TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1978/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones públicas

 

(...) De conformidad con el artículo 104 del CPACA, su numeral 1 y su parágrafo, así como el artículo 141 del mismo cuerpo normativo, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho relativas a los actos administrativos precontractuales de los patrimonios autónomos que sean constituidos en su mayoría con recursos públicos, independientemente de la naturaleza jurídica de la entidad público-financiera que ejerza su administración y vocería (...)

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1978 DE 2024

 

Referencia: Expediente CJU-5961

 

Asunto: Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 037 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera, y el Juzgado 046 Civil del Circuito de Bogotá

 

Magistrado Ponente:

José Fernando Reyes Cuartas

 

Bogotá, D. C., cuatro (4) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:

 

AUTO

I.                  ANTECEDENTES

 

1. El 16 de febrero de 2023, el Consorcio Santa Martha AM&CIA presentó una acción de nulidad y restablecimiento de derecho en contra de la Banca de Desarrollo Territorial SA – Findeter y el Patrimonio Autónomo Fideicomiso – Asistencia Técnica Findeter Fiduciaria Bogotá SA, mediante la cual solicitó declarar la nulidad del Acta de Cancelación de la Convocatoria No. PAF-ATF-O-049-2022, cuyo objetivo era la “[c]onstrucción y optimización del sistema de alcantarillado sanitario y pluvial del municipio de Charalá”, Santander, emitida el 8 de julio de 2022[1].

 

2. De acuerdo con la demanda, el Consorcio Santa Martha AM&CIA presentó la oferta económica que debía ser declarada ganadora[2]; sin embargo, la convocatoria fue modificada y cancelada después de haberse revisado las propuestas, sin que hubiere una razón jurídicamente válida para hacerlo[3]. Además, después de haber cancelado el proceso, inició uno nuevo con las mismas condiciones y exigencias que el anterior. Todo esto, afirmó, demostraba una vulneración al principio de buena fe por parte de la entidad accionada que le indujo a confiar razonablemente en el negocio, para después abandonarlo injustificadamente. Finalmente, consideró que la convocatoria debió haber continuado y la adjudicación del contrato debió hacerse en su favor.

 

3. Por lo anterior, la parte demandante solicitó la declaratoria de nulidad del acta de cancelación de la convocatoria en cuestión o, subsidiariamente, la declaratoria de la ineficacia por nulidad, invalidez o inexistencia de esta. Como consecuencia de cualquiera de las dos pretensiones iniciales y para el restablecimiento de sus derechos, solicitó ser indemnizada pecuniariamente por los perjuicios causados y exigió el pago de trescientos ochenta y nueve millones ciento ochenta y cuatro mil seiscientos catorce pesos ($389,184,614.00), que corresponden al valor de las utilidades que dejaron de percibir de acuerdo con la propuesta presentada[4].

 

4. La demanda fue radicada ante la Oficina de Apoyo de los Juzgados Administrativos de San Gil, Santander, y fue asignada por reparto al Juzgado 002 Administrativo de la misma municipalidad. Este declaró su falta de competencia territorial y remitió el expediente a los Juzgados Administrativos de Bogotá, por lo cual le fue asignado al Juzgado 4º Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera. A continuación, dicho Juzgado declaró su falta de competencia y remitió el expediente a la Sección Tercera de los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá. Por reparto, le correspondió al Juzgado 037 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Sección Tercera[5].

 

5. Mediante auto del 26 de junio de 2024, dicha autoridad declaró su falta de jurisdicción para conocer la demanda y remitió el expediente a la Oficina de Apoyo Judicial de Bogotá, para asignarla a los Juzgados Civiles del Circuito de esta ciudad. Argumentó que, de acuerdo con el artículo 105 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo)[6], las controversias relacionadas con responsabilidad contractual o extracontractual de entidades públicas que sean instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores y vigiladas por la Superintendencia Financiera, en el ejercicio del giro ordinario de sus negocios, no serán conocidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo[7]. Encontró que el caso analizado cumplía con estos elementos, por lo que la resolución de la controversia le correspondía a la jurisdicción ordinaria civil[8].

 

6. Una vez realizado el nuevo reparto, el expediente fue remitido al Juzgado 046 Civil del Circuito de Bogotá, el cual promovió el conflicto negativo entre jurisdicciones mediante Auto del 22 de agosto de 2024. Consideró que, en aplicación de la regla de decisión del Auto 128 de 2024 de la Corte Constitucional, el cual hizo una lectura conjunta del numeral 2 y el parágrafo del artículo 104 del CPACA, los procesos relativos a controversias contractuales en las que participen patrimonios autónomos compuestos en su mayoría por recursos públicos, independientemente de la naturaleza jurídica de la sociedad o entidad público-financiera que los administre, deberán ser resueltos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo[9]. 

 

7. En ese sentido, dado que una de las partes demandadas es el Patrimonio Autónomo Fideicomiso – Asistencia Técnica Findeter Fiduciaria Bogotá S.A, independientemente de la naturaleza jurídica de Findeter como su administradora, la jurisdicción competente para conocer la demanda sería la de lo contencioso administrativo.

 

8. Finalmente, de acuerdo con el reparto efectuado el 18 de octubre de 2024, el proceso se remitió al despacho del magistrado sustanciador el 22 de octubre siguiente[10].

 

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

Competencia

 

9. De conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

10. Esta corporación ha advertido que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se cumplan los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, como han sido definidos de manera reiterada por este tribunal. En el caso de la referencia, los anteriores presupuestos se satisfacen así:

 

 

Competencia de las jurisdicciones de lo contencioso administrativo y civil sobre controversias relacionadas con entidades públicas financieras y patrimonios autónomos

 

11. El artículo 104 del CPACA se refiere a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La norma señala que esta jurisdicción conoce, entre otros, las controversias relacionadas con los actos administrativos emitidos por cualquier entidad pública. Adicionalmente, indica que conocerá de los procesos relacionados con responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea su régimen aplicable (numeral 1) y los relativos a los contratos suscritos por entidades públicas o particulares en ejercicio de funciones propias del Estado, sin importar su régimen aplicable (numeral 2).

 

12. Adicionalmente, el parágrafo del mencionado artículo consagra cuáles entidades pueden entenderse como “entidades públicas”. De acuerdo con este, se entiende por entidad pública: (i) todo órgano, organismo o entidad estatal, sin importar su denominación; (ii) las sociedades o empresas cuyo capital tenga una participación del Estado igual o superior al 50%; y (iii) los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.

 

13. Por otro lado, el artículo 105 del CPACA consagra las excepciones a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Particularmente, su numeral 1, indica que las controversias contractuales o extracontractuales en las que estén involucradas entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras (entre otras) vigiladas por la Superintendencia Financiera, cuando la responsabilidad se derive del giro ordinario de los negocios de dichas entidades, no serán de competencia de dicha jurisdicción. Por el contrario, estas serán de competencia de la jurisdicción ordinaria civil, conforme al artículo 12 de la Ley 270 de 1996[11] y el artículo 15 del CGP (Código General del Proceso).

 

Línea jurisprudencial de la Corte Constitucional sobre la actividad contractual de los patrimonios autónomos

 

14. La Corte Constitucional ha estudiado diferentes conflictos de jurisdicción entre las jurisdicciones de lo contencioso administrativo y la ordinaria civil respecto de controversias relacionadas con la actividad contractual de patrimonios autónomos administrados por entidades públicas de carácter financiero. En los Autos 020 de 2024 y 128 de 2024, la Corte analizó controversias contractuales relacionadas con patrimonios autónomos administrados por entidades de carácter financiero, vigiladas por la Superintendencia Financiera y en el giro ordinario de sus negocios.

 

15. Frente a la disyuntiva de si aplicar el numeral 2 y el parágrafo del artículo 104 o el numeral 1 del artículo 105 del CPACA para resolver estos casos, ambas decisiones mencionaron que la Corte ha manejado dos posturas diferentes. Por un lado, ha considerado que la jurisdicción competente para conocer de estas controversias es la ordinaria civil. Esto, en tanto que, si las pretensiones de la demanda están relacionadas con el contrato de fiducia original y la entidad financiera es parte en la controversia discutida, por su naturaleza jurídica, se configura la excepción del numeral 1 del artículo 105 del CPACA. Esto, debido a que se estaría frente a una controversia que versa sobre el giro ordinario de los negocios de la entidad pública financiera en los términos de dicha normal[12].

 

16. Por el contrario, esta Corporación también ha considerado que la competencia para conocer estas controversias recae sobre la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En diferentes autos, consideró que, si los conflictos jurídicos versan sobre la eventual responsabilidad contractual de los patrimonios autónomos cuyos capitales tengan una participación estatal igual o superior al 50%, cuando estén siendo administrados por entidades público-financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera, corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto se debe a que, de acuerdo con el parágrafo 104 del CPACA, las entidades que tengan una participación igual o superior al 50% en su capital por parte del Estado, independientemente de su denominación, se entienden como entidades públicas. Esto, por supuesto, incluye patrimonios autónomos[13].

 

17. Tanto el Auto 020 como el 128 de 2024 se refirieron a la jurisprudencia del Consejo de Estado aplicable al asunto. En primer lugar, consideraron que dicha Alta Corte determinó que los patrimonios autónomos tienen capacidad procesal plena, sin que esto se vea afectado porque sean administrados por otras entidades públicas[14]. En segundo lugar, el Consejo de estado consideró que, si la procedencia de los recursos depositados en el patrimonio autónomo es pública, no dejará de serlo al ser consignados en este[15]. Finalmente, determinó que, si bien las entidades financieras administran y actúan como voceras de sus patrimonios autónomos, estos siguen siendo jurídicamente responsables por sus negocios, por lo que los efectos de las demandas eventuales les afectarán directamente, no a la entidad administradora[16].   

 

Actos y responsabilidad precontractuales de las entidades públicas

 

18. El artículo 141 del CPACA establece, en su segundo inciso, que aquellos actos administrativos proferidos antes de la celebración de un contrato con el Estado, con ocasión de la actividad contractual, podrán ser demandados a través de los medios de control de nulidad (artículo 137) y nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138), según corresponda. El Consejo de Estado, en aplicación de la anterior disposición, ha afirmado que, de acuerdo con la teoría de los actos separables, es posible analizar de manera separada los actos administrativos precontractuales y los contractuales y post contractuales; frente a los primeros, por regla general, procederán los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que, frente a los segundos, generalmente, el de controversias contractuales[17].

 

19. Por otro lado, El Consejo de Estado expresó, en sentencia del 28 de febrero de 2020, que los actos administrativos precontractuales deben enmarcarse en el principio de la buena fe, por lo que las partes deben actuar con lealtad. De lo contrario, podrá generarse “responsabilidad extracontractual por culpa in contrahendo”[18], que le daría a la parte afectada el derecho a reclamar “una indemnización por el daño consecuencia de la frustración del negocio jurídico”[19].

 

Caso concreto

 

20. En el asunto objeto de estudio se evidencia que el Consorcio Santa Martha AM&CIA se presentó a la Convocatoria No. PAF-ATF-O-049-2022, cuyo objeto era la construcción y optimización del sistema de alcantarillado sanitario y pluvial del municipio de Charalá, Santander[20]. Esta fue publicada y ofertada por el Patrimonio Autónomo Fideicomiso – Asistencia Técnica Findeter Fiduciaria Bogotá S.A., administrado por la Banca de Desarrollo Territorial S.A.- Findeter. De acuerdo con la convocatoria, la parte contratante del eventual negocio jurídico para la ejecución del proyecto enunciado era el Patrimonio Autónomo Fideicomiso – Asistencia Técnica Findeter Fiduciaria Bogotá S.A.[21], siendo Findeter la entidad administradora, más no contratante.

 

21. El Patrimonio Autónomo Fideicomiso – Asistencia Técnica Findeter Fiduciaria Bogotá S.A. fue constituido por medio del contrato de fiducia de administración y pagos celebrado entre Findeter y la Fiduciaria Bogotá S.A. con el fin de transferir a título de fiducia mercantil los recursos provenientes de convenios suscritos por Findeter con entidades del sector central y constituir un patrimonio autónomo[22]. Bajo este entendido, puede concluirse que los recursos que integran dicho patrimonio autónomo son de carácter público. Entonces, el Patrimonio Autónomo Fideicomiso – Asistencia Técnica Findeter Fiduciaria Bogotá S.A., a la luz del parágrafo del artículo 104 del CPACA, se entiende como una entidad pública.

 

22. De acuerdo con la regla de decisión utilizada por los Autos 020 y 128 de 2024, cuando pueda entenderse al patrimonio autónomo como una entidad pública independiente de su administradora, la cláusula de exclusión de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo contenida en el numeral 1 del artículo 105 no es aplicable. Esto se debe a que la controversia no versa sobre la responsabilidad contractual o extracontractual derivada del giro ordinario de los negocios de la entidad pública de carácter financiero, sino de la responsabilidad extracontractual o contractual derivada de los negocios del patrimonio autónomo.

 

23. Sin embargo, en el presente caso, a diferencia de lo resuelto por los Autos 020 y 128 de 2024, esta Corporación no está frente a un caso de responsabilidad contractual. Puntualmente, la controversia versa sobre la presunta ilicitud en la expedición del acto administrativo que, de acuerdo con la parte demandante, canceló sin justificación jurídica válida la convocatoria pública en la que participó y que debió serle adjudicada, así como la indemnización por los perjuicios causados a raíz de esto. Entonces, es una controversia que versa sobre la legalidad del acto impugnado y la presunta responsabilidad precontractual en la que habrían incurrido las entidades demandadas.

 

24. En este sentido, la atribución de la jurisdicción en este caso no se hará en aplicación del numeral 2 del artículo 104 del CPACA, que se refiere a la responsabilidad contractual de las entidades públicas. Por el contrario, se hará con base en el inciso 2° del artículo 141 del CPACA, que indica que los actos administrativos en fase precontractual pueden ser impugnados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la cláusula de competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativo contenida en el artículo 104 del CPACA, que establece que esta conocerá de las controversias originadas en actos sujetos al derecho administrativo en los que estén involucradas entidades públicas, y el numeral 1 de la misma norma, que establece que también conocerá de las controversias extracontractuales de cualquier entidad pública, sin importar su régimen aplicable.

 

25. Todo lo anterior, en consonancia con la jurisprudencia del Consejo de Estado aplicable. En primer lugar, porque establece que los patrimonios autónomos son sujetos procesales independientes, sus recursos son públicos si lo eran antes de integrarlo y la responsabilidad por sus actos recae en ellos, no en sus entidades administradoras. En segundo, porque reconoce que la trasgresión al principio de buena fe durante la etapa precontractual podría generar responsabilidad extracontractual por culpa in contrahendo y le permite a la parte afectada reclamar una indemnización[23].

 

26. Así las cosas, en aplicación conjunta del artículo 104, su numeral 1º y su parágrafo y del artículo 141 del CPACA, la Corte remitirá el expediente CJU-5961 al Juzgado 037 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera. Esa autoridad deberá comunicar la presente decisión a los interesados en el trámite judicial y al juez civil involucrado en el conflicto.

 

Regla de decisión

 

27. De conformidad con el artículo 104 del CPACA, su numeral 1 y su parágrafo, así como el artículo 141 del mismo cuerpo normativo, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho relativas a los actos administrativos precontractuales de los patrimonios autónomos que sean constituidos en su mayoría con recursos públicos, independientemente de la naturaleza jurídica de la entidad público-financiera que ejerza su administración y vocería.

 

III.                DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

  

Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 037 Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Tercera y Juzgado 046 Civil del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 037 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera, es la autoridad competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por el Consorcio Santa Martha AM&CIA contra la Banca de Desarrollo Territorial S.A., como vocero del Patrimonio Autónomo Fideicomiso – Asistencia Técnica Findeter Fiduciaria Bogotá S.A.

 

Segundo: REMITIR por medio de la Secretaría General de esta corporación el expediente CJU-5961 al Juzgado 037 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados dentro del trámite judicial y al Juzgado 046 Civil del Circuito de Bogotá.

 

 Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General