TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1927/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Conflictos sobre sistema de seguridad social integral de trabajadores oficiales, independientes o del sector privado

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1927 DE 2024

 

 

Referencia: expediente CJU-6005

 

Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 014 Laboral del Circuito de Barranquilla y el Juzgado 008 Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad

 

Magistrado sustanciador:

Juan Carlos Cortés González

 

 

Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias, en especial de la prevista en el artículo 241.11 de la Carta Política, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes

 

I.    ANTECEDENTES

 

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 24 de abril de 2024, Rosiris Roa Pacheco presentó demanda ordinaria laboral[1] en contra de la UGPP (Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales)[2], en su calidad de cónyuge supérstite y beneficiaria de la pensión de sobrevivientes de Julián Cantillo Bassa[3].

 

2. Según las pruebas aportadas a la demanda, la extinta Cajanal (Caja Nacional de Previsión Social) le reconoció una pensión de vejez a Julián Cantillo Bassa, mediante Resolución No. 12988 del 15 de julio de 2003, exigible a partir del 1° de junio de 2002. Para el momento del reconocimiento, esto es, entre los años 2002 y 2003, el causante se desempeñaba como “celador” en la ESE Hospital Local Luruaco, teniendo en cuenta la certificación de la ESE Hospital de Luruaco Atlántico, aportada al expediente correspondiente.[4] 

 

3. La demandante solicitó que se condene a la UGPP a reconocer y cancelar la reliquidación de la pensión de vejez del causante junto con los intereses moratorios, indexación y retroactivo desde el 17 de enero de 2009. Además, que se otorguen las condenas ultra y extra petita a las que haya lugar, teniendo en cuenta la solicitud de reliquidación que en vida presentó su cónyuge. En la demanda se narró que el causante solicitó en diferentes oportunidades, la última el 17 de enero de 2009, la reliquidación de la pensión de vejez con fundamento en nuevos soportes sobre el tiempo de servicios laborado[5], sin embargo, la UGPP las negó, incluyendo la última decisión adoptada mediante Resolución RDP 001225 del 21 de enero de 2021. La entidad negó la solicitud aduciendo que, pese a manifestarse por el beneficiario de la prestación que había tenido tres vinculaciones con entidades públicas con anterioridad al año 1998, en ningún momento se allegaron certificados sobre la información laboral y los factores salariales que le corresponde aportar a quien tiene la titularidad del derecho, conforme lo establecido en los artículos 306 de la Ley 1427 de 2011 y 167 Ley 1564 de 2012 167.[6]

 

4. Decisión de la jurisdicción ordinaria laboral[7]. Por medio de auto del 16 de julio de 2024, el Juzgado 014 Laboral del Circuito de Barranquilla declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto y ordenó remitir el expediente a los juzgados administrativos del circuito de Barranquilla. La autoridad judicial estimó que, de acuerdo con las pretensiones de la demandante, la pensión de vejez, de la que se reclama la reliquidación, fue reconocida teniendo en cuenta la vinculación de Julián Cantillo Bassa en el cargo de celador en la ESE Hospital Local Luruaco, como se prueba en el expediente con la certificación sobre información laboral y factores salariales expedida por dicha entidad.

 

5. El juez consideró que la relación laboral entre aquel y la ESE Hospital de Luruaco tiene origen legal y reglamentario y se originó en un “acto condición” (acto de nombramiento), lo cual permite concluir que el demandante tenía la calidad de empleado público[8]. Además, encontró probada la naturaleza pública de la administradora de su régimen pensional (Cajanal y con posterioridad la UGPP), por lo que concluyó que era procedente aplicar el artículo 104.4 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), teniendo como cumplidos los dos presupuestos que exige dicha normativa. Por un lado, que la controversia verse sobre una relación legal y reglamentaria entre un empleado público y el Estado y, por otro, que dicho régimen esté administrado por una entidad de derecho público. Al respecto citó el Auto 490 de 2021 de la Corte Constitucional en el que se considero que: “[L]los asuntos relativos a la seguridad social de un empleado público que ostentó esa calidad para el momento de causación de su pensión de vejez, en el marco de un régimen administrado por una persona de derecho público, le corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.

 

6. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[9]. El expediente fue repartido al Juzgado 008 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, autoridad judicial que, mediante auto del 4 de octubre de 2024, declaró su falta de jurisdicción para conocer y decidir sobre el asunto, promovió conflicto negativo entre jurisdicciones y envío el expediente a la Corte Constitucional para su trámite.

 

7. Fundamentó su decisión en que de las pretensiones de la demanda y de lo probado dentro del proceso, se evidencia que la vinculación con base en la cual se reconoció la pensión de vejez del causante correspondió a la del cargo de celador en la ESE Hospital Local de Luruaco, funciones que se enmarcan en las propias de un trabajador oficial y no de un empleado público, de conformidad con los Decretos 1848 de 1969 y 3135 de 1968 y la sentencia del Consejo de Estado del 16 de julio de 2016. En consecuencia, concluyó que el asunto debe ser conocido por la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral[10], ya que dichos presupuestos escapan a los enunciados en el artículo 104 del CPACA, al no vincular a un empleado público.

 

8. El asunto fue remitido a la Corte Constitucional el 11 de octubre de 2024 y por Secretaría General se efectuó el reparto el 18 de octubre de 2024 al magistrado Juan Carlos Cortés González para su conocimiento y respectivo trámite.

 

II. CONSIDERACIONES

 

9. El caso cumple con los presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. El presente asunto satisface las reglas definidas en el Auto 155 de 2019 para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones:

 

 

1. Competencia de la jurisdicción ordinaria laboral para conocer de controversias relacionadas con la pensión de sobreviviente del cónyuge supérstite de un trabajador de una empresa social del Estado ESE. Reiteración del Auto 1326 de 2022

 

10. Esta Corporación en el Auto 1326 de 2022 resolvió un conflicto de competencia entre la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, respecto de una demanda ordinaria laboral de reliquidación de pensión presentada por una persona natural contra Cajanal y la UGPP. En ese caso, el demandante alegaba que era beneficiario de la pensión de sobrevivientes reconocida a su esposa (fallecida) y, por lo tanto, solicitaba la reliquidación de la prestación económica, de conformidad con la Ley 33 de 1985 y el Decreto 1045 de 1978. Para ello, alegaba que la trabajadora causante de la pensión al momento del reconocimiento de la prestación desempeñaba funciones generales (cocina), en la planta de servicios generales de una ESE.

 

11. En esa oportunidad, la Sala Plena determinó, extendiendo las reglas de los autos 314, 356 y 858 de 2021, que: “la jurisdicción de lo contencioso administrativo será competente para conocer sobre las controversias relacionadas con una pensión de sobreviviente del cónyuge supérstite de un trabajador de una empresa social del Estado –ESE– que en vida fungió como empleado público, siempre y cuando el régimen lo administre una entidad pública. Por su parte, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, será la competente si el régimen del empleado público causante lo administra una entidad privada o si este tenía la calidad de trabajador oficial o trabajador privado. Esto, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 104.4 y 105.4 del CPACA, 194 y 195 de la Ley 100 de 1993 y 26 de la Ley 10 de 1990”. Para el caso concreto, asignó la competencia a la jurisdicción ordinaria, pues la controversia versaba sobre una trabajadora oficial de una ESE. La Corte fundamentó su decisión en los siguientes puntos principales:

 

12. En primer lugar, dispuso las reglas generales de competencia en materia laboral y de seguridad social. Indicó que el numeral 5° del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (CPTSS) establece la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, para conocer controversias que tengan relación con el sistema de seguridad social. Por su parte, el artículo 104.4 del CPACA dispone que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen este administrado por una persona de derecho público. Sin embargo, según el artículo 105.4 del CPACA, esta jurisdicción no asume conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.

 

13. En segundo lugar, expuso el régimen laboral de las empresas sociales del Estado ESE. Precisó que la regla general establece que el personal de las ESE se compone de empleados públicos y que la asignación de trabajadores oficiales es excepcional, de acuerdo con la interpretación sistemática de las Leyes 10 de 1990 y 100 de 1993, y la Sentencia C-314 de 2004. Por lo tanto, los trabajadores oficiales de una ESE son únicamente aquellos que asumen cargos no directivos destinados al “mantenimiento de la de la planta física” o de los “servicios generales”, siendo los demás empleados públicos.

 

14. En tercer lugar, precisó en qué consisten las actividades de mantenimiento de la planta física y de servicios generales de una ESE. Siguiendo sentencias de la Corte Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia, el Auto 1326 de 2022 indicó que las “actividades de mantenimiento de la planta física” constituyen aquellas funciones u ocupaciones necesarias para el adecuado funcionamiento o buen estado de las instalaciones. Mientras que los “servicios generales” representan aquellas actividades auxiliares que benefician a la organización y sus áreas comunes, pero no son directamente sanitarias o de la función principal de la entidad, como sucede con la cocina, la lavandería, el transporte y, en general, con las propias del servicio de asistencia o personal de aseo. En ese orden, precisó que son trabajadores oficiales quienes prestan actividades de mantenimiento o de servicios generales, dado que (i) no desempeñan funciones necesarias para el desarrollo de la actividad sanitaria del hospital, (ii) corresponden a actividades que facilitan la operatividad del hospital en general y no atienden a un área en específico, y (iii) se caracterizan por ser de simple ejecución.

 

15. Por último, determinó la importancia de la naturaleza de la vinculación al momento de causar la prestación para determinar la competencia sobre controversias relacionadas con la pensión de cónyuges supérstites. Reiteró los criterios dispuestos en el Auto 314 de 2021, que disponen la necesidad de valorar que “la naturaleza de la vinculación del trabajador, al momento de causar la prestación, determina la jurisdicción competente”; criterio que se fijó ante “la necesidad de establecer un hito que permita definir a cuál autoridad corresponde decidir el asunto” [11], bajo los siguientes supuestos[12]:

 

Tabla 1. Competencia de las jurisdicciones ordinaria y de lo contencioso administrativo en materia de seguridad social

 

2. Calidad de trabajador oficial de un vigilante vinculado a una ESE

 

16. En el Auto 676 de 2022[13], la Corte Constitucional indicó que el cargo de celaduría o de vigilancia en una ESE corresponde a la categoría de trabajador oficial, para lo cual tuvo en cuenta lo señalado en la Sentencia T-485 de 2006[14]. Aunque en esa providencia se trataba de un caso asociado a temas laborales y no de seguridad social, estimó que este tipo de actividades corresponde a las de un trabajador oficial, por dos razones: (i) la naturaleza del cargo no corresponde a la de un cargo directivo y (ii) la función de vigilancia hace parte de aquellas relacionadas con el mantenimiento de la planta física o de servicios generales de tales instituciones. 

 

17. En esa oportunidad, el tribunal consideró que “es posible concluir que los celadores que desempeñan sus labores en las empresas sociales del Estado deben ser consideradores trabajadores oficiales”. Lo anterior, porque si “(…) los ‘servicios generales’ dentro de una institución gubernamental, esencialmente están destinados a mantener las instalaciones de ella en óptimo estado de funcionamiento, su seguridad, las funciones de aseo, vigilancia y cafetería, así como el manejo de los demás bienes como vehículos y suministro de los elementos requeridos por las distintas dependencias que las integran”.

 

18. Sumado a lo anterior, esta posición frente al régimen laboral de las personas que desempeñan funciones de celaduría o vigilancia en una empresa social del Estado ESE ha sido reiterada en los autos 441 de 2022, 1975 de 2023 y 725 y 1328 de 2024, entre otros, con fundamento en el artículo 2 del CPTSS (Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social) y el parágrafo del artículo 26 de la Ley 10 de 1990[15].

 

III. ANÁLISIS DEL CASO

 

19. La jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer el presente asunto. La Sala Plena de esta corporación concluye que el Juzgado 014 Laboral del Circuito de Barranquilla es la autoridad competente para pronunciarse sobre el proceso en cuestión, de conformidad con la regla de decisión contenida en el Auto 1326 de 2022, que se extiende a la presente causa. Esta decisión se adopta con soporte en las siguientes razones:

 

a)            El cónyuge de la demandante en favor de quien se reconoció la pensión por vejez, objeto de solicitud de reliquidación en la causa judicial bajo examen, se desempeñó como celador de una ESE, al momento de causarse dicha prestación. Esta Corporación arriba a dicha conclusión porque, en principio y de conformidad con las pruebas aportadas al expediente, el causante cumplió los requisitos para pensionarse a partir del 1° de junio de 2002, fecha para la cual, el señor Bassa aún se encontraba con vinculación legal vigente como celador de la ESE[16].

 

b)           El régimen jurídico aplicable a las ESE está previsto en la Ley 100 de 1993, que en su artículo 195 numeral 5, señala que quienes se vinculen a dichas empresas tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del Capítulo IV de la Ley 10 de 1990.  La regla general establece que el personal de las ESE se compone de empleados públicos y que la asignación de trabajadores oficiales es excepcional.

 

c)            Teniendo en cuenta que el causante se desempeñó como celador de la ESE Hospital de Luruaco, Atlántico, tales funciones, relacionadas con la seguridad y vigilancia, han sido consideradas por esta Corporación[17] como servicios que esencialmente están destinados a mantener las instalaciones de dichas entidades en óptimo estado de funcionamiento. Por lo anterior, es posible concluir que la demanda funda sus pretensiones en una vinculación laboral del cónyuge de la demandante, que, para el momento de la causación de la pensión y su posterior reconocimiento, tenía la condición de trabajador oficial.

 

20. Visto lo anterior, corresponde aplicar el artículo 2° del CPTSS, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, que le asigna a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de los asuntos relacionados con la seguridad social de trabajadores oficiales, dado que la naturaleza de la vinculación del trabajador, al momento de causar la prestación, era la de trabajador oficial.

 

21. Es importante aclarar que el hecho de que la administradora del régimen pensional del causante (en favor de quien se reconoció el derecho), hubiere sido una entidad de derecho público (Cajanal y con posterioridad la UGPP), resulta irrelevante para definir la jurisdicción porque, como se explicó, la jurisprudencia constitucional ha señalado que cuando el derecho surge en vigencia de un vínculo laboral o como consecuencia de la calidad de trabajador oficial, no importa la naturaleza de la entidad administradora.

 

22. Por tanto, la Sala ordenará remitir el expediente a la jurisdicción ordinaria laboral y de la seguridad social para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

23. Regla de decisión. Auto 1326 de 2022. “(…) la jurisdicción de lo contencioso administrativo será competente para conocer sobre las controversias relacionadas con una pensión de sobreviviente del cónyuge supérstite de un trabajador de una empresa social del Estado –ESE– que en vida fungió como empleado público, siempre y cuando el régimen lo administre una entidad pública. Por su parte, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, será la competente si el régimen del empleado público causante lo administra una entidad privada o si este tenía la calidad de trabajador oficial o trabajador privado. Esto, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 104.4 y 105.4 del CPACA, 194 y 195 de la Ley 100 de 1993 y 26 de la Ley 10 de 1990”. 

 

IV.  DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 14 Laboral del Circuito de Barranquilla y el Juzgado 8° Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 14 Laboral del Circuito de Barranquilla es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por Rosiris Roa Pacheco en contra de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-6005 al Juzgado 14 Laboral del Circuito de Barranquilla para lo de su competencia y para que comunique la presente providencia al Juzgado 8° Administrativo Oral de Barranquilla y a los interesados en este trámite.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Ausente con excusa

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General