salud, además de que se ordenara el pago de dichas facturas por la prestación de servicios de salud suministrados por el Hospital a afiliados de la EPS”[16]. Allí se asignó la competencia a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, en aplicación de la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, contenida en los numerales 4 y 5 del artículo 2 del CPTSS, debido a que las obligaciones respecto de las cuales se pretendía la declaración y pago no se encontraban en ninguno de los supuestos contemplados por el artículo 104 del CPACA.

17.        Decantadas las reglas, la Corte indicó que “preferirá dar prevalencia al criterio orgánico en este tipo de situaciones. En consecuencia, en aquellos asuntos en los que se demande a una entidad pública a través de un proceso declarativo derivado de facturas relacionadas con servicios de salud, se atribuirá la competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en virtud de los autos 1088 de 2021 y 546 de 2023. Esto, en la medida que no corresponden a controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social, sino a la financiación de éstos y, por ende, constituyen una disputa de carácter económico, y no se cumple con lo previsto en el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, en tanto en el litigio no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores”[17].

5.                 La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer las demandas interpuestas contra entidades públicas en las que se pretenda el cobro de suministros de insumos médicos

18.        Sin perjuicio del anterior recuento jurisprudencial, la Sala Plena de esta corporación no ha establecido una regla de decisión para los casos en los que se pretende la declaración de responsabilidad de una ESE y el posterior pago de facturas generadas con ocasión del suministro de insumos médicos. No obstante, las reglas de decisión adoptadas en los procesos ejecutivos donde se pretende el cobro de insumos médicos suministrados a entidades públicas y en aquellos en los que se pretenden la declaración de responsabilidad del Estado por la prestación de servicios de salud, resultan ilustrativos para la decisión de este caso.

19.        El artículo 104 del CPACA establece que “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Por su parte, el numeral 1 de la referida disposición normativa establece que, igualmente esta jurisdicción conocerá de los procesos “relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable”.

20.        Ahora, al tenor de lo previsto en el parágrafo de la misma norma, se entiende como entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.

6.                 Regla de decisión

21.             De acuerdo con las anteriores consideraciones, se fija la siguiente regla de decisión: La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de las demandas presentadas por un particular en contra de una entidad pública, en las que se pretende la declaración de responsabilidad del Estado por el no pago de obligaciones derivadas del suministro de insumos médicos.

7.                 Análisis del caso en concreto

22.        La Sala Plena considera que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer la demanda promovida por Laboratorios Gothaplast LTDA., en contra del Hospital Marco Fidel Suarez ESE, con la cual se pretende que la entidad demandada pague el suministro de insumos médicos y quirúrgicos.

23.        Lo anterior, porque (i) según lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública; (ii) de acuerdo con lo narrado por la parte demandante no se celebró un contrato estatal con el Hospital Marco Fidel Suarez ESE; y  (iii) porque al haber operado el fenómeno de prescripción de las facturas de venta generadas por el Laboratorio Gothaplast LTDA., será el juez competente el encargado de determinar si hay lugar o no a declarar la responsabilidad extracontractual del Estado.

24.        Aunado al anterior, cabe recordar que el Hospital Marco Fidel Suarez ESE, es una entidad pública, de acuerdo con lo establecido en el parágrafo del artículo 104 del CPACA, cuyo texto dispone que “para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”, pues en la Ordenanza 044 de 1994[18] proferida por la Asamblea Departamental de Antioquia se transformó en Empresa Social del Estado, según lo estipulado en la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios.

25.        Finalmente, es pertinente anotar que no es aplicable la regla de decisión del Auto 1027 de 2021, pues aquel es un proceso ejecutivo sin contrato estatal que soporte la obligación; mientras que, en este caso, aunque la parte demandante cuenta con unos títulos ejecutivos que se derivaron de una venta sin contrato estatal, aquellos ya no son susceptibles de cobro ejecutivo.

III.           DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

RESUELVE

Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 001 Civil Municipal de Bello y el Juzgado 006 Administrativo de Medellín, y DECLARAR que el Juzgado 006 Administrativo de Medellín es la autoridad competente para dar continuidad a la demanda ejercida por el Laboratorios Gothaplast LTDA., en contra del Hospital Marco Fidel Suarez ESE.

Segundo: REMITIR el expediente CJU-5973 al Juzgado 006 Administrativo de Medellín para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo el Juzgado 001 Civil Municipal de Bello.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Ausente con excusa

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General