A194-24 REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-302 de 2017
Auto 194 de 2024
Referencia: cumplimiento de la sentencia T-302 de 2017.
Asunto: requiere cumplimiento de la orden tercera, relacionada con la creación del Mecanismo Especial de Seguimiento y Evaluación a las Políticas Públicas (MESEPP).
Magistrado sustanciador:
José Fernando Reyes Cuartas
Bogotá D.C., cinco (5) de febrero de dos mil veinticuatro (2024).
La Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-302 de 2017, conformada por la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera y los magistrados Vladimir Fernández Andrade y José Fernando Reyes Cuartas, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, dicta el presente auto con base en los siguientes
I. ANTECEDENTES
1. En la Sentencia T-302 de 2017, esta corporación encontró que la vulneración generalizada, masiva, desproporcionada e injustificada de los derechos fundamentales de la niñez Wayuu[1] de La Guajira, causada por las fallas estructurales de las entidades responsables y la desarticulación entre las diferentes autoridades nacionales, territoriales e indígenas, configura un estado de cosas inconstitucional (en adelante ECI) en relación con el goce efectivo de los derechos al agua potable, la alimentación, la salud y la participación de las niñas y los niños de los municipios de Manaure, Maicao, Riohacha y Uribia.
2. Con el fin de que las autoridades declaradas responsables remediaran la vulneración masiva, generalizada, desproporcionada e injustificada de los derechos fundamentales tutelados, la Corte emitió una serie de órdenes de distinta naturaleza y estableció unas condiciones para su cumplimiento.
3. En la orden tercera de la sentencia se dispuso la creación del Mecanismo Especial de Seguimiento y Evaluación de las Políticas Públicas (en adelante MESEPP o el Mecanismo) para la superación del estado de cosas inconstitucional constatado. Las tareas del MESEPP estarían dirigidas a (i) garantizar los derechos de las niñas y niños del pueblo Wayuu al agua, la alimentación, la salud, la igualdad y la diversidad cultural; (ii) cumplir las condiciones para la superación del ECI, y (iii) satisfacer los objetivos constitucionales mínimos fijados para el cumplimiento del fallo.
4. La Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-302 de 2017, a través de Auto 2764 de 2023, concluyó el cumplimiento bajo de la orden tercera de la sentencia en cuanto a la creación del MESEPP. En consecuencia, requirió a las autoridades responsables de su cumplimiento[2] para que, en el término de 48 horas, presentaran un informe que acreditara la satisfacción de dicho mandato. Adicionalmente, la Sala Especial dispuso iniciar un incidente de desacato contra las mismas autoridades, frente al cual se les concedió un término de 3 días para presentar las pruebas que estimaran convenientes.
5. Durante esos términos se recibieron las respuestas que se resumen en el anexo de esta providencia[3].
II. CONSIDERACIONES
Competencia
6. La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, por medio del Auto 042 de 2021, asumió la competencia para conocer del cumplimiento de la Sentencia T-302 de 2017, actualmente radicada en la Sala Especial de Seguimiento de la Sentencia T-302 de 2017. Por consiguiente, esta Sala es competente para pronunciarse sobre el acatamiento de lo ordenado en la sentencia, así como de las decisiones adoptadas en el marco del seguimiento.
Objeto y estructura de la decisión
7. Este auto tiene la siguiente estructura. Primero, se resumirán los hallazgos descritos en el Auto 2764 de 2023 sobre el incumplimiento de la orden tercera de la sentencia en cuanto a la creación del MESEPP (sección A). Después, se recordará el papel del juez constitucional frente al cumplimiento de las órdenes (sección B). Seguidamente, se repasarán las respuestas de las entidades requeridas para acreditar el cumplimiento de la orden (sección C). Finalmente, se expondrán algunas conclusiones derivadas del análisis de la información recopilada y se expondrán las decisiones que se adoptarán (sección D).
A. Hallazgos en el cumplimiento de la orden tercera en cuanto a la creación del MESEPP
8. Para desarrollar esta sección, la Sala recordará los fundamentos de la orden de creación del Mecanismo y, paralelamente, los hallazgos sobre la actividad estatal en relación con este mandato que permitieron a la Sala concluir que seguía desconociéndose. A continuación, el cuadro en el cual se especifican ambos aspectos.
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Indivisibilidad e interdependencia de los derechos protegidos. Los derechos fundamentales deben garantizarse de manera integral y concomitante. Ello exige la concurrencia y coordinación de todas las entidades que tienen dentro de sus funciones y misionalidad garantizarlos. El diseño de las acciones debe entrelazarse para lograr la satisfacción interdependiente de los derechos[4]. |
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Causas del ECI. (i) Prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones, especialmente, las del nivel territorial; (ii) ausencia de coordinación y de políticas públicas sostenibles y efectivamente dirigidas al goce efectivo de los derechos fundamentales; (iii) fallas institucionales en tres niveles de gobierno: nacional, territorial y étnico; (iv) falta de medidas adecuadas y necesarias de diferentes órdenes (legislativas, administrativas o presupuestales) para superar la crisis[5]. |
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Soluciones a implementar. (i) Las acciones de un mismo nivel de gobierno deben articularse en un solo plan, con independencia de qué entidad las desarrolla, pues lo relevante es que se realicen de manera coordinada, apuntando a la realización de los objetivos comunes[6]; (ii) mejoramiento de la toma de decisiones, de la articulación y coordinación entre los niveles de gobierno y promoción de la evaluación y corrección cíclica de las decisiones de política pública que se adopten[7]; (iii) Inclusión de aquellas entidades que, a pesar de no ser vinculadas al proceso de tutela, constitucionalmente tienen una misión y funciones dentro de la construcción e implementación de las políticas públicas de las cuales dependen los derechos tutelados[8]. |
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La Comisión Intersectorial para el departamento de la Guajira, creada a través del Decreto 100 de 2020, no es el MESEPP, toda vez que es un órgano que aglutina entidades solo del orden central. |
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Dicha instancia tampoco tiene dentro de sus integrantes permanentes la totalidad de las entidades del orden nacional que fueron incluidas en la orden como las obligatorias. Se aprecia la ausencia en dicha comisión de las siguientes: los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de Agricultura y Desarrollo Rural, la Superintendencia Nacional de Salud y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. |
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Aunque de los miembros permanentes hacen parte algunas de las entidades mencionadas en la sentencia como aquellas que debían ser convocadas de acuerdo con sus competencias constitucionales y legales, como el Ministerio de Educación Nacional, el Departamento Nacional de Planeación y se incluyeron otras que no fueron incluidas en la lista de las mínimas a convocar como el Ministerio del Interior y el Departamento administrativo de la Función Pública, no se explican las razones por las cuales no fueron convocadas las demás que podrían tener funciones y competencias conexas como la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, Corpoguajira, el Ministerio de Transporte, el INVIAS, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente–, la Fiscalía General de la Nación, Contraloría General de la República, la Contraloría Departamental de La Guajira y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. |
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No era clara la manera como se hará la convocatoria de las demás entidades que harían efectivas las funciones y labor de seguimiento del Mecanismo. Aunque la sentencia radicó en cabeza de las autoridades obligadas el deber tomar las medidas necesarias para contar con la cooperación de las entidades mencionadas en el inciso segundo de la orden tercera y su inclusión en el MESEPP, su exclusión de la Comisión o su participación como simples invitadas hace probable que la desarticulación y la ausencia de respuesta integral a la crisis se mantenga. |
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La figura -Comité Técnico Territorial- a través de la cual se busca involucrar a las entidades territoriales, de manera accesoria y no protagónica, no era operativa. Adicionalmente, no se deduce por qué dicha figura no reproduce las dinámicas que dieron lugar al ECI -división entre nación y entidades territoriales-, ni la manera como se garantizará la reunión al mismo tiempo y en el mismo lugar para coordinarse. |
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La participación del pueblo Wayuu dependía de la constitución y operatividad del Comité Técnico Territorial, tampoco se establecían los mecanismos para que la retroalimentación de las comunidades tenga efectos en la toma final de decisiones. |
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La ruta de participación de las demás entidades y organizaciones de la sociedad civil no es clara. No hay un desarrollo normativo, ni tampoco se evidencia en los informes cuál es el protocolo para su participación. |
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A pesar de que la Presidencia de la República, a través de la Consejería Presidencial para las Regiones, hacía alusión a la Comisión Intersectorial para el departamento de La Guajira, también informó que esta hacía parte del MESEPP, por lo tanto, el MESEPP no existía y la comisión no podía asumirse como el Mecanismo ordenado en la sentencia. |
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Los informes no permitían establecer cuál era el plan de los Gobiernos nacional y territorial para cumplir con la creación del MESEPP de conformidad con los derroteros definidos en la sentencia. |
9. De esta manera, la Sala hizo un paralelo entre las directrices dadas en la sentencia y la Comisión Intersectorial, figura sobre la cual giraron los informes enviados por las entidades frente a los reiterativos requerimientos sobre la conformación del MESEPP. De ese paralelo se obtuvieron los siguientes resultados, los cuales se reiteran[9]:
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Contenidos del mandato |
Información reportada por el Gobierno |
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Creación de un mecanismo con las autoridades obligadas al cumplimiento de la sentencia del orden nacional y territorial |
Creación de una Comisión Intersectorial del orden nacional |
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Entidades obligadas a conformar el MESEPP:
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Presidencia de la República |
A través de la Consejería Presidencial para las Regiones |
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Ministerio de Salud y Protección Social |
Sí |
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Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio |
Sí |
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Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible |
No |
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Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural |
No |
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DPS[10] |
Sí |
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ICBF |
Sí |
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Superintendencia Nacional de Salud |
No |
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UNGRD[11] |
No |
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Departamento de La Guajira |
No |
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Municipios de Uribia, Manaure, Riohacha y Maicao |
No |
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Entidades a convocar por tener funciones y competencias conexas |
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios |
No |
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Departamento Administrativo Nacional de Estadística |
No |
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Departamento Nacional de Planeación |
Miembro permanente de la comisión |
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Corpoguajira |
No |
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Ministerio de Educación Nacional |
Miembro permanente de la comisión |
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Ministerio de Transporte |
No |
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INVIAS |
No |
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Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente |
No |
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Fiscalía General de la Nación |
No |
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Contraloría General de la República |
No |
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Contraloría Departamental de La Guajira |
No |
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Ministerio de Hacienda y Crédito Público |
No |
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Participantes |
Autoridades indígenas |
Depende de la constitución y operatividad del Comité Técnico Territorial |
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Organizaciones de la sociedad civil que intervinieron en la tutela como veedoras ciudadanas de la implementación de las órdenes |
Podrán participar del seguimiento de las políticas públicas como integrantes de una veeduría ciudadana o individualmente, por lo tanto, no es clara la ruta para su participación. |
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10. En el Auto 2764 de 2023, la Sala no se limitó a un análisis apenas formal de la orden, sino que expuso reflexiones sobre aspectos más profundos, los cuales se sintetizan en el siguiente cuadro[12].
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Concepción del MESEPP |
Obedece a los fundamentos del mandato descritos en el f.j. 8 de esta providencia. |
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Participación de las entidades del orden territorial |
Responde a imperativos constitucionales[13]. No debe someterse al arbitrio particular de las autoridades, puesto que su concurrencia obligatoria se decidió en una sentencia judicial. |
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No había una ruta clara sobre la articulación entre todas las entidades y sobre la garantías de que las acciones diseñadas por las dependencias técnicas tengan el suficiente soporte político, administrativo y financiero. |
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La existencia de mesas o sistemas de gobierno sectoriales se formuló de un modo genérico y desmarcada de un organismo que, de manera real, aglutine y oriente el diseño y ejecución de las políticas públicas. |
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Las entidades insisten en exponer sus competencias y proyectos individuales, sin evidenciar cómo estas y estos podían integrarse a los proyectos de otras entidades. |
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No había respuestas integrales para afrontar la crisis, lo que reafirmaba que la inexistencia del Mecanismo que reúna a todos los sectores involucrados seguiría retrasando la elaboración de un plan que cubra todas las necesidades del territorio de manera integral, concomitante, real, efectiva y sostenible. |
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Participación de las autoridades indígenas y la sociedad civil |
No existía un protocolo que definiera la participación a las autoridades indígenas en el funcionamiento del MESEPP. |
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Falta de claridad sobre: la manera de generar el diálogo con las comunidades; las acciones que debe ejecutar el Ministerio del Interior; las acciones respecto de las debe agotarse la consulta previa y el modo de obtener la retroalimentación entre el Estado y el pueblo Wayuu. |
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Había incertidumbre normativa respecto de la representatividad del pueblo Wayuu, asociada al incumplimiento de las órdenes judiciales en esta materia[14]. |
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Ausencia de asertividad y agilidad de las estrategias para crear canales de comunicación basados en la confianza y el compromiso en un trabajo ágil y concertado, lo cual se reflejaba en una serie de informes sobre procesos consultivos que podría convertirse en una práctica inconstitucional[15] que frene las soluciones estructurales y que, de manera inexplicable, estaba obstaculizando la conformación del MESEPP. |
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No se evidenciaba voluntad política, administrativa y técnica para acompañar o promover en las comunidades procesos idóneos para reparar la fragmentación de las autoridades Wayuu y recuperar sus formas propias de gobierno. |
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En las propuestas para destrabar el avance del MESEPP no se incluía alguna para contribuir en la solución de las problemáticas internas del pueblo Wayuu. |
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La orden tercera, en cuanto a la conformación del MESEPP, señaló que las autoridades indígenas serían partícipes. Esto implicaba que (i) la participación del pueblo se hará a través de sus autoridades y (ii) se debe garantizar su inclusión en dicho Mecanismo al tratarse de una instancia decisoria, lo cual exige revisar, a la luz de los fundamentos mencionados, si es factible considerar como un paso ineludible la realización de consultas previas sobre su participación. Además, las acciones y metodologías que las autoridades obligadas pretendan diseñar y ejecutar habrían de tener el tratamiento que corresponda, de acuerdo con las normas y la jurisprudencia relativas a los grados de participación y afectación de las comunidades. |
B. Rol del juez constitucional frente al cumplimiento de las órdenes
11. De acuerdo con la metodología adoptada por la Sala a través del Auto 480 de 2023[16], en el marco del seguimiento y valoración al cumplimiento de las órdenes proferidas en la sentencia, la competencia de esta Sala está dirigida a cumplir dos funciones, principalmente: (i) encauzar las acciones de las autoridades obligadas cuando se evidencien fallas en el avance al cumplimiento de las órdenes; y (ii) valorar si las políticas públicas inciden en el goce efectivo de los derechos protegidos a la niñez Wayuu y en la superación de las causas que dieron lugar a la declaratoria del ECI[17].
12. En esa oportunidad, la Sala aclaró que las funciones mencionadas previamente son enunciativas y, en esa medida, en el marco de sus competencias, podrá asumir algunas adicionales, “hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”, en los términos dispuestos en el Decreto Estatutario 2591 de 1991[18].
13. Con respecto a la función de encauzar las acciones de las autoridades obligadas, la Sala Especial resalta que las decisiones que en desarrollo de esta función se emitan tienen como punto de partida el reconocimiento de que las autoridades obligadas al cumplimiento la Sentencia T-302 de 2017 son las competentes para diseñar y ejecutar las políticas públicas. Lo anterior supone que la Sala “no busca suplantar las funciones y labores de las entidades estatales, pretende encauzarlas cuando han demostrado fallas o defectos graves”[19].
14. Teniendo esto en cuenta, la Sala se referirá brevemente a las respuestas suministradas por las entidades con el fin de que, en el desarrollo del trámite subsiguiente, las entidades obligadas adopten algunos correctivos necesarios para impedir rezagos administrativos en el cumplimiento, al menos formal, de la orden. Ello bajo el entendido de que la teleología del trámite de cumplimiento y del incidente de desacato es el cumplimiento de la orden tercera en cuanto a la creación del MESEPP y, con ello, la protección de los derechos fundamentales protegidos[20].
Respuestas de las entidades requeridas en el Auto 2764 de 2023
15. En el anexo de esta decisión se sintetizan las respuestas enviadas por la mayoría de las entidades requeridas en el Auto 2764 de 2023, destacándose que las únicas entidades que no se pronunciaron fueron las alcaldías de Manaure y Maicao.
16. De acuerdo con esas respuestas, se extraen las siguientes observaciones: (i) las entidades consideran que la entidad con la competencia para convocar a las demás en aras de cumplir la orden es la Consejería Presidencial para las Regiones; (ii) todas las entidades intervinientes informaron su participación en una reunión realizada una vez se tuvo conocimiento del Auto 2764 de 2023 con el fin de adoptar medidas para la creación del MESEPP; (iii) como resultado de dicha reunión, realizada el 17 de noviembre de 2023, se expedirá un decreto con el cual se regulará el Mecanismo, y (iv) el borrador de ese acto administrativo, para la fecha de respuesta[21], se encontraba en estudio por las entidades para presentar observaciones, tarea que debían cumplir el 24 de noviembre de 2023.
17. Con base en lo anterior, la Sala expondrá las determinaciones que se derivan de este análisis, con el fin de que las autoridades obligadas adopten los correctivos necesarios para que no se presenten situaciones que obstaculicen el cumplimiento de la orden en los términos perentorios definidos durante el trámite de cumplimiento e incidente de desacato.
Análisis de la información recopilada
18. Tomando en cuenta los informes allegados, la Sala advierte que hay falencias en la interacción entre las autoridades del orden nacional, si se tiene en cuenta que:
(i) En la reunión del 17 de noviembre de 2023 no hubo representación de los municipios de Riohacha, Manaure y Uribia;
(ii) A pesar de la claridad del Auto 2764 de 2023 en cuanto a su alcance: lograr el cumplimiento de la orden tercera sobre la creación del MESEPP, las autoridades requeridas enviaron extensos informes acerca de sus acciones particulares para el cumplimiento de la sentencia, dejando en evidencia que las acciones se siguen ejecutando por fuera de un órgano con la capacidad de cohesionar las políticas públicas con las cuales se espera superar el ECI y las fallas de articulación administrativa detectadas en la sentencia.
(iii) Se advierte que en la reunión convocada para impulsar la creación del MESEPP, no hubo participación proactiva de los entes municipales, pues solo asistió el municipio de Maicao, lo cual permite concluir que su concurrencia, de cara al Mecanismo encargado de superar el ECI, es nula o absolutamente pasiva.
(iv) Durante el trámite de cumplimiento e incidente de desacato hasta ahora agotado no hubo pronunciamiento de todos los entes territoriales del orden municipal, pues solo se pronunciaron los municipios de Riohacha y Uribia.
(v) A partir del 1 de enero de 2024, se presentó un cambio en las administraciones locales del país, sin que hasta la fecha se conozca si este fue tenido en cuenta en las gestiones que se encuentran adelantado las autoridades obligadas al cumplimiento de la orden tercera en cuanto a la creación del MESEPP.
19. De acuerdo con lo anterior, es necesario que la Sala adopte determinaciones para evitar que el cambio en la titularidad de las administraciones territoriales agudice las falencias detectadas en cuanto a la interacción entre los órdenes nacional y territorial de cara al cumplimiento de la orden tercera de la sentencia, de conformidad con los parámetros establecidos en ella y en sus autos de seguimiento, particularmente, el 2764 de 2023.
Orden a impartir
20. Se requerirá a la Consejera Presidencial para las Regiones, a las y los ministros de Salud y Protección Social, de Vivienda, Ciudad y Territorio, de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de Agricultura y Desarrollo Rural, a la directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social; a la Directora del ICBF; al Superintendente Nacional de Salud, al Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y a los actuales Gobernador de La Guajira y Alcaldes de los municipios de Maicao, Manaure, Riohacha y Uribia, para que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contado a partir de la notificación de este auto, acrediten el cumplimiento de la orden tercera de la sentencia en cuanto a la creación del MESEPP.
En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-302 de 2017 de la Corte Constitucional
III. RESUELVE:
Primero. REQUERIR a la Consejera Presidencial para las Regiones, a las y los ministros de Salud y Protección Social, de Vivienda, Ciudad y Territorio, de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de Agricultura y Desarrollo Rural, a la directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social; a la Directora del ICBF; al Superintendente Nacional de Salud, al Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y a los actuales Gobernador de La Guajira y Alcaldes de los municipios de Maicao, Manaure, Riohacha y Uribia, para que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contado a partir de la notificación de este auto, acrediten el cumplimiento de la orden tercera de la sentencia en cuanto a la creación del MESEPP.
Segundo. ADVERTIR a las autoridades obligadas que la creación del MESEPP debe atender a la evaluación de los parámetros establecidos en la Sentencia T-302 de 2017 y en sus autos de seguimiento, particularmente, el 2764 de 2023.
Tercero. Por la Secretaría General de la Corte Constitucional, líbrense las comunicaciones pertinentes.
Comuníquese, notifíquese y cúmplase.
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
ANEXO
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Alcaldía de Riohacha
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El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica informó que se han hecho gestiones dirigidas a participar del MESEPP. Agregó que el Gobierno nacional expidió el Decreto 100 de 2020, mediante el cual creó la Comisión Intersectorial para el Departamento de La Guajira, en virtud del cual la competencia para la construcción de la política pública y su plan o planes para superar el estado de cosas inconstitucional quedó en manos de la nación, concretamente, de la citada comisión, de la cual las alcaldías accionadas no forman parte y al no hacerlo, no pueden incidir directamente en su construcción.
Resaltó el mencionado funcionario que, durante los últimos 4 años, las comunidades Wayuu han coordinado el cumplimiento de la sentencia directamente con la nación; a muchas de las reuniones sostenidas entre aquellas y esta los entes territoriales no han sido convocados, ni se les ha compartido los resultados o conclusiones, por lo tanto, desconocen los alcances y compromisos adquiridos en esas instancias de participación.
Además, informó que a pesar de no estar creado el MESEPP, los municipios realizaron una serie de propuestas al nivel central para ser desarrolladas en sus territorios. También hizo alusión a los inconvenientes que se han presentado para dicha creación, entre ellos, las dificultades para lograr un diálogo genuino con el pueblo Wayuu, debido a inconvenientes en la articulación interinstitucional, la pandemia de COVID19, que impidió las reuniones con el pueblo indígena durante 2020 y 2021 y, recientemente, los conflictos de liderazgos entre los Wayuu. Anotó, finalmente, que fueron convocados por la Consejería Presidencia para las Regiones y, mediante acta, se dio inicio a la creación del MESEPP. |
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Consejería Presidencial para las Regiones (la Consejería)
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La Consejera Presidencial para las Regiones informó que a partir de su posesión organizó grupos de trabajo para cumplir la función de “hacer seguimiento al cumplimiento de las decisiones judiciales y de otras autoridades, que conlleven órdenes al Presidente de la República o al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y que tengan relación con las acciones que deban adelantar en las regiones”, contenida en el numeral 7, del artículo 18 del Decreto 2647 de 2022.
Adujo que en relación con la Sentencia T 302 de 2017 -en especial lo estipulado en la orden tercera- se encontró que mediante Decreto 100 del 28 de enero de 2020 el Gobierno de turno creó la Comisión Intersectorial para el Departamento de La Guajira. Señaló que, a pesar de que dicha comisión no daba cumplimiento a la orden tercera, se ha trabajado articuladamente con las entidades de orden nacional y territorial accionadas y vinculadas en la creación del MESEPP, con el objeto de dar cumplimiento a todas las órdenes contenidas en la sentencia, en especial la relacionada con la creación del MESEPP, obteniendo como resultado la presentación articulada de infomes para:
a) la inspección Judicial realizada por la Corte constitucional; b) el Plan Provisional en cumplimiento del auto 1290 de 2023 c) la batería de indicadores del auto 480 de 2023; d) cumplimiento de medidas Cautelares MC 51-15 a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos; e) el borrador de decreto de construcción del MESEPP; f) protección de los derechos tutelados (seguridad alimentaria, salud y agua), adicionalmente se incluyó la protección de los derechos fundamentales a la información y movilidad; g) coordinación de las entidades del Gobierno nacional encargadas de liderar cada sector, así como aquellas entidades del nivel territorial que participan en el cumplimiento de las decisiones judiciales y de otras autoridades con el objetivo de proteger los derechos humanos de los beneficiarios y garantizar su bienestar en situaciones de emergencia, así:
Explicó que para darle cumplimiento a las directrices establecidas en la sentencia, se elaboró el siguiente diseño de organigrama del MESEPP:
Y en cuanto a los Comités Territoriales previstos en el Decreto 100 de 2020, los explicó a partir de la siguiente gráfica:
Finalmente se refirió a las actividades de presencia institucional del Gobierno central, que no se han quedado en anuncios y actividades de socialización, pues desde el Presupuesto General de la Nación (PGN) se ha procurado por una mayor financiación para el departamento de La Guajira. Así, el presupuesto de inversión regionalizable del PGN para La Guajira presentará un incremento para el 2024 de un 64% al pasar en 2023 de COP$ 1.8 billones a COP$ 3.0 billones en 2024[22]. |
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Gobernación de La Guajira
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La gobernadora del departamento de La Guajira señaló que ese ente no tiene potestad exclusiva en la conformación del MESEPP, pues es una actuación del Gobierno nacional a través de la Consejería para las Regiones, como entidad encargada de presidir dicha institución. El papel del departamento, en su criterio, es ser una de las entidades que integrarán la comisión intersectorial. Anotó que prueba de sus afirmaciones son los requerimientos que les hace dicha consejería en relación con el cumplimiento de diferentes órdenes.
Informó que en reunión virtual celebrada el 17 de noviembre de 2023, presidida por la Consejería Presidencial para las Regiones, en la cual participaron todas las entidades requeridas en el incidente de desacato, se abordó la concertación previa a la creación del MESEPP, a la cual asistió el Jefe Jurídico de la gobernación, lo cual prueba la concurrencia de esa entidad como llamada a ser parte del MESEPP, pero no la posibilidad de convocatoria y conformación. |
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Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT)
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A través de apoderado judicial informó, en relación con el Mecanismo, que la ministra y los funcionarios de la entidad han estado en total disposición para integrarlo, para lo cual se ha asistido y participado activamente en las mesas de trabajo y reuniones convocadas para tales efectos; lo anterior, sin perjuicio de la complejidad que representa poner en marcha un mecanismo que demanda la participación de un número plural de entidades del orden nacional y local y de representantes de las comunidades indígenas y la población civil. Por ende, es claro que para el cumplimiento del requerimiento efectuado por el despacho se necesita una acción colectiva que en la actualidad está siendo liderada por la Consejería Presidencial de las Regiones y que ha contado, en todo caso, con la participación decidida del MVCT.
Señaló que en sesiones adelantadas por los grupos de técnicos respectivos los días 16 y 17 de noviembre del año en curso, las entidades obligadas al cumplimiento de la orden coordinaron todas las gestiones necesarias para la instalación del MESEPP. No obstante, por la premura de los términos del requerimiento de la Sala no fue posible agotar el procedimiento para expedir el decreto con el cual se pretende reglamentar el funcionamiento de este instrumento, por lo cual, el informe que al respecto presentará la Consejería Presidencial para las Regiones estará acompañado de un cronograma preciso que llevará a su expedición en los próximos días. |
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Unidad de Gestión del Riesgo de Desastres (UGRD)
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La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la UGRD señaló, sobre la conformación del MESEPP, que el proceso lo ha liderado la Consejería Presidencial de las Regiones, con la participación activa de todas las entidades incluyendo a la UNGRD. En todo caso, respetuosos de las decisiones de la Corte Constitucional, la entidad, participó en las sesiones adelantadas el 16 y 17 de noviembre de 2023, con las entidades obligadas al cumplimiento de la orden tercera de la Sentencia T- 302 de 2017 y se coordinaron las gestiones necesarias para la instalación del MESEPP. En ese sentido, desde la Consejería Presidencial para la Regiones, se lidera el trámite para la expedición del decreto con el cual se pretende reglamentar el funcionamiento de este instrumento. |
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Ministerio de Salud y Protección Social
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El director técnico de la Dirección Jurídica del Ministerio de Salud y Protección Social sostuvo que participa en la Comisión Intersectorial (Decreto 100 de 2020) como miembro permanente. A través del Viceministerio de Salud Pública y Prestación de Servicios ha participado en doce sesiones. En segundo lugar, ha participado en la Mesa Técnica de Salud en el marco del proceso de consulta previa del plan de acción, liderado por la Consejería Presidencial para las Regiones y el Ministerio del Interior.
Señaló el citado funcionario, en relación con el Mecanismo que, una vez fueron notificados del Auto 2764 de 2023, se han realizado las siguientes acciones: 1. El 16 de noviembre la Consejería Presidencia para las Regiones convocó a una reunión virtual con el fin de realizar mesa de trabajo extraordinaria, grupo estratégico para la formulación y reorganización del MESEPP ordenado por la Sentencia T-302 de 2017, con el fin de atender el Auto 2764 de 2023 ordenado por la Corte; 2. el 17 de noviembre se adelantó una nueva reunión con el fin de realizar la concertación previa formalización del MESEPP para la superación del ECI en el departamento de La Guajira.
Al finalizar la anterior reunión, señaló el ministerio, se definieron varios compromisos, entre ellos, la proyección del decreto por medio del cual se crea el MESEPP, cuyo borrador se remitió a las entidades por correo electrónico el 20 de noviembre. En el correo, la Consejería Presidencial para las Regiones indicó que la remisión tiene el “objetivo de facilitar la identificación de posibles observaciones y comentarios por parte de su entidad”. La fecha límite para enviar la información se fijó para el 24 de noviembre de 2023.
3. En cumplimiento de la reunión del 17 de noviembre, el Ministerio envió la información de los integrantes que conformarán el equipo estratégico para participar en la constitución y formalización del MESEPP. Finalmente, el Ministerio solicitó que, dado que se han demostrado acciones positivas orientadas al cumplimiento de la sentencia, y que no existe dolo o culpa por parte de quien dirige la cartera, se archive el incidente de desacato iniciado. |
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Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF)
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La jefe de la Oficina Asesora Jurídica del ICBF indicó que la Presidencia de la República debe propender por coordinar y articular el cumplimiento de la sentencia con las entidades del Gobierno nacional y los entes territoriales vinculados. Con base en el Decreto 100 de 2020, la Consejería Presidencial para las Regiones tiene el rol de liderar el diseño, adopción y puesta en marcha del MESEPP para la superación del ECI. Señaló esta funcionaria que el ICBF ha participado activamente en las convocatorias realizadas por la Consejería Presidencial para las Regiones entorno a la creación del MESEPP. Particularmente, las siguientes:
1. 4 de octubre de 2023, sobre la Mesa de estadísticas étnicas; 2. 10 de octubre de 2023 se informó a la Consejería la persona responsable que formaría parte del grupo estratégico encargado de organizar el MESEPP; 3. 16 de noviembre de 2023, reunión extraordinaria con el grupo estratégico del MESEPP; 4. 17 de noviembre de 2023 mesa de trabajo “Concertación previa a la creación del MESSEP”, en la que se realizó un análisis del Acuerdo 002 de 2022 sobre la propuesta del MESEPP y se presentó el primer borrador del decreto de formulación del mecanismo; 5. 20 de noviembre de 2023, remisión a la Consejería Presidencial para las Regiones de los datos de la persona técnica y jurídica delegada que formará parte del grupo estratégico encargado para la modificación y estructuración del MESEPP; 6. 20 de noviembre de 2023 se recibió por parte de la Consejería Presidencial el borrador del proyecto de decreto de creación del MESEPP. Esto, con el fin de que se envíen las observaciones pertinentes a más tardar el 24 de noviembre.
En escrito posterior, la Directora General del ICBF, señaló que: (i) el ICBF no es la entidad competente para constituir de manera independiente el MESSEP, pues su creación depende de un acto administrativo expedido por la Presidencia de la República. Lo anterior con base en el deber de articulación que recae en cabeza de la Consejería Presidencial para las Regiones, sustentada en el Decreto 100 de 2020 y el artículo 18 del Decreto 2647 de 2022; (ii) el ICBF diseñó una ruta metodológica para los diálogos genuinos con el propósito de “construir un Modelo de Atención Integral para la Niñez y la Familia con énfasis en los componentes de Educación, Salud, Alimentación, Prevención y Protección”; (iii) creó y reglamentó la Comisión Asesora Científica para el Esclarecimiento de las causas de la desnutrición en el departamento de La Guajira, para “construir una memoria informativa sobre los determinantes y causas sociales, comunitarias, institucionales y culturales que han dado lugar a la desnutrición de los niños, niñas y adolescentes de las comunidades indígenas Wayuu y Afro, en el departamento de La Guajira”. Estas gestiones demostrarían acciones encaminadas al cumplimiento de las órdenes de la Sentencia T-302 de 2017, y (iv) no hay responsabilidad tanto por el factor objetivo, como subjetivo. |
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Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
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El coordinador del Grupo de Procesos Judiciales y Jurisdicción Coactiva de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio informó que si bien no fue vinculado como miembro de la Comisión Intersectorial para el Departamento de La Guajira (Decreto 100 de 2020), como líder del Comité de Seguridad Alimentaria y Nutricional para el Departamento de La Guajira, ha venido desarrollando actividades para la construcción y fortalecimiento de políticas de generación de ingresos y fortalecimiento de las capacidades productivas que permitan el desarrollo agropecuario y rural nacional y de capacidades empresariales rurales.
Señaló que el 17 de noviembre de 2023, en una mesa de trabajo liderada por la Consejería Presidencial para las Regiones, en la que participó esta cartera, se estableció la necesidad de expedir un decreto que cree el MESEPP como un escenario para la construcción armónica de una política pública respetuosa de los mínimos constitucionales y la garantía de la niñez, la adolescencia, las mujeres gestantes y lactantes y las personas adultas mayores del pueblo Wayuu. La Consejería remitió para revisión y comentarios el proyecto de decreto el 20 noviembre, el cual se está revisando por el equipo técnico y jurídico de la entidad.
Informó que el Ministerio de Agricultura le propondrá a la Consejería tener en cuenta las siguientes estrategias: - Establecer el MESEPP de manera clara. - Incluir las entidades faltantes del orden nacional. - Explicar inclusiones de entidades inicialmente no mencionadas en la orden. - Definir metodología de la convocatoria de las entidades adicionales requeridas. - Operativizar el Comité Técnico Territorial. - Garantizar la participación efectiva del pueblo Wayuu. - Definir una ruta clara de participación de otras entidades y organizaciones de la sociedad civil. - Aclarar la relación entre la Comisión Intersectorial y el MESEPP para evitar confusiones. - Presentar un plan detallado en el que se describa el plan de los gobiernos nacional y territorial para cumplir con la creación del MESEPP. |
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Superintendencia Nacional de Salud (SuperSalud)
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La subdirectora técnica, adscrita a la Subdirección de Defensa Jurídica de la Superintendencia Nacional de Salud, solicitó la desvinculación de la entidad del trámite incidental dado que la Comisión Intersectorial (Decreto 100 de 2020) no la contempló como integrante. De este modo, sostuvo, esta entidad no cuenta con la función de coordinar ni orientar las acciones del MESEPP. No obstante, señaló esta funcionaria, la Superintendencia ha ejecutado acciones dentro de sus competencias y en el marco de la Sentencia T-302 de 2017.
Frente a las acciones encaminadas a las finalidades del MESEPP, señaló que se encuentran: la apertura de la Dirección Regional Caribe; participación de la SuperSalud en los espacios intersectoriales; acciones de inspección y vigilancia a prestadores de servicios de salud; acciones de inspección y vigilancia a entidades territoriales; acciones de inspección y vigilancia de entidades para el aseguramiento en salud, entre otras actividades.
Indicó también que el 17 de noviembre de 2023 participó en la concertación previa para la formalización del MESEPP, que fue liderada por la Consejería Presidencial para las Regiones y en la que se establecieron distintos compromisos, entre ellos, la designación del delegado técnico y jurídico para representación en el Mecanismo por parte de cada entidad vinculada. Asimismo, señaló que será parte de la implementación del Mecanismo con base en las facultades propias legalmente establecidas y de acuerdo a los lineamientos, directrices y demás disposiciones que se concreten en su creación. |
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Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
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A través de apoderado judicial, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible señaló: (i) su participación en la modificación del Decreto 100 del 2020, por iniciativa de la Consejería Presidencial para las Regiones, con la intención de vincular a esa cartera de forma permanente a la Comisión Intersectorial para el Departamento de La Guajira; (ii) una serie de actividades y acciones que ha implementado en el marco de la Sentencia T-302 de 2017, exponiéndolas año a año, y (iii) no se verifica el elemento subjetivo del desacato, es decir, la responsabilidad por la acción u omisión dolosa o culposa de esa cartera.
En síntesis, esta cartera argumentó que, debido a la articulación y organización que ha dirigido la Consejería para las regiones entre las diferentes entidades, debería declararse el cumplimiento de la orden tercera, aunque fuese de manera parcial. Además, señaló que acompañó el acuerdo de delegación de dos personas para que: “formen parte del grupo estratégico encargado para modificación y estructuración que representará su entidad en el Mecanismo Especial de Seguimiento y Evaluación de las Políticas Públicas – MESEPP”. |
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Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS)
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La coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Acciones Constitucionales y Procedimientos Administrativos de la Oficina Asesora Jurídica del DPS señaló lo siguiente: (i) su participación en la reunión para la concertación previa a la creación del MESEPP, celebrada en forma virtual el día 17 de noviembre de 2023; (ii) revisión y control de legalidad, por parte de la Oficina Asesora Jurídica d el proyecto de decreto “por el cual se crea el Mecanismo Especial de Seguimiento y Evaluación de las Políticas Públicas (MESEPP) para la superación del estado de cosas inconstitucionales en el departamento de La Guajira”, y (iii) su participación en las mesas de trabajo sobre el componente de seguridad alimentaria, derivadas de las políticas, planes, programas y proyectos que le corresponden al sector administrativo de inclusión social y reconciliación.
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Alcaldía de Uribia
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El municipio ha estado en disposición para integrar el MESEPP. Desde el año 2022 ha solicitado su inclusión en el comité intersectorial, comoquiera que el Decreto 100 de 2020 no contempla una participación efectiva de los municipios con derecho a voz y voto. Tal pedimento se reiteró en la sesión presencial adelantada el 21 de noviembre de 2022. El 07 de marzo de 2023 se remitió comunicación dirigida al Consejero Presidencial para las Regiones en respuesta al oficio OFI23-00042369/GFPU 12090000 manifestando la autorización para la inclusión del municipio de Uribia como integrante activo de la Comisión Intersectorial para el departamento de La Guajira; sin embargo, a la fecha de respuesta no se han comunicado modificaciones al contenido del decreto. Informó que la entidad ha asistido y participado en las mesas de trabajo y reuniones convocadas para la construcción el MESEPP. Resaltó que el gran número de actores supone un reto adicional para la definición de acuerdos y funciones y que el rol articulador para la construcción del MESEPP lo asume la Consejería Presidencial de las Regiones, que viene ejecutando las actividades necesarias para tal fin como el liderazgo de mesas técnicas y la remisión del borrador del decreto a través del cual se pretende reglamentar el funcionamiento del MESEPP. |
[1] Esta Sala de Seguimiento reconoce que existen diferentes maneras de escribir la palabra Wayuu con la intención de referirse a este pueblo indígena. Para efectos de las providencias que se profieran se opta por escribirla como se indicó previamente (Wayuu).
[2] Consejera Presidencial para las Regiones, las y los ministros de Salud y Protección Social, de Vivienda, Ciudad y Territorio, de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de Agricultura y Desarrollo Rural, a la directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social; a la directora del ICBF; al superintendente Nacional de Salud, al Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, a la gobernadora de La Guajira y a los alcaldes de los municipios de Maicao, Manaure, Riohacha y Uribia.
[3] Cff. Expediente digital, carpeta 18 “Seguimiento creación MESEPP”, subcarpeta “Valoración orden tercera -creación del MESEPP”, subcarpeta “Respuestas entidades”. Las entidades respondieron descorriendo el traslado. En el caso del ICBF, envió dos comunicaciones, una que respondía al numeral 2 del auto y la otra al numeral segundo. Por su parte, la Alcaldía de Uribia respondió extemporáneamente.
[4] Auto 2764 de 2023, f.j. 15 en concordancia con la Sentencia T-302 de 2017, f.j. 6.2.2.
[5] Ib., f.j. 16 en concordancia con la Sentencia T-302 de 2017, f.j 9.1.2, párrafo 2.
[6] Ib., f.j. 20, en concordancia con la Sentencia T-302 de 2017, f.j. 8.2.4.
[7] Ib., f.j. 21, en concordancia con la Sentencia T-302 de 2017, f.j. 9.2.2
[8] Ib., fl.j. 22, en concordancia con la Sentencia T-302, f.j. 10.4.
[9] El cuadro que se reitera corresponde al incluido en el f.j. 42 del Auto 2764 de 2023.
[10] Departamento Administrativo para la Prosperidad Social
[11]Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres
[12] Auto 2764 de 2023, f.j. 44 a 62.
[13] La Sala hizo alusión a los principios de colaboración armónica entre los diferentes órganos del Estado , de coordinación, concurrencia y subsidiaridad entre la Nación y el nivel territorial.
[14] Se resalta en este punto la Sentencia T-172 de 2019.
[15] En el Auto 480 de 2023, esta Sala que las prácticas inconstitucionales se configuran en aquellos casos en los cuales si bien las autoridades pretenden cumplir fines constitucionalmente legítimos (el goce efectivo de un derecho), los medios adoptados no son adecuados en tanto acarrean la tergiversación de los instrumentos constitucionales y, con ello, afectan los derechos constitucionales ya sea de las personas a las que están dirigidas o de terceros.
[16] Auto 480 de 2023, f.j. 24 a 26.
[17] En el marco del seguimiento al cumplimiento de órdenes estructurales proferidas por la Corte Constitucional, las correspondientes salas de seguimiento han mencionado de manera explícita sus funciones. Así, por ejemplo, el Auto 121 de 2018 describió las funciones de la Sala de Seguimiento al ECI en materia penitenciaria y carcelaria.
[18] Artículo 27.
[19] Sentencia T-388 del 2013, reitera en el Auto 373 de 2016.
[20] SU-627 de 2015, SU-034 de 2018 y SU-050 de 2022, por ejemplo.
[21] Las respuestas se recibieron en la Sala entre el 21 y 22 de noviembre de 2023.
[22] Sobre la distribución de esa cifra, la consejera presentó los siguientes ejemplos: “El presupuesto del sector de Agricultura y Desarrollo Rural, que es fundamental para la seguridad alimentaria, tendrá un incremento desde el 2023 para el 2024 de un 527% al pasar de COP$ 108 mil millones de pesos a COP$ 678 mil millones de pesos. Así mismo, el presupuesto del sector de Información Estadística del presentará un incremento para el Departamento de un 266% al pasar de COP$ 4.6 mil millones en 2023 a COP$ 17 mil millones en 2023. El presupuesto del sector transporte, vital para la movilidad se incrementará en el mismo periodo en un 221% al pasar de COP$ 137 mil millones en 2023 a COP$ 441 mil millones en 2024”.