NOTA DE RELATORÍA: De acuerdo con el oficio C-078/2025 de 14 de febrero de 2025 de la Secretaría General y con fundamento en lo dispuesto en Auto 088 de 2025 de la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760/08 (el cual se anexa en la parte final) se realizan, en la parte resolutiva de este proveído, las correcciones ordenadas y se procede a publicar la versión que resultó después de aplicar dichos cambios. Asimismo, el auto en mención aclaró el fundamento jurídico 98 y los numerales 6.1 y 6.2 del resolutivo sexto de la presente providencia, en el entendido que dichas órdenes deberán cumplirse dentro de los dieciocho (18) días calendario siguientes a la notificación del Auto 088/25.

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto 2049/24

 

SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHO A LA SALUD Y A LA VIDA-Suficiencia de los presupuestos máximos para garantizar la financiación del Plan de Beneficios en Salud, que no se cubren con recursos de la UPC

 

SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHO A LA SALUD Y A LA VIDA-Seguimiento a las órdenes vigésima primera y vigésima segunda de la Sentencia T-760 de 2008

 

SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHO A LA SALUD Y A LA VIDA-Competencia para verificar el cumplimiento de las órdenes estructurales de la Sentencia T-760 de 2008

 

SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHO A LA SALUD Y VIDA-Metodología y matrices de valoración para analizar el cumplimiento de las órdenes de la sentencia T-760/08

 

CUMPLIMIENTO DE LAS ORDENES DE LA SENTENCIA T-760/08-Es necesario analizar la orden desde tres aspectos: las medidas, los resultados y los avances

 

SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHO A LA SALUD Y A LA VIDA-Incumplimiento general de las órdenes vigésima primera y vigésima segunda de la sentencia T-760/08

 

SOLICITUD DE CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Competencia excepcional de la Corte Constitucional

 

SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Dar apertura a incidente de desacato

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008

 

 

Auto 2049 de 2024

 

Referencia: seguimiento a las órdenes vigésima primera y vigésima segunda de la Sentencia T-760 de 2008.

 

Asunto: valoración de cumplimiento del componente de suficiencia de los presupuestos máximos y apertura de incidente de desacato.

 

Magistrado Sustanciador:

José Fernando Reyes Cuartas

 

Bogotá D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 designada por la Sala Plena de la Corte Constitucional, para llevar a cabo la verificación del cumplimiento de las órdenes generales impartidas en la misma, integrada por los magistrados Vladimir Fernández Andrade, Antonio José Lizarazo Ocampo y José Fernando Reyes Cuartas, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, procede a dictar el presente auto con base en los siguientes:

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.            En la Sentencia T-760 de 2008 esta Corporación emitió diferentes órdenes con la finalidad de que las autoridades del Sistema General de Seguridad Social en Salud -SGSSS- adoptaran las medidas necesarias para corregir las fallas estructurales identificadas con ocasión del análisis de los casos concretos acumulados en esa providencia.

 

2.            La Corte advirtió que la desigualdad entre las coberturas de ambos regímenes vulneraba el derecho a la salud de los afiliados al régimen subsidiado^[1], por lo cual ordenó a la Comisión de Regulación en Salud[2] equiparar el POS -hoy PBS- en ambos regímenes para los niños y niñas[3], y para los mayores de edad[4], teniendo en cuenta los ajustes a la UPC subsidiada para garantizar la financiación de la ampliación en la cobertura.

 

3.            Mediante el Auto 109 de 2021 y con ocasión de la creación del mecanismo de Techos y Presupuestos Máximos -PM-[5], la Sala señaló que el PBS ya no se financiaba exclusivamente con la UPC, sino también con los dineros que la Adres anticipadamente transfiriera a las EPS con ocasión de los PM determinados. En consecuencia, indicó que el objetivo dispuesto en el punto 5 del numeral quinto del Auto 411 de 2016[6] se lograría cuando la UPC y los valores girados por concepto de Techos fueran suficientes para cubrir el PBS a los afiliados de los dos regímenes.

 

4.            A través del Auto 2881 de 2023, la Corte valoró el componente de suficiencia de los PM con nivel de cumplimiento bajo. En esa oportunidad identificó problemas en (i) su fijación, con ocasión de algunas falencias en la expedición de la metodología requerida para ello, relacionadas principalmente con inconvenientes en la entrega y recolección oportuna de la información necesaria para efectuar su cálculo; (ii) en los reajustes de estos valores, en virtud de la expedición tardía del acto administrativo que establece la metodología para su cálculo y, por ende, de su reconocimiento y pago; y (iii) en los retrasos en su desembolso, lo que afecta la liquidez y el flujo de recursos al interior del sector salud, que al momento de la valoración representaba una cartera con más de dos años de vencida.

 

5.            En consecuencia declaró nivel de cumplimiento bajo y le ordenó al Ministerio de Salud y Protección Social -MSPS-, entre otras cosas (i) cancelar los valores pendientes por concepto de reajustes a los PM reconocidos para la vigencia del año 2021; (ii) presentar un cronograma en el cual estableciera las acciones necesarias para reconocer y pagar los valores pendientes por concepto de reajustes a los techos de la vigencia 2022; (iii) expedir y notificar el acto administrativo de reconocimiento de los techos correspondientes a los meses octubre, noviembre y diciembre de 2023; (iv) presentar un cronograma para definir la metodología de reajuste definitivo de los techos del año 2023, y fijar y cancelar los reajustes finales, y (v) crear una metodología unificada de definición y reajuste de los PM.

 

6.            Con posterioridad a la última valoración del componente bajo examen, la Sala Especial decretó algunas pruebas[7] y recibió la siguiente información:

 

 

 

 

 

 

 

 

7.       Adicionalmente la EPS Sura insistió en que la Sala declare “el incumplimiento material de las órdenes vigésimo primera, vigésimo segunda y vigésimo cuarta de la Sentencia T-760 de 2008 e [i]ncumplimiento de las órdenes emitidas en el Auto 2881 de 2023” [19]. Para respaldar su solicitud, citó diferentes apartes de autos en que se han valorado en los últimos años las órdenes en comento y, que, en su parecer, reflejan el incumplimiento mencionado. Esto, aunado a que, estima que los insumos recolectados con ocasión de la sesión técnica[20] permitieron tener mayores elementos de juicio para continuar con el proceso de valoración. Concluyó que, “habiéndose vencido los plazos establecidos en el Auto 2881 de 2023, corresponde a la Sala de Seguimiento realizar las valoraciones en punto de los requerimientos efectuados”.  De conformidad con lo anterior, solicitó que sean tenidos en cuenta los argumentos expuestos al momento de valorar el cumplimiento de las órdenes 21, 22 y 24 y las impartidas en el Auto 2881 de 2023, y que la Sala tenga en cuenta, si así lo considera, (i) las pruebas allegadas a la primera solicitud; (ii) que “mediante su cuenta en la red social “X” (@AforeroM) el Representante a la Cámara Andrés Forero, [exhibe la] respuesta del Ministerio de Hacienda y Crédito Público [frente a las] solicitudes [de dar] conocer las razones por las cuales no se han girado los recursos para el pago de los ajustes a los PM de la vigencia 2022”; y, (iii) que en caso de que la Sala opte por citar a una audiencia de valoración de las órdenes referidas, se incluya a la EPS Sura dentro de los intervinientes invitados.

 

8.       El señor Christian David Rivera Aguirre, le solicitó a la Sala Especial[21] que declare el cumplimiento bajo de las órdenes objeto de verificación y declare un estado de cosas inconstitucional[22]. Refirió que el sistema de salud atraviesa la peor crisis de su historia, por la crítica situación financiera de las EPS, derivada por la insuficiencia de la UPC y los PM[23].

 

9.       Finalmente, la Cámara de Instituciones para el Cuidado de la Salud de la Asociación Nacional de Empresas -ANDI-, junto con la firma especializada Sectorial[24], desarrollaron un estudio para proyectar el impacto del desfinanciamiento del sistema de salud en las IPS, en el que consideraron el faltante financiero del sistema en el 2024 y la situación de las UPC del 2020 a 2023 y se proyectaron los resultados para el 2024 a través de una muestra con la información y lo remitieron a la Corte, con el fin de que fuera tenido en cuenta en el estudio de las órdenes vigésima primera y vigésima segunda. En concreto, en relación con los PM, planteó que, si se aumenta la asignación para el 2024, aunado al aumento de la UPC, ello derivaría en que se reduciría el número de IPS que quedarían sin operar y, por ende, la afectación a los usuarios sería menor.

 

II.      CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

10.            En atención a las facultades otorgadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesión del 1° de abril de 2009, el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 27 del Decreto Estatutario 2591 de 1991^[25], la Sala Especial de Seguimiento es competente para proferir este auto.

 

Metodología de la valoración

 

11.            La Sala estudiará de conformidad con los niveles de cumplimiento establecidos en el Auto 411 de 2015^[26] y lo mencionado en diferentes ocasiones sobre la intervención excepcional del juez constitucional en materia de políticas públicas^[27], el grado de acatamiento de los mandatos relacionados con el componente de PM en el marco del seguimiento a las órdenes vigésima primera y vigésima segunda de la Sentencia T-760 de 2008 y en concreto, de aquellas impartidas en el último auto de valoración, el Auto 2881 de 2023.

 

12.            De este modo, en esta providencia se reiterará la jurisprudencia sobre (i) los niveles de cumplimiento, y (ii) la verificación del cumplimiento y el incidente de desacato. Además, se analizará (iii) el cumplimiento de los ordinales segundo a sexto del Auto 2881 de 2023, (iv) la situación actual de los PM en relación con la vigencia de 2024. Finalmente, (v) se establecerá el nivel de cumplimiento del componente de suficiencia de los PM.

 

Los niveles de cumplimiento. Reiteración de jurisprudencia

 

13.            La Corte a partir del auto 411 de 2015^[28] definió los parámetros de cumplimiento para evaluar las órdenes estructurales emitidas en la sentencia T-760 de 2008. Consideró que las decisiones proferidas implican la intervención excepcional del juez en el diseño e implementación de la política pública en salud, que podrá catalogarse como verdadera cuando involucre “el cumplimiento de obligaciones de respeto y garantía a los derechos humanos^[29]”. Es decir, para considerar superada la falla estructural no es suficiente la expedición de normas legales o de actos administrativos, la ejecución parcial de políticas públicas y la mera demostración de ajustes presupuestales.

 

14.             La Sala resaltó la necesidad de comprobar los resultados logrados en el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) para valorar el avance en el goce efectivo del derecho -GED- de los usuarios del sistema. Por lo que solo declararía la superación de la problemática estructural cuando el ejecutivo demostrara (i) transformaciones en el funcionamiento del sector salud; (ii) con grado de certeza de que, esos cambios, lograran las condiciones para el GED y “avanzar sosteniblemente”; y (iii) que esas soluciones tuvieran la virtud de ser coherentes y duraderas, conforme a lo exigido por la Corte^[30].

 

15.            En ese sentido, esta corporación consideró que la política pública debe construirse desde la realidad social, por lo que para valorar la ejecución de cada mandato y de cada uno de sus elementos constitucionalmente relevantes (i) calificaría detenidamente las medidas adoptadas y las acciones efectuadas por las autoridades, y (ii) determinaría su impacto o efectividad en el sistema[31]. Para ello, conceptualizó cinco categorías de evaluación de cumplimiento[32], que serían aplicadas en la medida en que fueran compatibles con el contenido y alcance del mandato supervisado.

 

16.            La Corte también sostuvo que haría uso de las diferentes herramientas de origen constitucional o legal para hacer efectivas sus órdenes en caso de que las autoridades obligadas persistan en un incumplimiento general o en los niveles de acatamiento bajo y medio, y así evitar la secuencia de incumplimientos y conseguir avances progresivos y significativos en el goce efectivo del derecho a la salud.

 

La verificación de cumplimiento y el incidente de desacato. Reiteración jurisprudencial^[33]

 

17.            Según lo dispuesto en el Decreto Estatutario 2591 de 1991^[34], el beneficiario de una orden emitida en un fallo de tutela puede solicitar su cumplimiento, de manera simultánea o sucesiva, a través del (i) trámite de cumplimiento (art. 27) o (ii) la sanción a la autoridad incumplida por medio del incidente de desacato (art. 52)^[35]. Esta facultad tiene fundamento en la obligación estatal de garantizar a la persona afectada que la sentencia que concede la protección de sus derechos fundamentales se haga realmente efectiva^[36].

 

18.            La Sentencia T-280A de 2012 recordó que “el trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite de desacato es la vía para el cumplimiento. Son dos cosas distintas el cumplimiento y el desacato. Puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tiene como posibilidad el incidente de desacato”. Posteriormente, la Corte[37] diferenció estas dos figuras y concluyó lo siguiente:

 

 

19.            De las diferencias planteadas entre el trámite de cumplimiento y el incidente de desacato, la Sala Plena ha considerado que se derivan las siguientes consecuencias:

 

(i) “Puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tiene como posibilidad el incidente de desacato pues, como se vio, está previsto otro trámite en el cual el juez de tutela está facultado para adoptar todas las medidas necesarias para el cabal cumplimiento de su fallo (artículo 27 del decreto 2591 de 1991)”^[38].

 

(ii)   “‘Todo desacato implica incumplimiento, pero no todo incumplimiento conlleva a un desacato’ ya que puede ocurrir que el juez constate objetivamente la falta de acatamiento de la sentencia, pero ello no se deba a la negligencia del obligado, caso en el cual, ‘no habría lugar a la imposición de las sanciones sino a la adopción de todas las medidas necesarias para el cabal cumplimiento del fallo de tutela’”^[39].

 

(iii) “La iniciación del incidente de desacato no excusa al juez de tutela de su obligación primordial del juez constitucional cual es la de hacer cumplir integralmente la orden judicial de protección de derechos fundamentales mediante el trámite de cumplimiento”[40].

 

(iv) “El trámite del cumplimiento del fallo no es un prerrequisito para el desacato”[41].

 

20.            La Sentencia C-367 de 2014 señaló que el contenido del artículo 27 prevé las etapas relativas al cumplimiento del fallo, como son (i) la autoridad o persona responsable del agravio debe cumplir el fallo sin demora; (ii) de no hacerlo en las 48 horas siguientes, el juez se dirigirá al superior responsable, lo requerirá para que lo haga cumplir y abrirá un proceso disciplinario contra quien incumplió; (iii) pasadas otras 48 horas, el juez “ordenara abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo”; (iv) el juez sancionará por desacato al responsable y a su superior hasta que se cumpla la sentencia, sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario y; (v) mientras el fallo se cumple el juez mantendrá su competencia^[42].

 

21.            De otra parte, el incidente de desacato se encuentra regulado en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991^[43] y conforme al Auto 265 de 2019, las solicitudes de apertura de un incidente de desacato deben cumplir con los siguientes presupuestos formales de procedencia:

 

(i) “Confirmar que las personas que promueven este tipo de incidentes se encuentran legitimadas para hacerlo[44]. Al respecto, la Sentencia T-766 de 1996 estableció que los incidentes de desacato pueden ser promovidos por las partes interesadas, es decir, por aquellos quienes hicieron parte en el proceso de tutela; de oficio por los jueces de conocimiento[45]; a petición del Ministerio Público o la Defensoría del Pueblo[46]”.

 

(ii)   “Verificar que existe una orden concreta presuntamente incumplida, debido a que la misma constituye el límite de quien formula el incidente y del juez que lo resuelve[47]”.

 

(iii) “Precisar el tipo de orden sobre la cual se presume el incumplimiento puesto que, en casos como la Sentencia T-025 de 2004, existen órdenes estructurales y particulares cuyo seguimiento no está en cabeza de la misma autoridad judicial[48]”.

 

(iv) “Identificar a la persona responsable del cumplimiento de la orden presuntamente desacatada. Esto, por cuanto la responsabilidad exigida a los destinatarios de las decisiones de tutela es subjetiva[49]”.

 

22.            La Sentencia T-226 de 2016 señaló que “el trámite del incidente desacato no puede supeditarse a que la persona a cuyo favor se profirió la orden de amparo formule una petición al respecto. Si ninguna de las medidas de impulso procesal ha permitido avanzar en el cumplimiento del fallo, por circunstancias atribuibles a la conducta del obligado, el juez debe, de oficio, iniciar el incidente, para presionar por esa vía la satisfacción de las órdenes impartidas y proteger los derechos fundamentales comprometidos en cada caso”.

 

23.            En cuanto a la responsabilidad subjetiva, esta corporación ha indicado que el juez de tutela debe analizar: “(i) a quién se dirigió la orden, (ii) en qué término debía ejecutarse, (iii) el alcance de la misma, (iv) si efectivamente existió incumplimiento parcial o integral de la orden dictada en la sentencia, y de ser el caso (v) cuáles fueron las razones por las que el accionado no obedeció lo ordenado dentro del proceso”^[50].

 

24.            De otro lado, la Sentencia C-367 de 2014 señaló que este trámite incidental consta de cuatro etapas: “(i) comunicar a la persona incumplida la apertura del incidente del desacato, para que pueda dar cuenta de la razón por la cual no ha cumplido y presente sus argumentos de defensa; (ii) practicar las pruebas solicitadas que sean conducentes y pertinentes para la decisión; (iii) notificar la providencia que resuelva el incidente; y (iv) en caso de haber lugar a ello, remitir el expediente en consulta al superior”.

 

25.            El propósito del incidente de desacato, más allá de imponer una sanción, “es lograr el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada”^[51]. Además de las sanciones propias del incidente de desacato, el Decreto 2591 de 1991 determina que quien incumpla el fallo de tutela, según sea el caso, “incurrirá en fraude a resolución judicial, prevaricato por omisión o en las sanciones penales a que hubiere lugar”, de manera que otra de las herramientas con que se cuenta para lograr el cumplimiento, consiste en la compulsa de copias a las entidades competentes para que realicen las investigaciones penales o disciplinarias a que haya lugar.

 

Cumplimiento de los ordinales segundo a sexto del Auto 2881 de 2023

 

26.            En el Auto 2881 de 2023, la Sala centró su atención en determinar si los recursos asignados a las EPS por concepto de PM[52] hasta ese momento, habían sido suficientes para financiar el paquete de servicios conocido como PBS no UPC. Además, analizó si el funcionamiento del mecanismo de reajuste de estos valores estaba siendo efectivo y permitía avanzar hacia el objetivo de alcanzar la suficiencia de los recursos destinados a financiar este grupo de servicios y tecnologías PBS. Esto, atendiendo a que el cumplimiento de las obligaciones financieras con las EPS, por parte del Estado, es un asunto de relevancia constitucional, en la medida en que contribuye a garantizar el adecuado funcionamiento del sistema de salud y, de manera consecuente, la protección y prestación del derecho social fundamental a la salud.

 

27.            Ahora, si bien desde un inicio la Sala reconoció las bondades que a simple vista reflejaban los PM, como (i) el menor uso de los recobros y con ello la reducción de estas auditorías, (ii) la mejoría en el flujo de los recursos[53] por tratarse de un reconocimiento y pago anticipado de los montos requeridos para cubrir la prestación de ciertos servicios y tecnologías y (iii) la posibilidad de reajustar estos valores, en el Auto 2881 de 2023 encontró que, estos dos últimos aspectos no tenían lugar o se presentaban materialmente[54].

 

28.            Precisado lo anterior, corresponde a la Sala determinar si el Ministerio de Salud y Protección Social dio cumplimiento a lo dispuesto en el Auto 2881 de 2023[55]. Para ello verificará la existencia de medidas y resultados frente a lo dispuesto en los ordinales segundo a sexto.

 

Pago del reajuste de los Presupuestos Máximos del año 2021 

 

29.            El ordinal segundo del Auto 2881 de 2023 dispuso:

 

“ORDENAR al Ministerio de Salud y Protección Social que, dentro de los cuarenta y cinco (45) días calendario siguientes a la comunicación de esta providencia, cancele efectivamente los valores pendientes por concepto de reajustes a los PM reconocidos para la vigencia del año 2021.”

 

30.            Al respecto, el MSPS informó que había dado cumplimiento a lo ordenado[56], ya que en atención a la metodología para el ajuste definitivo de los PM de 2021 establecida en la Resolución 163 del 6 de febrero de 2023, entre el 17 de febrero y el 17 de septiembre de 2023, emitió los actos administrativos a través de los cuales reconoció el ajuste definitivo de los para la vigencia 2021 a cada EPS o entidad adaptada.  

 

31.            Revisados los referidos actos administrativos[57], la Sala constató que el MSPS estableció el valor total del presupuesto máximo de la vigencia -ordinal segundo- e indicó que para la liquidación y transferencia de ajuste, “del presupuesto máximo fijado mediante el presente acto administrativo, la Adres determinará el monto pendiente por transferir, considerando las asignaciones realizadas mediante los actos administrativos expedidos para la vigencia 2021 y la liquidación realizada por la Adres en razón a los traslados de afiliados presentados”.

 

32.            Así las cosas, del monto del presupuesto definitivo[58], el valor girado por concepto de PM y por ajustes al PM y la fecha en la que se efectuó cada uno[59], la Sala evidenció lo siguiente[60]:

 

 

 

 

33.            En atención a las cifras contenidas en el cuadro anterior, la Corte puede concluir lo siguiente:

 

i)              Por concepto de PM correspondientes a la vigencia 2021 fueron reconocidos $ 6.854.659.530.188,26. Este valor comprende tanto los PM como los reajustes.

ii)           Para la vigencia 2021 se efectuaron 3 reajustes.

iii)        Por el primer reajuste a las EPS se les transfirió un total de $558.543.236.123. Los giros se realizaron entre diciembre de 2021 y febrero de 2022, con excepción de Coosalud EPS que recibió el dinero en junio de 2022.

iv)         Por el segundo reajuste las EPS recibieron $94.984.704.462,17. los giros correspondientes se efectuaron entre los meses de noviembre de 2022 y febrero de 2023.

v)           Por el tercer ajuste, denominado ajuste definitivo, a las EPS se les transfirieron $894.434.387.566,43 y fueron girados entre marzo y diciembre de 2023.

vi)         El valor total girado por PM de la vigencia 2021 incluyendo los 3 reajustes fue de $6.896.932.079.214,80.

vii)      Al tomar el valor del presupuesto máximo definitivo y restarle la sumatoria de los valores girados por PM y los reajustes, se obtiene como resultado que se giraron $42.272.549.026,54 adicionales a lo reconocido (0,62%), es decir, la Adres reconoció a las EPS un valor mayor al presupuestado.

viii)    A 13 EPS se les pagó el 100% de lo reconocido y a 8 EPS no se les ha girado el total, pero el faltante no supera el 0,3% del total del PM con excepción de Coomeva EPS y Medimás EPS. Además, a 14 EPS se les transfirió un valor superior al reconocido, que no supera el 3.2% del total del PM, con excepción de Cajacopi y Comfasucre-EPS Familiar de Colombia.

 

34.            La Sala debe tener en cuenta que los parámetros descritos en el artículo 4 de las resoluciones que efectuaron el ajuste definitivo de los PM para la vigencia 2021, incluyeron que “la liquidación realizada por la Adres en razón a los traslados de afiliados”, la cual no fue considerada en el cuadro, pues no cuenta con información al respecto. Sin embargo, el hecho de que la diferencia entre el valor reconocido y el pagado sea tan baja, le permite a la Corte inferir que obedece al traslado de usuarios.

 

35.             Así las cosas, la Sala Especial concluye que el MSPS dio cumplimiento a lo dispuesto en el ordinal segundo del Auto 2881 de 2023, pues pagó los dineros correspondientes al reajuste de los PM de la vigencia de 2021 antes del 16 de marzo de 2024, es decir dentro del plazo otorgado.

 

Reconocimiento y pago del reajuste de los presupuestos máximos correspondientes a la vigencia 2022

 

36.            El ordinal tercero del Auto 2881 de 2024 ordenó:

 

“al Ministerio de Salud y Protección Social que, dentro de los cuarenta y cinco (45) días calendario siguientes a la comunicación de esta providencia, presente un cronograma en el que establezca las acciones necesarias para reconocer y pagar los valores pendientes por concepto de reajustes a los Techos de la vigencia 2022. Este plan de trabajo no podrá exceder el término de seis (6) meses para su culminación, sin perjuicio de lo considerado en el f.j. 131 de este auto.”

 

37.            Sobre el acatamiento de este mandato, el MSPS informó que había cumplido con la orden referente al pago del reajuste de los PM de la vigencia 2022[61]. Además, que para esa vigencia se habían reconocido los siguientes valores.[62]

 

 

38.             El Ministerio explicó que el 22 de diciembre de 2023, el Confis aprobó que se efectuara el pago de los PM de la vigencia 2022 con cargo al servicio de deuda del Presupuesto General de la Nación de la vigencia 2024[63]; sin embargo, en oportunidades posteriores indicó que a pesar de diversas solicitudes[64] Ministerio de Hacienda no había efectuado la transferencia de los recursos correspondientes para realizar el pago[65].

 

39.            Ahora bien, para el cumplimiento de la orden objeto de evaluación, el MSPS debía (i) efectuar el reajuste de los PM de la vigencia 2022, (ii) pagar dichos reajustes, y (iii) presentar el cronograma con las actividades que realizaría con el propósito de que en 6 se hubieran acatado los puntos anteriores. Sin embargo, al analizar los diferentes documentos allegados al expediente, la Sala observa que:

 

i)         Mediante actos individuales proferidos el 4 de marzo de 2024, el MSPS reconoció a las diferentes EPS el ajuste del valor del presupuesto máximo para la vigencia 2022, resultado de la aplicación de la revisión pormenorizada de que trata la Resolución 1318 de 2022.

ii)      La metodología con base en la cual se efectuaron los ajustes fue definida en la Resolución 1318 de junio de 2022.

iii)   Los actos administrativos establecieron el valor del presupuesto máximo ajustado para la vigencia 2022 -artículo 3- y precisaron que “del presupuesto máximo ajustado y fijado mediante el presente acto administrativo, la Adres liquidará y determinará el monto pendiente por girar de la vigencia 2022, considerando las asignaciones iniciales realizadas de la vigencia 2022, y la liquidación realizada por la Adres en razón a los traslados de los afiliados presentados dentro de la vigencia 2022” - artículo 4- .

iv)    A pesar del reconocimiento del ajuste, a la fecha, los mismos no han sido girados a las EPS.

 

40.            Ante el panorama expuesto y con el propósito de establecer el valor del ajuste reconocido, la Sala tomó como base el monto definido en los actos administrativos individuales y la información sobre el giro de los PM de la vigencia 2022 publicada en lupa al giro, obteniendo el siguiente resultado[66]:

 

 

41.            Lo anterior le permite a la Sala inferir que de los $2.976.647.710.881 reconocidos como PM para la vigencia 2022, aún están pendientes por pagar $860.287.098.609,12. Valor que se aclara, puede variar, dado que el cálculo realizado en el cuadro no consideró la liquidación que debe realizar la Adres con ocasión del traslado de afiliados, pues no tiene información al respecto.

 

42.            Teniendo en cuenta que para el cumplimiento del ordinal tercero del Auto 2881 de 2023, el valor del reajuste de los PM de la vigencia 2022 debía ser cancelado a más tardar el 15 de septiembre[67] y esto no ha sucedido, la Corte concluye que no se ha cumplido.

 

43.            Además, la Sala considera relevante advertir que, si bien la expedición de las resoluciones de reconocimiento del reajuste es una medida conducente frente al cumplimiento del mandato, no es suficiente para entender cumplida la orden, pues el propósito -pago del reajuste- no se ha alcanzado y esto implica una ausencia absoluta de resultados.

 

44.            Así, la situación de incumplimiento señalada hace que cobre relevancia el hecho de que el MSPS tampoco hubiera allegado el cronograma en el que debía informar las actividades que desarrollaría para que al vencimiento del plazo las EPS hubieran obtenido el pago, lo que se reitera, no ocurrió.

 

45.            La Sala considera necesario recordarle al Ministerio de Salud que, si bien la expedición de los actos administrativos que reconocen los reajustes constituye una medida conducente para alcanzar el objetivo propuesto, la falta de pago de dichos dineros implica que no se han producido resultados. 

 

46.            Ahora bien, la Corte observa con preocupación que el MSPS, la Adres[68] y el Ministerio de Hacienda no han transferido los recursos para pagar los ajustes de los PM de 2022, a pesar de (i) el llamado de atención que hizo en el Auto 2881 de 2023 por la mora del Gobierno en ejecutar los recursos que el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 había aprobaron para pagar los reajustes pendientes; (ii) el tiempo transcurrido desde que el Confis autorizó que con cargo al servicio de la deuda del Presupuesto General de la Nación de la vigencia 2024 se transfirieran $819.667.000.000,00 para tal fin[69], y (iii) que la vigencia 2024 está próxima terminar. Esta situación ha sido advertida por actores del sector salud, quienes también han emitido alarmas por la difícil situación financiera que la falta de pago de estos valores ha generado, y han manifestado su preocupación por el futuro de estos dineros si no son cancelados durante la vigencia de 2024[70].

 

47.   Sobre lo anterior, se debe recordar que el artículo 14 del Estatuto Orgánico del Presupuesto dispone que una vez cerrada la vigencia de 2024 no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones de este año fiscal y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción, por lo que si ello llegase a ocurrir, los ajustes de los PM de 2022 podrían no ser cancelados con el servicio de deuda del presupuesto general de la Nación 2024, quedando sin fuente de financiación dicha deuda.

 

48.            Además, sobre este asunto, Acemi[71] expuso que “si bien, al mes de enero de 2024 no se había presupuestado ninguna suma para el pago de ajuste de PM de vigencias anteriores a 2024, en el mes de junio sí se había realizado la presupuestación y se contaba con Certificado de Disponibilidad Presupuestal para realizar el pago de los ajustes de PM de la vigencia 2022”. Sin embargo, con ocasión del recorte presupuestal efectuado a través del Decreto 0766 del 20 de junio de 2024[72], el Minhacienda informó que no cuenta con recursos para pagar los reajustes de los PM de 2022[73].

 

49.            Así las cosas, la Sala no solo debe concluir que la orden impartida en el ordinal tercero del Auto 2881 de 2023 no ha sido cumplida, sino también que la demora en el pago y en ejecutar las acciones que permitirían superar la insuficiencia de recursos pone en riesgo la sostenibilidad financiera de las EPS y el goce efectivo del derecho a la salud de los afiliados al SGSSS.

 

Reconocimiento de los presupuestos máximos correspondientes a los meses de octubre, noviembre y diciembre de la vigencia 2023.

 

50.            El ordinal cuarto del Auto 2881 de 2023 dispuso:

 

“ORDENAR al Ministerio de Salud y Protección Social que, dentro de los treinta (30) días calendario siguientes a la comunicación de esta providencia, expida y notifique el acto administrativo de reconocimiento de los Techos correspondientes a los meses octubre, noviembre y diciembre de 2023, si aún no lo ha hecho”.

 

51.            Sobre este asunto, el MSPS informó que los actos administrativos a través de los cuales reconoció los PM de octubre fueron expedidos ente el 15 de septiembre y el 12 de diciembre. Así mismo, las resoluciones a través de las cuales definió los PM del mes de noviembre fueron emitidas el 27 de diciembre de 2023. Finalmente, frente a los techos del mes de diciembre señaló que fueron incluidos en las resoluciones del 22 de febrero de 2024, que establecieron el presupuesto definitivo de la vigencia 2023.

 

52.            Así las cosas, la Sala debe concluir que el propósito de esta directriz se materializó, incluso antes de la notificación el Auto 2881 de 2023, y por esto se cumplió con lo ordenado en el ordinal cuarto de dicha providencia.

 

53.            Ahora bien, la Sala considera necesario resaltar que, de los documentos remitidos por el Ministerio y los archivos publicados en Lupa al Giro, pudo evidenciar que los pagos de los periodos octubre a noviembre de 2023 se realizaron en las siguientes fechas:

 

 

54.            Lo anterior le permite a la Sala advertir que, si bien se cancelaron los valores correspondientes a los PM de 2023, lo cierto es que los pagos se efectuaron después de finalizado el periodo al que correspondían. Incluso, el del mes de diciembre, en el mejor de los casos se pagó casi 3 meses después del momento oportuno del giro[74] y en el peor de los casos con 9 meses de retraso; lo que demuestra una clara transgresión a una de las principales características de esta fuente de financiación, como lo es el pago anticipado.

 

Reconocimiento y pago de los ajustes de los presupuestos máximos de la vigencia 2023

 

55.            El ordinal quinto del Auto 2881 de 2023 dispuso:

 

“ORDENAR al Ministerio de Salud y Protección Social que, dentro de los cuarenta y cinco (45) días calendario siguientes a la comunicación de esta providencia, presente un cronograma para definir la metodología de reajuste definitivo de los Techos del año 2023, y se fijen y cancelen los reajustes finales. Este plan de trabajo no podrá exceder el término de seis (6) meses siguientes a la terminación de la vigencia de 2023, sin perjuicio de lo considerado en el f.j. 131 de este auto”.

 

56.            Cabe señalar que, en cumplimiento de esta orden, el ente ministerial informó que mediante la Resolución 227 del 19 de febrero de 2024 se adoptó la metodología para definir el PM para la vigencia de 2023. Afirmó que en atención a dicha resolución expidió los actos administrativos individuales a través de los cuales fijó el PM a reconocer a cada una de las entidades promotoras de salud, así como de las demás entidades adaptadas para el 2023, incluyendo el reconocimiento del mes de diciembre de la vigencia en cuestión “debidamente ajustado”[75].

 

57.            Revisados los referidos actos administrativos[76] -proferidos el 22 de febrero de 2024-, la Sala constató que el MSPS realizó una proyección teniendo en cuenta “un ajustador de servicios y tecnologías de salud prestadas, pero no reportadas en el cierre del ciclo de entrega de suministro de Mipres, factores de cantidades delta, la definición de valores de referencia, un ajustador de medicamentos nuevos y un ajustador para el Régimen Subsidiado”, estableció el valor total del presupuesto máximo de la vigencia -ordinal tercero- e indicó que para la liquidación y transferencia de ajuste, “la Adres liquidará y determinará el monto pendiente por girar de la vigencia 2023, considerando las asignaciones realizadas mediante las Resolución 2827 de 2022, y la liquidación realizada por la Adres en razón a los traslados de los afiliados presentados dentro de la vigencia 2023”-ordinal cuarto-

 

58.            Es preciso señalar que, cuando el Ministerio informó sobre la expedición de los actos administrativos, aún no había efectuado el pago de los dineros reconocidos y por tanto no podía entender cumplido el mandato. No obstante, omitió la presentación del cronograma ordenado y que le permitiría a la Sala conocer las actividades que desarrollaría para dar cabal cumplimiento a lo dispuesto.

 

59.            Ahora bien, la falta de presentación del cronograma adquiere mayor relevancia cuando la Sala constata, a partir de la información remitida por MSPS y la publicada en lupa al giro, que el 30 de junio de 2024, fecha en la que venció el plazo establecido en el Auto 2881 de 2023, no a todas la EPS se les había realizado el pago correspondiente. En concreto a las siguientes EPS se les canceló con posterioridad a esa fecha:

 

 

60.            Así las cosas, la Sala nuevamente observa que el MSPS efectuó el reajuste ordenado y lo canceló, con lo que debe entenderse que se cumplió la orden. Ahora bien, es preciso señalar que al efectuar el anterior análisis, también encuentra que MSPS (i) no presentó el cronograma de trabajo con el que se buscaba conocer las actividades que llevaría a cabo para dar cumplimiento a la orden y las fechas en que las desarrollaría y (ii) no realizó la totalidad de pagos dentro del plazo concedido.

 

Creación de una metodología unificada de definición y reajuste de los techos

 

61.            El ordinal sexto del Auto 2881 de 2023 le ordenó al MSPS que:

 

“En el término de seis (6) meses siguientes a la comunicación de esta providencia, cree una metodología unificada de definición y reajuste de los PM y reajustes, que observe los parámetros fijados en el f.j. 130. Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en el f.j. 131.”

 

62.            Frente a este asunto, el MSPS informó[77] que había iniciado mesas técnicas para identificar acciones de mejora que se verán reflejadas en la modificación de la “Resolución 1139 de 2023”(sic), “acogiendo el término dispuesto por [la Corte] de “(…) seis (6) meses siguientes a la comunicación de esta providencia, cree una metodología unificada (…)”. A su vez, remitió el siguiente cronograma:

 

 

63.            Al revisar el cronograma, la Corte advirtió que, en realidad, la primera actividad, corresponde a la transcripción de lo ordenado. Además, que las siguientes actividades (i) “revisión y modificación Res 1139- Ver una nueva metodología desde el análisis. Mesas técnicas”, (ii) “Socialización con actores de la propuesta metodológica” y (iii) “Proceso de expedición acto Administrativo” se desarrollarían en el periodo indicado en el Auto 2881 de 2023, pues finalizarían en el mes de julio de 2024.

 

64.            Al ser interrogado por los resultados obtenidos en la ejecución de las actividades establecidas en el cronograma de trabajo, el Ministerio indicó que:

 

i)         La Dirección de Regulación de Beneficios, Costos y Tarifas del Aseguramiento en Salud y la Adres adelantaron mesas de trabajo en las que se socializaron los parámetros sobre los que se adoptará un nuevo marco metodológico y disposiciones unificadas para el reconocimiento del presupuesto máximo.

ii)      Corrió traslado a la Adres del proyecto de acto administrativo, sobre el cual realizaron observaciones y propuestas de ajustes. Informó que acogieron las que consideraron pertinentes desde el aspecto técnico y jurídico.

iii)   En Sesión No. 4 de junio 6 de 2024 le explicó y socializó al Grupo Técnico de la Comisión Asesora de Beneficios, Costos, Tarifas y Condiciones de Operación del Aseguramiento en Salud, la propuesta de ajustes respecto de la metodología marco y disposiciones unificadas para definir el presupuesto máximo.

iv)    En reuniones del 11 de julio y 6 de agosto de 2024 le presentaron al viceministro de Protección Social los aspectos más relevantes que recoge el proyecto de marco metodológico y los acuerdos con la Adres.

v)      El 5 de agosto de 2024, los equipos técnicos de este Ministerio y la Adres -incluido el director- acordaron la realización de la auditoría con una periodicidad trimestral, usando la información del cierre ciclo del suministro Mipres, contrastándola con la facturación Dian, los estados financieros y demás fuentes que se consideren necesarias para la realización de la auditoría.

vi)    El 12 de agosto de 2024, el Ministerio de Salud y Protección Social publicó en la página web de la Cartera Ministerial para consulta pública el proyecto de acto administrativo en cumplimiento con lo dispuesto en el Decreto 1081 de 2015.

vii) Mientras estaba publicado el proyecto de resolución convocó a las EPS a una reunión el 20 de agosto de 2024, para socializar el contenido del marco metodológico y disposiciones unificadas para regir el presupuesto máximo de las siguientes vigencias.

 

65.            Además, informó que el proyecto incluyó disposiciones tendientes a que la asignación de los PM se realice ex ante, la realización de auditorías con una periodicidad trimestral, usando la información de facturación de la Dian, los estados financieros y demás fuentes que se consideren necesarias para la realización de la auditoría y, definió un plazo para el giro de los recursos -dentro de los primeros 15 días de cada mes o en los últimos 10 días, en el primer mes.

 

66.            De lo anterior, la Sala observa que, si bien el Ministerio ha desarrollado actividades tendientes a crear una metodología unificada de definición y reajuste de los PM, las mismas no han cumplido con las etapas y los tiempos propuestos en el cronograma presentado.

 

67.            A pesar de que la socialización a los actores de la propuesta de metodología correspondía a la segunda etapa, esta solo se efectuó con las EPS, pues no se reportó haber convocado a pacientes, usuarios, IPS entre otros y solo se hizo cuando el proyecto de acto administrativo ya estaba publicado. La Sala debe llamar la atención sobre la importancia de adelantar genuinos procesos de participación en el diseño y definición de asuntos tan relevantes para el SGSSS como lo son los PM. Por eso, más que permitirles hacer comentarios y exponer sus apreciaciones cuando, lo que se espera es que los diferentes actores sean escuchados durante la construcción de este, como se infería que ocurriría en atención al cronograma presentado.

 

68.            El proceso de expedición del acto administrativo no se desarrolló en el plazo indicado. La publicación del proyecto se realizó el 12 de agosto, momento para el cual ya se había vencido el plazo otorgado en el Auto 2881 de 2024. A la fecha, tres meses después de vencido el plazo, el Ministerio aún no ha expedido la resolución a través de la cual cree la metodología unificada para la definición y reajuste de los presupuestos máximos.

 

69.            Por otra parte, en el fundamento jurídico 131 del Auto 2881 de 2023, la Corte indicó algunos parámetros que deben ser considerados al momento de definir la metodología. Entre ellos indicó que “[era] importante regular los plazos dentro de los cuales la Comisión Asesora de Beneficios, Costos, Tarifas y Condiciones de Operación del Aseguramiento en Salud deberá proferir las recomendaciones sobre los ajustes definitivos del Presupuesto Máximo de cada vigencia”; sin embargo, sobre este asunto el Ministerio informó que dichos términos se encuentran reglamentados en el Decreto 2562 de 2012, que consigna en su artículo 11 que “se reunirá ordinariamente mínimo cuatro veces al año, y extraordinariamente cuando alguno de sus miembros lo considere pertinente”. Con esto, señaló que daba respuesta a lo ordenado en el Auto 2881 de 2023.

 

70.            En concreto explicó que, con dicha disposición, se garantiza que la Comisión proferirá las recomendaciones oportunamente, con anterioridad al inicio del año de su aplicación, ya que el valor resultante de aplicar la metodología prevista en el documento técnico “(…) se establecerá con anterioridad al inicio del año de su aplicación, mediante acto administrativo para lo cual se convocará de manera oportuna a la instancia pluricitada a efectos de tener el pronunciamiento oportuno”[78].

 

71.            Al respecto, la Sala considera oportuno precisar que el requerimiento en mención encontró fundamento en que, al responder interrogantes sobre la definición de los presupuestos o los ajustes, el Ministerio indicó que estaba a la espera de que la Comisión emitiera concepto para poder proferir estos actos administrativos[79].

 

72.            Por lo anterior, para la Sala Especial no es de recibo la explicación expuesta por el rector de la política pública en salud, pues la norma no establece el plazo para que la Comisión se pronuncie sobre el presupuesto o ajuste que presente el Ministerio, sino que establece el mínimo de reuniones que tendrá, lo que por lugar alguno implica una solución a la tardanza del concepto.

 

73.            Así, de lo expuesto la Corte no puede concluir nada distinto a que el MSPS no dio cumplimiento a lo ordenado, dado que, vencido el plazo de 6 meses, no se ha definido la metodología solicitada.

 

Situación actual de los Presupuestos Máximos durante la vigencia de 2024. Valoración de cumplimiento.

 

74.            Con el propósito de continuar con la evaluación del componente de suficiencia de las fuentes de financiación del PBS, la Sala se ocupará a de verificar si durante el año 2024, los PM se han definido y girado de forma oportuna, y si estos están siendo suficientes para financiar los servicios y tecnologías PBS que no se financian con la UPC.

 

75.            Este análisis es necesario y pertinente, si se tienen en cuenta que, en la valoración anterior, la Corte advirtió, entre otras cosas, (i) la tardanza en la expedición de la regulación necesaria para contar con la metodología de cálculo de los PM y sus reajustes, y posteriormente en asignar los recursos, (ii) el cálculo de los PM en el mismo año corriente, y (iii) la falta de pago oportuno de los techos y sus reajustes.

 

76.             Por esto, ahora le corresponde a la Sala verificar las condiciones en que se han definido y pagado los PM durante la vigencia 2024. Al respecto, el MSPS reportó que[80]:

 

 

77.            Lo anterior le permita a la Sala advertir, que durante el año 2024 los presupuestos (i) no se definieron antes de iniciar la vigencia, ni para el año completo, (ii) el reconocimiento del valor correspondiente a techos no se está efectuando ex ante, sino cuando ya se ha terminado el periodo correspondiente -enero, marzo y julio- o está por finalizar -febrero, abril y agosto-, (iii) no se han establecido los techos correspondientes a los meses de octubre, noviembre y diciembre.

 

78.            Además, al verificar la información sobre el giro de los dineros reconocidos, la Sala advirtió que también se efectúan de forma tardía. Nótese que, a la fecha, no se han terminado de pagar los PM de julio y agosto, y los correspondiente al mes de septiembre solo se le han girado a una EPS:

 

 

79.            Sobre la demora en el reconocimiento y pago de los PM, Acemi señaló que “resulta igualmente preocupante, de cara a la garantía del goce efectivo del derecho, la insuficiencia de recursos para el cierre presupuestal de la vigencia 2024, y que para la vigencia 2025, se prevé una insuficiencia de recursos de mayor entidad a la suma correspondiente al ajuste de [t]echos de la vigencia 2022”[81]. Por esta misma línea recordó que la Corte, en el Auto 2881 de 2023 expresó su preocupación por la incidencia que podía tener en la prestación de los servicios y tecnologías PBS no UPC, la falta de reconocimiento y pago de los PM de los últimos meses de esa vigencia, para resaltar que en 2024 se presenta una situación similar a la de los PM de 2023, toda vez que a octubre de esta anualidad no se había desembolsado los dineros correspondientes a los Techos de julio a octubre[82]. 

 

80.            En efecto, Acemi refirió que la asignación presupuestal para los PM de 2024 fue de 1,3 billones de pesos, mientras que el Ministerio de Salud estimó que el valor requerido ascendía a 4,0 billones de pesos, lo que generaría un faltante de 2,7 billones de pesos para esta vigencia[83] atendiendo a las estimaciones iniciales.

 

81.            Por su parte, Acopel señaló que, ante su preocupación por el no pago de estos recursos, en julio de 2024 radicó una petición ante el Minhacienda, “teniendo en cuenta que el 50% de los PM están destinados a tratar enfermedades huérfanas”, que son pacientes que “dependen en un 90 % de los recursos destinados a cubrir servicios y medicamentos de alto costo” pero que su respuesta dejó “en un limbo a aquellos que no pueden esperar, aquellos cuya vida pende de un hilo, dependientes de medicamentos y tratamientos que, sin estos recursos, se tornan inalcanzables” [84].

 

82.            La demora o la falta de pago de los PM de la vigencia 2024, hacen necesario analizar lo que ha sucedido con el presupuesto asignado para el pago de los presupuestos máximos; sobre todo, si se tiene en cuenta que al inicio del año, mediante la Resolución 43897 de 23 de diciembre de 2023 la Adres[85] solo destinó $218.919.215.478 para los PM del contributivo y $96.491.615.861 para los PM del RSubsidiado.

 

83.            Al revisar los archivos de la ejecución del presupuesto de la Adres, publicados en su página web[86], la Corte observó que el presupuesto total asignado para los techos de todo el año 2024, se ha ido incrementando, así:

 

 

84.            Del cuadro anterior se observa que, en el mes de septiembre, luego 4 modificaciones, el valor inicialmente presupuestado se había incrementado en un 590%. Además, cuando la Sala compara (i) la fecha en que se reconocieron los PM, (ii) el valor reconocido -ut supra f.j. 76- y (iii) el presupuesto que la Adres tenía asignado para ese gasto, concluye lo siguiente:

 

i)         El presupuesto inicial asignado para el pago de los presupuestos máximos de todo el año 2024, de acuerdo con los PM reconocidos para los meses de enero y febrero, solo alcanzaría para pagar los PM del mes de enero -$ 309.512-292.839,5[87]-.

ii)      Los presupuestos máximos de enero y febrero de 2024, solo fueron reconocidos a finales del mes de febrero, es decir que cuando eso ocurrió, existía un déficit en el presupuesto que la Adres tenía para pagarlos, que ascendía a $ 480.160.851.325, pues la adición presupuestal solo se registró en el mes de agosto.

iii)   El pago de los presupuestos máximos reconocidos para los meses de mayo y junio 2024 solo fue realizado a partir del 14 de junio, pues antes de esta fecha, la Adres no contaba con los recursos para hacerlo.

iv)    A pesar de contar con presupuesto asignado, los presupuestos máximos de marzo y abril solo se reconocieron a finales de abril, y se iniciaron a pagar en el mes de mayo.

v)      Teniendo en cuenta que en septiembre de 2024 el presupuesto asignado para los techos de esa vigencia era de $1.862.245.743.878,03 y el total de PM reconocidos por los primeros 6 meses del año ascendía a $1.857.073.757.037, los recursos disponibles para pagar los presupuestos máximos del segundo semestre de la vigencia solo son $5.171.986.841,03.

 

85.            Las conclusiones mencionadas, le permiten a la Corte afirmar que durante el año 2024 los PM han estado desfinanciados y por ello ha sido necesario adicionar su presupuesto; sin embargo, en el mes de septiembre, no se contaba con los recursos necesarios para pagar los techos del segundo semestre de la vigencia actual. Esta situación evidencia el incumplimiento por parte del MSPS del deber de garantizar la suficiencia de recursos para financiar los servicios y tecnologías PBS no UPC.

 

86.            La anterior conclusión también encuentra respaldo en lo dicho por el Ministerio de Hacienda al responder una petición elevada por el Representante a la Cámara Andrés Eduardo Forero Molina[88], esto es, que  los recursos destinados para pagar los PM eventualmente pueden ser programados en el último mes del año, dependiendo del comportamiento del Presupuesto General de la Nación, pues la asignación de recursos para pagarlos, se efectuará “una vez los ingresos de la Nación muestren un comportamiento adecuado” que permita la asignación de estos.

 

87.            Sobre la obligación de garantizar la existencia y asignación oportuna de los recursos con los que se financia el PBS, la Sentencia T-760 de 2008 señaló que “[la] disponibilidad de los recursos necesarios para asegurar la prestación de los servicios de salud supone la obligación de que tales recursos existan, no se asignen a fines distintos al de asegurar el goce efectivo del derecho a la salud y se destinen a la prestación cumplida y oportuna de los servicios requeridos por las personas. Esta última obligación implica pues, garantizar el adecuado flujo de los recursos, lo cual es necesario para asegurar que toda persona goce efectivamente del más alto nivel posible de salud, dadas las condiciones presupuestales, administrativas y estructurales existentes”.

 

88.            Si bien es cierto que los recursos que faltan para efectuar los pagos de PM del 2024 podrían ser incorporados durante esta vigencia, no lo es menos que solo hasta el 22 de octubre de 2024 algunas EPS empezaron a recibir el giro de los presupuestos máximos de julio y agosto de 2024 y esto afecta su flujo de recursos y por ende la prestación de los servicios y tecnologías en salud a los afiliados al SGSSS, principalmente quienes padecen enfermedades huérfanas, de alto costo y catastróficas.

 

89.            La situación expuesta evidencia la necesidad de que el Presupuesto General de la Nación atienda de manera fiel las necesidades reales del SGSSS y efectúe las apropiaciones suficientes para garantizar los recursos requeridos para financiar diferentes rubros al interior del sistema de salud, como lo son los PM, so pena de que se vea afectada la prestación de los servicios y tecnologías de los pacientes que padecen las enfermedades más graves y costos al interior del SGSSS.

 

90.            Además, la Sala evidencia que la metodología utilizada para reconocer los techos, esto es, un acto administrativo para cada EPS, genera confusión, desorden y distractores que no permiten evidenciar con facilidad a quiénes se les efectuó reconocimiento, por qué monto y mucho menos el orden o la prevalencia que se emplea para asignarlos, así como desigualdad y resta transparencia al procedimiento, tal como fue señalado en el Auto 2881 de 2023.

 

91.            Tampoco considera adecuado y así lo advirtió en la valoración anterior, el cálculo parcial de los PM, pues esto no permite una adecuada gestión de los recursos y contraviene lo estipulado en la norma, que dispone que se reconocerá el monto para todo el periodo y que se pagará en los primeros 15 días de cada mes[89], lo que genera incertidumbre e inseguridad contable para las EPS.

 

92.            En consecuencia, la Corte concluye que durante el año 2024 el MSPS no ha garantizado la suficiencia de los PM, pues (i) persiste en reconocer los techos de forma parcial e individualmente, cuando ya ha finalizado o está por hacerlo el periodo correspondiente; (ii) los paga cada vez con mayor retraso y (iii) no apropia los recursos necesarios para garantiza el pago de los PM durante toda la vigencia, lo que en la vigencia 2024 ocasionó, que en el mes de septiembre no se contara con los recursos para pagar los PM del segundo semestre. De esta forma, además, aumentó la presión financiera que produce en las EPS, la falta de los recursos de los techos y de certeza del momento en que dispondrán de ellos, poniendo en riesgo el goce efectivo del derecho a la salud de los afiliados al SGSSS.

 

Nivel de cumplimiento del componente de suficiencia de los presupuestos máximos de las órdenes vigésima primera y vigésima segunda

 

93.    De acuerdo con la metodología de evaluación fijada desde el Auto 411 de 2015^[90], la Sala determinará si los recursos girados por concepto de presupuestos máximos son suficientes para garantizar la financiación de los servicios y tecnologías PBS que no se cubren con recursos de la UPC.

 

94.    La Sala considera que, sobre el componente de suficiencia de los presupuestos máximos de las órdenes vigésima primera y vigésima segunda, si bien el MSPS ha desarrollado algunas acciones tendientes al pago de estos, no se observan medidas que busquen garantizar la suficiencia de dichos recursos. Lo anterior, lleva la Corte a calificar el cumplimiento del componente con el nivel de incumplimiento general, por las siguientes razones:

 

95.            A pesar de los problemas advertidos en el Auto 2881 de 2023[91], al analizar lo que ha sucedido con los techos de la vigencia 2024, la Sala evidenció que se siguen definiendo durante la misma vigencia, para periodos cortos -dos meses-, en actos administrativos individuales, se reconocen frente a meses que ya terminaron o están terminando y una vez reconocidos el pago también se realiza de forma tardía.

 

96.            Además, para la vigencia 2024, la Sala advirtió con claridad la desfinanciación del mecanismo, pues a pesar de las diferentes adiciones el valor presupuestado no alcanza para pagar los presupuestos máximos del segundo semestre de 2024. Lo que implica, que el MSPS omitió el deber de apropiar los recursos requeridos para garantizar la financiación de los servicios y tecnologías en salud PBS no UPC, lo que a todas luces constituye un retroceso y un incumplimiento de lo ordenado en el punto v del ordinal quinto del Auto 411 de 2016, reiterado en el ordinal séptimo del Auto 2881 de 2023.

 

Órdenes por adoptar

 

97.            En consecuencia, con el propósito de avanzar en el cumplimiento de las órdenes vigésima primera y vigésima segunda de la Sentencia T-760 de 2008 y particularmente del componente de suficiencia de los PM, la Sala ordenará vincular al Ministerio de Hacienda y Crédito Público al cumplimiento del componente de suficiencia de los PM de las órdenes vigésimo primera y vigésimo segunda de la Sentencia T-760 de 2008, para que garantice la disponibilidad presupuestal de los recursos necesarios para reconocer y pagar los Presupuestos Máximos de cada vigencia y los reajustes necesarios.

 

98.             Así mismo, ordenará:

 

Al Ministerio de Salud y Protección Social

 

a)     Antes de finalizar la vigencia 2024, si aún no lo ha hecho, cancele los presupuestos máximos reconocidos para los periodos julio, agosto, septiembre y octubre de 2024.

b)    Antes de finalizada la vigencia 2024, si aún no lo ha hecho reconozca los presupuestos máximos correspondientes a los periodos noviembre y diciembre de 2024 y los pague a más tardar el 30 de enero de 2025.

c)     Expedir, a más tardar el 30 de enero de 2025, en un acto administrativo unificado el valor correspondiente a los presupuestos máximos de toda la vigencia 2025 de todas las EPS o EAPB, que garantice la suficiencia de recursos para financiar los servicios y tecnologías PBS no UPC.

d)    Pague los presupuestos máximos correspondientes a cada uno de los meses de 2025 dentro de los 15 primeros días de cada periodo. El pago correspondiente a los meses de enero y febrero deberá efectuarse dentro de los 10 últimos días de mes de febrero.

e)     Dentro de los 5 días hábiles siguientes al vencimiento de los plazos señalados en los literales a), b) y c), presente a la Sala Especial y a la Procuraduría Delegada para el Seguimiento al Cumplimiento de las Sentencias de Tutela de la Procuraduría General de la Nación, un informe en el que dé cuenta de las acciones implementadas para el cumplimiento, el cual deberá contener el numero de la resolución de reconocimiento, la fecha de expedición, el valor reconocido, el valor girado, la fecha del giro y si existe diferencia entre el valor reconocido y el girado, la explicación de esta.

f)      Reiterar la orden impartida en el ordinal sexto del Auto 2881 de 2023, en el sentido de crear una metodología unificada de definición y reajuste de los presupuestos máximos y reajustes.

 

Al Ministerio de Hacienda y Crédito Público

 

g)    Transfiera los recursos necesarios para que el MSPS de cumplimiento al pago de los presupuestos máximos en los términos ordenados en los literales a), b), d) del f.j. 98.

 

99.            Ahora bien, en esta providencia la Sala también se ocupó de verificar sí el MSPS cumplió con las ordenes impartidas en el Auto 2881 de 2023, tendientes al reconocimiento de los ajustes a los presupuestos máximos de las vigencias 2021, 2022 y 2023, así como a la definición de los PM de los 3 últimos meses de 2023. Sobre esas directrices lo primero que se debe precisar es que las medidas adoptadas por el Ministerio para acatarlas no pueden ser consideradas medidas para la superación de la falla estructural o del propósito de garantizar la suficiencia de los recursos con los que se financia el PBS no UPC, sino que corresponden a medidas para dar solución a la falta de flujo de recursos que las EPS enfrentaban por la inadecuada aplicación del mecanismo.

 

100.       Siguiendo la metodología de valoración -Auto 411 de 2015-, la Sala concluyó que al expedir los actos administrativos individuales a través de los cuales reconoció el presupuesto máximo definitivo para el año 2021, efectuar la liquidación y determinar el valor adeudado constituyen medidas conducentes frente al objetivo de cancelar los dineros adeudados por los servicios PBS no UPC. Además, al girar dichos recursos a las diferentes EPS se produjeron resultados significativos y suficientes para concluir que se cumplió con lo ordenado -ut supra f.j.35-.

 

101.       Frente al reajuste de los presupuestos máximos de 2022, la Sala evidenció que si bien el MSPS expidió los actos administrativos a través de los cuales definió el ajuste de los PM de esa vigencia y liquidó el valor a gira a cada una de las EPS, es decir adoptó medidas conducentes, no ha efectuado el pago dado que el Ministerio de Hacienda no ha transferido los recursos para que con cargo al servicio de deuda del Presupuesto General de la Nación de la vigencia 2024 se paguen los ajustes del PM de 2022, como autorizó el Confis del 26 de diciembre de 2023, lo que implica que frente al propósito de la orden no se han producido resultado -ut supra f.j. 43,44 y 49- y por ello, no cumplió lo ordenado.

 

102.       Respecto del reconocimiento de los presupuestos máximos de los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2023, es preciso señalar que el MSPS expidió las resoluciones a través de las cuales definió los presupuestos máximos de octubre y noviembre. Los correspondientes al mes de diciembre los incluyó en la definición que denominó vigencia 2023, con ello dio cumplimiento a lo ordenado -ut supra f.j. 53 y 54-. No obstante, la Sala advirtió que los valores reconocidos se cancelaron de forma tardía.

 

103.       En cuanto al reconocimiento del reajuste de los techos de la vigencia 2023 y su pago, el MSPS también profirió las resoluciones en las que definió el presupuesto máximo de la vigencia 2023, liquidó el valor adeudado -medidas conducentes- y realizó el giro a la a mayoría de EPS antes del 30 de junio y las restantes en agosto y septiembre de 2024 -ut supra f.j.60-, por lo que la Sala considera que se cumplió el propósito de la orden.

 

104.        Frente a la creación de una metodología unificada para la definición y reajuste de los presupuestos máximos, la Sala concluyó que, a pesar de las medidas adoptadas, esto es, el análisis por los técnicos del Ministerio y la Adres y la estructuración de un proyecto de acto administrativo, vencido el plazo concedido, no se ha expedido la resolución a través de la cual se crea dicha metodología-ut supra f.j. 73-, lo que implica que no cumplió lo ordenado. En consecuencia, se reiterará al Ministerio que debe dar cumplimiento a esta orden.

 

Apertura de incidente de desacato por el incumplimiento de las órdenes impartidas en los ordinales tercero y sexto del Auto 2881 de 2023

 

105.       Conforme al artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 y el Auto 265 de 2019, los incidentes de desacato deben cumplir con unos presupuestos formales que se verificarán dentro del presente asunto:

 

(i)     Confirmar que las personas que promueven este tipo de incidentes se encuentran legitimadas para hacerlo.

 

106.       La Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 es la encargada de realizar el seguimiento a los mandatos emitidos por la Corte en la sentencia estructural, entre ellos, el vigésimo primero y el vigésimo segundo, objeto del presente pronunciamiento. Además, emitió las órdenes incluidas en los autos de seguimiento (411 de 2016, 109 de 2021 y 996 y 2881 de 2023) en el marco de las órdenes vigésima primera y vigésima segunda del fallo objeto de verificación. Por tanto, esta corporación está legitimada para iniciar de oficio el incidente de desacato[92].

 

 

(ii)   Verificar la existencia de una orden concreta presuntamente incumplida.

 

107.       El Auto 2881 de 2023 valoró los mandatos vigésimo primero y vigésimo segundo y ordenó al Ministerio de Salud y Protección Social, entre otras cosas, que:

 

“Tercero: ORDENAR al Ministerio de Salud y Protección Social que, dentro de los cuarenta y cinco (45) días calendario siguientes a la comunicación de esta providencia, presente un cronograma en el que establezca las acciones necesarias para reconocer y pagar los valores pendientes por concepto de reajustes a los Techos de la vigencia 2022. Este plan de trabajo no podrá exceder el término de seis (6) meses para su culminación, sin perjuicio de lo considerado en el f.j. 131 de este auto.”

 

“Sexto: ORDENAR al Ministerio de Salud y Protección Social que, en el término de seis (6) meses siguientes a la comunicación de esta providencia, cree una metodología unificada de definición y reajuste de los presupuestos máximos y reajustes, que observe los parámetros fijados en el f.j. 130. Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en el f.j. 131.”

 

108.       Directrices que han sido incumplidas como se expuso -ut supra f.j.51 y 74, ya que superados 10 meses desde la notificación de estas órdenes – 1 de febrero de 2024-[93] la autoridad encargada no ha cumplido con lo dispuesto.

 

109.       Asimismo, de forma previa a la expedición del Auto 2881 de 2023, los autos de seguimiento habían emitido directrices para buscar la suficiencia de los recursos con los que se financia el PBS, a saber:

 

 

(iii)  Precisar el tipo de orden sobre la cual se presume el incumplimiento.

 

110.       En el Auto 2881 de 2023 le ordenó al Ministerio de la Protección Social  i) reconocer y pagar los valores pendientes por concepto de reajustes a los techos o presupuestos máximos de la vigencia 2022 en un término que no excediera los 6 meses y ii) crear una metodología unificada de definición y reajuste de los presupuestos máximos que defina los plazos máximos para el reconocimiento de los reajustes de cada vigencia fiscal, sea emitida altes de que inicie la vigencia a la que corresponde, tenga en cuenta el valor histórico consolidado de los PM, establezca el plazo máximo para desembolsar los Techos y los reajustes y regule los plazos para que la Comisión Asesora de Beneficios, Costos, Tarifas y Condiciones de Operación del aseguramiento en salud emita las recomendaciones sobre los ajustes definitivos de los PM. Así, dado que la orden implicaba que la fuente de financiación fuera suficiente para garantizar una parte de los servicios y tecnologías PBS no UPC, se trata de una orden de ejecución proferida en el marco del seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-760 de 2008.

 

111.       Por lo tanto, son mandatos emitidos por la Corte Constitucional en el marco de un seguimiento que busca avanzar en la superación de las fallas estructurales que afectan de forma masiva el derecho fundamental a la salud, cuyo cumplimiento radica en el rector de la política pública y la competencia para verificar su acatamiento está en cabeza de la Sala Especial de Seguimiento.

 

(iv)  Identificar a la persona responsable del cumplimiento de la orden presuntamente desacatada.

 

112.       El encargado de cumplir con el mandato es el Ministerio de Salud y Protección Social en cabeza del ministro de Salud conforme lo dispuso la sentencia estructural, como rector de la política pública en salud del país.[94]

 

113.       La Sala encuentra cumplidos los anteriores requisitos, los cuales habilitan la apertura del incidente de desacato, más aún cuando desde el Auto 996 de 2023 se advirtió de la insuficiencia de los presupuestos máximos y el impacto que esta deficiencia estaba generando en las EPS, sin que a la fecha (i) se haya cancelado el ajuste de los PM de la vigencia 2022, ni (ii) se haya creado la metodología unificada para la definición de los techos y su reajuste.

 

114.       En ese sentido, la Corte correrá traslado de la presente decisión al ministro de Salud y Protección Social para que (i) se pronuncie sobre lo dicho en precedencia en el perentorio término de 48 horas; (ii) acredite las acciones y medidas adoptadas para cumplir con lo ordenado en los ordinales tercero y sexto del Auto 2881 de 2023 y; si lo considera (iii) aporte o solicite pruebas para demostrar el cumplimiento del fallo de tutela o la imposibilidad del mismo[95].

 

115.       En consecuencia, con el fin de avanzar en la superación de las problemáticas referida y lograr el cumplimiento de lo dispuesto en los ordinales tercero y sexto del Auto 2881 de 2023, la Sala ordenará:

 

(i)     Requerir, por última vez, al ministro de Salud y Protección Social para que en un término de 48 horas siguientes a la notificación de la presente decisión pague el valor correspondiente al ajuste de los presupuestos máximos de la vigencia 2022 y cree una metodología unificada de definición y reajuste de los presupuestos máximos, que observe los parámetros señalados en el Auto 2881 de 2023.

 

(ii)    Dar apertura al incidente de desacato en contra del ministro de Salud y Protección Social conforme a lo establecido en la parte motiva de esta decisión y según lo establecido en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.

 

(iii) Correr traslado al ministro de Salud y Protección Social para que se pronuncie conforme a lo establecido en el considerando 128 de la presente decisión.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008,

 

III. RESUELVE:

 

Primero. Declarar el incumplimiento general del componente de suficiencia de los presupuestos máximos que se estudia en el marco al seguimiento de las órdenes vigésima primera y vigésima segunda, impartidas en la Sentencia T-760 de 2008, de conformidad con lo expuesto en los f.j 93 a 96.

 

Segundo. Vincular al Ministerio de Hacienda y Crédito Público al cumplimiento del componente de suficiencia de los PM de las órdenes vigésimo primera y vigésimo segunda de la Sentencia T-760 de 2008, para que garantice la disponibilidad presupuestal de los recursos necesarios para reconocer y pagar los presupuestos máximos de cada vigencia y los reajustes necesarios.

 

Tercero. Declarar el incumplimiento de las órdenes impartidas en los ordinales tercero y sexto del Auto 2881 de 2023 proferido en el marco al seguimiento de los mandatos vigésimo primero y vigésimo segundo, impartidos en la Sentencia T-760 de 2008, en relación con el componente de suficiencia de presupuestos máximos.

 

Cuarto. Requerir por última vez al ministro de Salud y Protección Social para que en el término de 48 horas siguientes a la notificación de la presente decisión dé cumplimiento a lo ordenado en los ordinales tercero y sexto del Auto 2881 de 2023, es decir, pague el valor correspondiente al ajuste de los presupuestos máximos de la vigencia 2022 y cree una metodología unificada de definición y reajuste de los presupuestos máximos, que observe los parámetros señalados en el Auto 2881 de 2023.

 

Quinto. Dar apertura al incidente de desacato en contra del ministro de Salud y Protección Social conforme a lo establecido en la parte motiva de esta decisión. En consecuencia:

 

5.1 Correr traslado al ministro de Salud y Protección Social para que, en un término de dos días a partir de la notificación de esta decisión, se pronuncie conforme a lo establecido en el considerando 98 de la presente decisión.

 

5.2 Advertir al ministro de Salud y Protección Social que el incumplimiento al presente requerimiento dará lugar a la compulsa de copias a la Fiscalía General de la Nación para que proceda a las investigaciones pertinentes por el delito de fraude a resolución judicial.

 

Sexto. Ordenar al Ministerio de Salud y Protección Social que:

 

6.1            Antes de finalizar la vigencia 2024, si aún no lo ha hecho, cancele los presupuestos máximos reconocidos para los periodos julio, agosto, septiembre y octubre de 2024.

 

6.2            Antes de finalizada la vigencia 2024, si aún no lo ha hecho reconozca los presupuestos máximos correspondientes a los periodos noviembre y diciembre de 2024 y los pague a más tardar el 30 de enero de 2025.

 

6.3            Expedir, a más tardar el 30 de enero de 2025, en un acto administrativo unificado el valor correspondiente a los presupuestos máximos de toda la vigencia 2025 de todas las EPS o EAPB, que garantice la suficiencia de recursos para financiar los servicios y tecnologías PBS no UPC.

 

6.4            Pague los presupuestos máximos correspondientes a cada uno de los meses de 2025 dentro de los 15 primeros días de cada periodo. El pago correspondiente a los meses de enero y febrero deberá efectuarse dentro de los 10 últimos días de mes de febrero.

 

6.5            Dentro de los 5 días hábiles siguientes al vencimiento de los plazos señalados los numerales 6.1, 6.2 y 6.4 de este ordinal, presente a la Sala Especial y a la Procuraduría Delegada para el Seguimiento al Cumplimiento de las Sentencias de Tutela de la Procuraduría General de la Nación, un informe en el que dé cuenta de las acciones implementadas para el cumplimiento, el cual deberá contener el numero de la resolución de reconocimiento, la fecha de expedición, el valor reconocido, el valor girado, la fecha del giro y si existe diferencia entre el valor reconocido y el girado, la explicación de esta.

 

6.6            Reiterar la orden impartida en el ordinal sexto del Auto 2881 de 2023, en el sentido de crear una metodología unificada de definición y reajuste de los presupuestos máximos y reajustes.

 

Séptimo. Ordenar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que transfiera los recursos necesarios para que el MSPS dé cumplimiento al pago de los presupuestos máximos en los términos ordenados en los numerales 6.1, 6.2 y 6.4 del ordinal sexto de esta providencia de esta providencia.

 

Octavo. Proceda la Secretaría General de esta Corporación a librar las comunicaciones correspondientes, acompañando copia integral de este proveído.

 

Notifíquese, publíquese y cúmplase,

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

Salvamento de voto

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

 

 

Seguimiento a la SentenciaT-760 de 2008

 

Valoración del cumplimiento sobre la suficiencia de los presupuestos máximos y apertura de un incidente de desacato en contra del Ministro de Salud y Protección Social

 

José Fernando Reyes Cuartas

 

 

1.            En relación con el Auto 2049 de 2024, reconozco el esfuerzo de la Sala de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 por garantizar una finalidad que comparto plenamente, esto es, lograr que todas y todos los colombianos puedan acceder a este derecho fundamental. Para ello, es importante que existan mecanismos sólidos y sostenibles de financiación, que permitan el flujo de recursos para financiar procedimientos y tecnologías relacionadas. Desde este contexto, entiendo la motivación que llevó a la Sala a buscar soluciones frente esta problemática. No obstante lo anterior, me permití expresar mi discrepancia sobre la forma en la que la mayoría se aproximó y respondió al asunto objeto de valoración, de acuerdo con los siguientes 3 aspectos: 

 

(i)               La motivación y el resolutivo primero del Auto 2049 de 2024 que declaró el incumplimiento general del componente de suficiencia de los presupuestos máximos

 

2.            La parte motiva del Auto 2049 precisó su estudio sobre “el grado de acatamiento de los mandatos relacionados con el componente de PM en el marco del seguimiento a las órdenes vigésima primera y vigésima segunda de la Sentencia T-760 de 2008 y en concreto, de aquellas impartidas en el último auto de valoración, el Auto 2881 de 2023”.

 

3.            En esta oportunidad, la Sala evidenció el cumplimiento de los ordinales segundo, cuarto y quinto del referido auto de 2023; también reconoció que se realizaron actividades para lograr la fijación de una metodología unificada que permitiera definir los presupuestos máximos. Adicionalmente, en su oportunidad, esta Sala cuestionó la ausencia del giro de recursos en vigencias anteriores; no obstante, el Auto 2049 reconoció que, aunque de forma tardía, estos ya fueron girados.

 

4.            Con estos antecedentes, advertí una posible incongruencia entre los términos que buscaron motivar la valoración del auto del cual me aparto y lo que finalmente concluyó la mayoría de la Sala en la parte resolutiva. En efecto, pese a validar actuaciones y situaciones que, incluso, se destacaron en la motivación de esta providencia, tales consideraciones de manera inexplicable no impactaron la decisión que finalmente fue adoptada. En este sentido, cuestioné que lo expuesto en la motivación del Auto 2049 no se viera reflejado de manera ponderada en la decisión y, que las actuaciones desplegadas por las autoridades responsables terminaran asimilándose, en la práctica, a no haber adoptado ninguna medida en absoluto, al declararse un “incumplimiento general”.

 

5.            La jurisprudencia de esta Sala ha exigido la verificación de las medidas, resultados y avances; ponderación conjunta que, a la luz de los elementos fácticos del presente caso, impedía llegar a una conclusión como la planteada en términos absolutos.  Así, de acuerdo con el Auto 411 de 2015 y conforme a las tres matrices que allí se estructuran sobre las “medidas” (abordadas en términos de su conducencia), los “resultados” (esbozados en términos de su acreditación) y los “avances” (expuestos en términos de superación de la problemática), cuestioné la valoración contradictoria que concluyó la mayoría en esta ocasión. Incluso, de manera ilustrativa, llama la atención que el mismo Auto 2881 de 2023 (como referente de valoración en esta oportunidad) haya declarado un nivel de cumplimiento bajo, a pesar de los avances que se reconocen en esta valoración.

 

6.            La Corte Constitucional ha precisado que el “incumplimiento general” sólo procede cuando “se constata la inexistencia de medidas adoptadas por la autoridad obligada”[96]. De esta manera, aducir que el Ministerio de Salud y Protección Social no hizo nada para propender por el cumplimiento de las órdenes 21 y 22 de la Sentencia T-760 de 2008, a mi juicio, no es una conclusión precisa al oponerse al análisis efectuado en el mismo Auto 2049, ni ponderada de acuerdo con las circunstancias fácticas que se han presentado.

 

7.            Por su parte, la ausencia de motivación sobre por qué un cumplimiento parcial de las órdenes (que reconoce el auto y que comparto) puede llevar a la conclusión del resolutivo primero del Auto (incumplimiento general del componente de suficiencia de PM), genera cuestionamientos sobre la fundamentación de esta providencia y sobre si, en realidad, puede aseverarse de manera categórica que “no se ha efectuado ninguna actuación tendiente a cumplir con lo dispuesto por la Corte Constitucional”, así sea de manera parcial.

 

8.            Así pues, no comparto que se haya declarado un incumplimiento con el grado de intensidad más bajo posible en el componente estudiado, cuando al mismo tiempo el Auto del cual me aparto destaca y reconoce esfuerzos por cumplir con lo ordenado, así sea de manera parcial. En un ejercicio judicial ponderado, era preciso reconocer los avances evidenciados, particularmente en la vigencia 2023. 

 

9.            Asimismo, respecto de las demás vigencias, el auto precisó y reconoció lo siguiente (a) respecto del presupuesto de 2021, “[a]sí las cosas, la Sala Especial concluye que el MSPS dio cumplimiento a lo dispuesto en el ordinal segundo del Auto 2881 de 2023, pues pagó los dineros correspondientes al reajuste de los presupuestos máximos de la vigencia de 2021 antes del 16 de marzo de 2024, es decir dentro del plazo otorgado” (FJ. 35); (b) en cuanto al presupuesto de 2022, “el MSPS expidió los actos administrativos a través de los cuales definió el ajuste de los PM de esa vigencia y liquidó el valor a girar a cada una de las EPS, es decir adoptó medidas conducentes” (FJ. 101). Además, (c) sobre el reconocimiento y pago del presupuesto de los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2023, el auto precisó que se expidieron las resoluciones correspondientes, pese a que los pagos se realizaron de forma tardía (FJ. 54, FJ. 102); y, (d) el reajuste y pago de los techos de la vigencia 2023 se realizó entre junio y septiembre del 2024 (FJ. 60, FJ. 103). Con base en lo anterior, es claro que el Ministerio de Salud y Protección Social ha adoptado medidas, inclusive con resultados acreditados, las que precisamente permitieron dar cumplimiento a los ordinales segundo, cuarto y quinto del Auto 2881 de 2023.

 

10.        Por lo demás, para llegar a la conclusión de un “incumplimiento general” del componente objeto de valoración, la mayoría decidió tomar en consideración algunos aspectos que, a mi juicio, suponen un análisis maximalista del seguimiento, abordaje que tampoco comparto. A manera de ejemplo, el Auto 2049 de 2024 cuestionó que, si bien el Ministerio de Salud “efectuó el reajuste ordenado y los canceló, con lo que debe entenderse alcanzado el propósito de la orden”, el Ministerio: (a) no presentó el cronograma de trabajo con el que se buscaba conocer las actividades que llevaría a cabo para dar cumplimiento a la orden y las fechas en que las desarrollaría y (b) no realizó la totalidad de pagos dentro del plazo concedido” (F.J. 60). Más adelante (F.J. 66), el Auto 2049 explicó que, pese a haber formulado una propuesta para crear una metodología unificada de definición y reajuste de los presupuestos máximos, no se han cumplido con las etapas y los tiempos propuestos en el cronograma presentado y la ausencia de socialización con todos los actores del sistema.

 

11.        En mi opinión, estos asuntos señalados en el Auto 2049 de 2024 son adjetivos y, por ello, deben abordarse con especial detenimiento con miras a no perder de vista el objeto sustancial del seguimiento a la Sentencia (T-760 de 2008). Con mayor razón, cuando este tipo de consideraciones pueden oponerse al control excepcional que está llamado a efectuar la Corte a través de la Sala de Seguimiento y podrían llevarla a asumir el riesgo de coadministración de la política pública, en contra de los ciclos de formulación y diseño que esta exige. Por lo demás, este tipo de abordajes pormenorizados, en el marco de una adecuada valoración, deben estimar las dinámicas y las complejidades propias del ciclo de estas políticas, en particular, en términos de tiempo, construcción de acuerdos y consensos, que muchas veces impiden cumplir precisos y determinados plazos y presuponen otorgar cierto margen de acción a cargo de los actores responsables de la política pública[97].

 

(ii)             La necesidad de una discusión profunda, amplia y participativa frente a la situación financiera del Sistema de Seguridad Social en Salud

 

12.        Desde el encabezado del Auto 2049 de 2024 la Sala precisó que su actuación está limitada a la verificación de las órdenes dispuestas en la sentencia T-760 de 2008. Desde esta perspectiva, también cuestioné la habilitación de la Sala para abordar determinados asuntos, en particular, actuaciones concretas del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Incluso, el referido Auto dispuso la vinculación al tiempo que ordenó a esa cartera ministerial “transferir los recursos necesarios para que el MSPS de cumplimiento al pago de los presupuestos máximos (…)”.

 

13.        El resolutivo segundo del Auto del cual me aparto ordenó “vincular” al Ministerio de Hacienda y Crédito Público al cumplimiento del componente de suficiencia de los presupuestos máximos, para la verificación de ciertas órdenes de la Sentencia T-760 de 2008[98]. Pese a ello y sin que esta entidad pública hubiera tenido la oportunidad de manifestarse al respecto, el resolutivo séptimo le ordenó la transferencia inmediata de los recursos necesarios para que su homólogo, el Ministerio de Salud, sufrague el pago de los presupuestos máximos.

 

14.        En este contexto, la vinculación que se dispuso en el resolutivo segundo, no garantizó el debido proceso del ente ministerial. Si bien para esta Sala las explicaciones reportadas por el Ministerio de Salud y Protección Social no fueron suficientes, en el sentido de que ese Ministerio no ha podido cumplir con el flujo de recursos por una conducta presuntamente imputable al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, lo cierto es que, sin oír previamente al representante de esa cartera, la mayoría de la Sala resolvió en el presente Auto, el objeto de la vinculación tendiente a ordenar la transferencia de recursos, lo que es cuestionable en términos de la garantía constitucional al debido proceso[99].

 

15.        Por lo demás, consideré que la discusión sobre las razones que han impedido pagar algunos períodos de los presupuestos máximos, debe ser el eje de un debate público de cara a la ciudadanía y debe estar encaminado a identificar, de manera suficiente, la causa por la que no se han pagado estos períodos. Según ACEMI, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifestó que existía una ausencia de recursos debido al incumplimiento de las metas del recaudo, pese a que se contaba con un certificado de disponibilidad presupuestal (CDP).

 

16.        Esta aseveración aportada a la Sala de Seguimiento si bien pudo justificar la vinculación de la cartera de Hacienda y Crédito Público, siempre que fuera previa a la adopción de una determinación en cualquier sentido, no necesariamente imponía a esta Sala la adopción de medidas contingentes, transitorias o meramente sancionatorias (a partir de la apertura de un incidente de desacato). Por el contario, implicaba la necesidad de que este tribunal profundizara con mayor detenimiento en la situación que rodea al Sistema de Salud en Colombia con miras a su efectiva superación y, en particular, que indagara a la entidad gubernamental, experta en materia presupuestal, sobre las alternativas disponibles frente a un contexto altamente complejo en el que el Estado asumió una serie de responsabilidades con cargo al Presupuesto General de la Nación y que no ha podido cumplirlas materialmente.

 

17.        Así, respecto de la situación financiera del Sistema de Seguridad Social en Salud (v.gr. el componente de suficiencia de los presupuestos máximos) expresé mi preocupación en relación con la capacidad de la Sala de Seguimiento para resolver, por sí misma a partir de las disposiciones que adoptó en la parte resolutiva, la situación sobre el componente de suficiencia de los presupuestos máximos. Respetuosamente, al tratarse de un asunto complejo y altamente especializado, decisiones como las propuestas por la mayoría en el Auto 2049 de 2024, podrían resultar inanes e incluso no atender a las necesidades reales del sistema de salud, dejando de lado una de las finalidades primordiales de la Sentencia T-760 de 2008, esto es, que las autoridades del Sistema General de Seguridad Social en Salud sean quienes adopten las medidas necesarias para corregir las fallas estructurales.

 

18.        En este sentido, previo a concluir la apertura del incidente de desacato, la Sala de Seguimiento debió ponderar la aludida falta de liquidez debido a la ausencia de los recursos que se girarían por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Lo anterior, pues – a mi juicio- de nada sirve activar mecanismos sancionatorios (i.e. incidente de desacato) y medidas a penas contingentes, cuando las dificultades estructurales se mantienen y se profundizan con el paso del tiempo.

 

19.        En efecto, previo a la adopción de las órdenes que dispuso el Auto del cual me aparto, era menester considerar que, tratándose de órdenes complejas, su ejecución requiere de un accionar institucional coordinado entre todos los actores. Al respecto, esta Sala ha reconocido que “debido a la naturaleza compleja de las órdenes proferidas por las Salas de Seguimiento, no se puede ligar su incumplimiento con la imposición automática de una sanción como en la que pudiera derivar un incidente de desacato”. Particularmente, frente a las órdenes complejas ha precisado que “las posibilidades que tiene el juez de prever los resultados de su decisión se reducen. La variedad de órdenes y actores que deben realizarlas, o la complejidad de las tareas impuestas, que pueden suponer largos procesos al interior de una entidad, obligan al juez de tutela a ser ponderado al momento de concebir el remedio, ordenarlo y vigilar su cumplimiento”.

 

20.        Así, en un ejercicio de diálogo abierto y participativo, es de la mayor relevancia establecer la manera en la que, en un contexto de escasez del recaudo, el Estado garantice la sostenibilidad y la asignación de recursos para la salud, lo que -a mi juicio- también precisa incluir al órgano de representación popular y de control político. En efecto, el Congreso de la República no sólo aprueba la ley del Presupuesto General de la Nación, sino que es uno de los llamados a solventar discusiones de relevancia nacional, cómo lo es la situación estructural que desde hace varios años afecta al Sistema de Salud en Colombia.

 

21.        La Sentencia C-178 de 2021 indicó que “ningún gasto público podrá hacerse sin haberse decretado por el Congreso y tampoco podrá transferirse crédito alguno a objeto no previsto en el presupuesto”. Asimismo, la Sentencia C-036 de 2023 adujo que “el Congreso de la República tiene la competencia de discusión y aprobación del presupuesto, en el que puede modificar algunos de los elementos presentados por el Gobierno y proponer aumentos en la estimación de los ingresos y de los gastos; estos últimos exigen de la autorización escrita del Gobierno”. En consecuencia, la situación financiera del sistema de salud debe considerar el ejercicio de las competencias del órgano representativo de la democracia, así como la adopción de medidas concertadas (no impuestas) conducentes y unificadas.

 

22.        En este orden de ideas, la decisión de la Sala debió abordar la valoración del componente de suficiencia de los presupuestos máximos con mayor prudencia, con miras a no soslayar una necesaria discusión estructural que también debe implicar la participación y articulación del Estado en su conjunto, en particular, del Congreso de la República y de la Rama Ejecutiva. De hecho, en algunos apartes de esta providencia, la mayoría de la Sala de Seguimiento reconoció que: “[l]a situación expuesta evidencia la necesidad de que el Presupuesto General de la Nación atienda de manera fiel las necesidades reales del SGSSS y efectúe las apropiaciones suficientes para garantizar los recursos requeridos para financiar diferentes rubros al interior del sistema de salud, como lo son los PM, so pena de que se vea afectada la prestación de los servicios y tecnologías de los pacientes que padecen enfermedades más graves y costosas al interior del SGSSS” (F.J. 89).

 

(iii)          El desacato no tiene como finalidad inmediata lograr el cumplimiento de los mandatos estructurales 

 

23.        El tercer aspecto que motivó mi disenso respecto a las determinaciones adoptadas por la mayoría de la Sala en el Auto 2049, se enmarcó en cuestionamientos en relación con la apertura del incidente de desacato, como un mecanismo idóneo para lograr el cumplimiento de los mandatos estructurales de cara a las circunstancias del presente caso. En efecto, consideré que sólo de manera tangencial esta figura de naturaleza sancionatoria puede presionar el cumplimiento de un mandato estructural. Aunado a ello, discutí la advertencia al jefe de la cartera de Salud y Protección Social, dentro del resolutivo que dio apertura al incidente de desacato, sobre la compulsa de copias a la Fiscalía General de la Nación “para que proceda a las investigaciones pertinentes por el delito de fraude a resolución judicial”. Ante este panorama, precisé que las medidas punitivas y sancionatorias terminan por radicalizar un análisis constitucional mesurado en contra de marcos de análisis propositivos que en realidad impulsen un cumplimiento coordinado de los mandatos estructurales.

 

24.        Por lo demás, discrepé sobre la razonabilidad del término de 48 horas que se dispuso en resolutivo cuarto del Auto 2049 para que el Ministro de Salud “pague el valor correspondiente al ajuste de los presupuestos máximos de la vigencia 2022 y cree una metodología unificada de definición y reajuste de los presupuestos máximos, que observe los parámetros señalados en el Auto 2881 de 2023”. El establecimiento de un corto plazo para la ejecución del requerimiento judicial no garantiza la ejecución de la orden, con mayor razón, si la presunta negativa al pago se ha justificado en términos de un bajo recaudo, lo que además, también sugeriría considerar la participación de quien tiene a su cargo el estudio, discusión y aprobación del Presupuesto General de la Nación, en particular, de las comisiones económicas del Congreso de la República.

 

25.        En todo caso, si el objetivo del presente seguimiento apunta a lograr la garantía efectiva del derecho a la salud y superar algunas fallas estructurales del sistema identificadas en la Sentencia T-760 de 2008, lo pertinente es avanzar en términos de cumplimiento (artículo 27 del Decreto 2591 de 1991) y concertación, dejando en último lugar el ámbito sancionatorio. Como lo ha explicado la jurisprudencia constitucional, mientras el cumplimiento es objetivo, el desacato es subjetivo y excepcional, por lo que este tiene lugar ante la ausencia de una política pública o ante el marcado incumplimiento de una gestión gubernamental (Auto 004 de 2016).

 

26.        Respetuosamente, en el presente caso, no se logra advertir de manera clara la existencia de una prueba sumaria que permitiera a la Sala colegir una intención por parte de la cartera de salud de no acatar u obstaculizar la implementación de las órdenes previstas en la sentencia T-760 de 2008, de manera que se motivara de manera suficiente el inicio del incidente. El desacato es un “ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir, su aplicación exige la negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento”[100].

 

27.        En consecuencia, debo insistir, como también lo ha reiterado la jurisprudencia constitucional concretamente para los escenarios de seguimiento a situaciones estructurales, en la necesidad de un monitoreo dialógico, constructivo y participativo y, por lo tanto, respetuoso de las competencias del rector de la política pública (así como de las expresiones ciudadanas), que conlleve a superar, en el menor tiempo posible y de manera eficaz los obstáculos que impiden garantizar la tutela judicial efectiva del derecho a la salud. En este sentido, el seguimiento que hace esta Sala con ocasión de la Sentencia T-760 de 2008 de ninguna manera debe apuntar a dirimir controversias jurídicas concretas, en tanto que no se está ante una actuación contenciosa, ni tampoco está estructurado para desatar un conflicto entre partes.

 

28.        En el presente caso expresé mi preocupación por la expedición de órdenes máximalistas que pasan por alto los procesos de política pública y por la ya cuestionada apertura de un incidente de desacato. Para avanzar en el logro efectivo de los cometidos de la presente actuación judicial, que por lo demás es excepcional, se requiere generar espacios de consenso entre los múltiples actores, mismos que no necesariamente se edifican (con vocación de permanencia) sobre sanciones y con términos de ejecución planteados de manera irrisoria[101]. 

 

29.        Además, el impulso de un incidente desacato de manera sorpresiva, sin una advertencia previa al presunto responsable, sin una delimitación precisa del ámbito de la conducta posiblemente sancionable y, sin razones suficientes para considerar que el Ministro de Salud y Protección Social es el único funcionario responsable (al adoptarse mandatos concretos respecto de otro ente ministerial), son aspectos que, a mi juicio, resultan problemáticos desde el punto de vista constitucional, entre otras razones, al no contar con precedentes que soporten tal decisión[102]. Por ejemplo, a diferencia de lo que sucedió en el Auto 2764 de 2023, en este caso no parece estar soportado el incumplimiento general de las órdenes que cobijan el seguimiento o existir una advertencia previa sobre este particular al obligado.

 

30.        En gracia de discusión, de aceptar la posibilidad de iniciar un incidente de desacato, tampoco es claro que se acrediten las exigencias del precedente establecido en el Auto 265 de 2019[103], mismo que la Sala citó en esta ocasión como fundamento para la adopción de la medida. En dicha oportunidad, por el contrario, la Corte concluyó que, dada la existencia de obstáculos fácticos y jurídicos que impidieron cumplir con los mandatos, en lugar de imponer una medida coercitiva, ordenó crear una mesa de diálogo para superar la situación[104].

 

31.        En efecto, dentro de los antecedentes de la presente valoración, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público señaló que los recursos para financiar los presupuestos máximos adeudados para 2022, “se efectuará una vez los ingresos de la Nación muestren un comportamiento adecuado que permitan la asignación de estos en los términos del artículo 153 de la Ley 2294 de 2023”. En este sentido, previo a optar por la apertura de un incidente de desacato, la Sala debió ponderar la presunta falta de liquidez debido a la ausencia de recursos que se girarían por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y valorar otro tipo medidas tendientes a estructurar una propuesta sostenible en el largo plazo. Debo insistir que de nada sirve activar mecanismos sancionatorios cuando las profundas dificultades de base se mantienen y precisan de una articulación interinstitucional, lo que de ninguna manera, se prevé con la motivación, ni con las órdenes expuestas en el Auto 2049 de 2024.

 

32.        En virtud de lo anterior, si bien el auto de seguimiento del cual me aparto, con buenas intenciones, apuntó a la loable finalidad de contribuir a la superación de la crisis del sistema de salud, respetuosamente, disponer -como lo hizo la mayoría - del inicio de un incidente de desacato, así como de la declaratoria de un incumplimiento general de las órdenes dirigidas a garantizar la financiación de los presupuestos máximos (pese a los antecedentes evidenciados sobre posibles avances), terminó diluyéndo el propósito que debe guíar los esfuerzos de esta Sala, encaminado a procurar la sostenibilidad del sistema y por ende, la garantía efectiva del derecho fundamental a la salud.

 

En los anteriores términos y con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría, salvo mi voto.

 

 

 

VLADIMIR FERNANDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

Auto 088/25

 

 

Referencia: seguimiento a las órdenes vigésima primera y vigésima segunda de la Sentencia T-760 de 2008.

 

Asunto: resuelve solicitud de aclaración presentada por el Ministerio de Salud y Protección Social y se corrige el Auto 2049 de 2024.

 

Magistrado Sustanciador:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

 

 

Bogotá D.C., tres (03) de febrero de dos mil veinticinco (2025).

 

 

La Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 designada por la Sala Plena de la Corte Constitucional, para llevar a cabo la verificación del cumplimiento de las órdenes generales impartidas en la misma, integrada por los magistrados Vladimir Fernández Andrade, Antonio José Lizarazo Ocampo y José Fernando Reyes Cuartas, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, procede a dictar el presente auto con base en los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.   Mediante el Auto 2049 de 2024 la Sala Especial de Seguimiento al estudiar el acatamiento de lo dispuesto en el Auto 2881 de 2023, declaró el incumplimiento general frente al componente de suficiencia de presupuestos máximos dentro de la orden vigésima primera y vigésima segunda de la Sentencia T-760 de 2008. Además, dio apertura a un incidente de desacato en contra del ministro de Salud y Protección Social.

 

2.   El 23 de enero de 2025 el MSPS (Ministerio de Salud y Protección Social) solicitó a la Sala la aclaración del Auto 2049 de 2024, lo que fundamentó de la siguiente forma:

 

3.   Primero, señaló no tener claridad sobre la naturaleza del Auto 2049 de 2024 y lo consideró ambiguo, ya que, por una parte, i) inicia el incidente de desacato por incumplimiento del Auto 2881 de 2023 y por otra, ii) dicta nuevas órdenes que no están contenidas en el auto señalado como incumplido. Para esto, citó inicialmente el encabezado de la resolutiva 5.ª[105].

 

4.   El Ministerio explicó que, al tratarse de un auto sobre el trámite incidental de desacato, tanto las consideraciones como la parte resolutiva del proveído deben referirse exclusivamente al incumplimiento de una orden previa. Indicó que al contrastar los numerales 105 al 113 que desarrollan la apertura del incidente, se evidencia una incongruencia con la parte resolutiva, pues en su parecer, en los ordinales sexto y séptimo del Auto 2049 de 2024 la Sala impartió nuevas órdenes que no guardan relación con el incidente.

 

5.   En concreto, consideró que el Auto 2881 de 2023 no contiene ninguna orden relativa al reconocimiento y pago de los PM (presupuestos máximos) de 2024, razón por la cual surge un verdadero motivo de duda, toda vez que, en su criterio, no se establece con certeza si el Auto 2049 de 2024 inicia el trámite incidental en los términos del artículo 52 del Decreto Ley 2591 de 1991 o si lo proferido por la Sala es una nueva serie de órdenes.

 

6.   Segundo, el MSPS refirió que el punto 5.1 de la resolutiva 5.ª del Auto 2049 de 2024, le corrió traslado para pronunciarse conforme a lo establecido en el numeral 128 que no se evidencia en la providencia, toda vez que la misma solo contiene 115 fundamentos jurídicos.

 

7.   Tercero, sobre la resolutiva 6.ª también hizo varias anotaciones. Por una parte, aludió a las órdenes contenidas en los numerales 6.1. y 6.2. y explicó que allí se estableció un plazo que para el momento de la notificación del Auto 2049 de 2024 había fenecido. Lo anterior, por cuanto estos ordenaron al MSPS cancelar antes de que terminara la vigencia de 2024, los PM reconocidos para los periodos de julio, agosto, septiembre y octubre de 2024 y de noviembre y diciembre, respectivamente. Agregó que, si bien el auto tiene fecha de 13 de diciembre de 2024, fue notificado en enero y por lo mismo no se concedió un término para cumplir con dichas disposiciones.

 

8.   Además, sobre la orden 6.2. que alude al reconocimiento y pago de los PM de noviembre y diciembre, el MSPS señaló que no existe certeza si el término en el cual debe cumplirse lo dispuesto son los 17 días que restaban para finalizar la vigencia 2024 o si sería a más tardar el 30 de enero de 2025. Resaltó que, en este último caso, se transgrediría el derecho al debido proceso, al otorgar un plazo menor que el inicialmente concedido.

 

9.   Cuarto, estimó que con la resolutiva 6.4. la Sala está coadministrando y legislando respecto de una facultad conferida al MSPS en el artículo 240 de la Ley 1955 de 2019, por cuanto fijó unos términos para el pago de los PM de cada periodo de la vigencia 2025 que no se adecúan “con las normas que regulan la materia e implican un desconocimiento de los ciclos de formulación y diseño que se exigen para garantizar el adecuado uso, flujo y control de los recursos” del SGSSS (Sistema General de Seguridad Social en Salud).

 

10.   Quinto, en relación con la resolutiva 6.ª, el MSPS explicó que en el numeral 6.5. la Sala remitió a los literales a), b) y d) que en su parecer no existe “providencia objeto de aclaración” lo que representa un verdadero motivo de duda.

 

11.   Sexto, por la misma línea del anterior motivo de duda, menciona la orden impartida en la resolutiva 7.ª, para exponer que en ninguno de los “ordinales resolutivos de la providencia referida, se observan los literales a), b) y d) que indica la sala (sic)”.

 

12.   En atención a los argumentos expuestos, solicitó se aclare cada uno de los motivos explicados, concretamente:

 

“PRIMERO: Se aclare la naturaleza del Auto 2049 de 2024 respecto del ordinal quinto del relativo a “Dar apertura al incidente de desacato en contra del ministro de Salud y Protección Social”, toda vez que en los ordinales sexto y séptimo del referido proveído se imparten nuevas órdenes que no guardan relación con el Auto del cual se declara el presunto incumplimiento.

 

SEGUNDO: Se aclare el numeral 5.1. del ordinal quinto del Auto 2049 de 2024, indicando a qué considerando se refiere, toda vez que la providencia contiene tan sólo 115 considerandos y la Sala refiere el inexistente considerando 128.

 

TERCERO: Se aclare el numeral 6.1. del ordinal sexto del Auto 2049 de 2024, teniendo en cuenta que el término establecido por la Sala feneció de manera previa a la notificación que de la referida providencia se efectuó al Ministerio de Salud y Protección Social, esto es, hace 21 días.

 

CUARTO: Se aclare el numeral 6.4. del ordinal sexto del Auto 2049 de 2024, indicando de manera expresa, si en esta oportunidad la Sala está coadministrando y legislando respecto de una facultad conferida al Ministerio de Salud y Protección Social, teniendo en cuenta que la orden impartida contraría la normativa vigente y la regulación expedida sobre la materia.

 

QUINTO: Se aclare el numeral 6.5. del ordinal sexto del Auto 2049 de 2024, por cuanto en ninguno de los ordinales resolutivos de la providencia referida, se observan los literales a), b) y d) que indica la Sala.

 

SEXTO: Se aclare el ordinal séptimo del Auto 2049 de 2024, por cuanto en ninguno de los ordinales resolutivos de la providencia referida, se observan los literales a), b) y d) que indica la Sala.”

 

II.               CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

13.   La Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 de la Corte Constitucional es competente para conocer, tramitar y decidir la presente solicitud de aclaración y, asimismo, corregir de oficio las providencias que dicta, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 285 y 286 del Código General del Proceso y 107 del Acuerdo 02 de 2015.

 

Procedencia excepcional de las solicitudes aclaración de los autos de seguimiento[106]

 

14.   El trámite constitucional de seguimiento que a la política pública de salud hace la Corte Constitucional, no tiene como finalidad desatar un conflicto entre partes, ni dirimir nuevas controversias jurídicas concretas, en tanto que dicho monitoreo no es una actuación contenciosa[107], sino por el contrario, un trámite judicial de verificación del cumplimiento de las órdenes proferidas por el supremo intérprete de la Constitución, en una providencia ejecutoriada.

 

15.   En este sentido, en la fase de supervisión de cumplimiento del fallo, cada entidad concernida no tiene la condición de parte, sino la calidad de autoridad estatal responsable de la formulación y/o ajuste, adopción e implementación de una política pública que cumpla con los estándares internacionales para la garantía, protección y respeto efectivo del derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud.[108] En esa medida, los ciudadanos y la propia Corte lo que esperan de las autoridades ya obligadas por una decisión judicial anterior, es que encaminen todas sus energías en cumplir lo que se les ha ordenado, y no en dilatar su cumplimiento o persistir en la desatención evidenciada, frente a los derechos fundamentales.

 

16.   La Corte ha dejado en claro que las declaraciones sobre el cumplimiento o incumplimiento de las órdenes de la Sentencia T-760 de 2008, que se hacen en autos proferidos por la Sala Especial de Seguimiento, no son susceptibles de recursos[109], son inescindibles y hacen tránsito a cosa juzgada constitucional[110]. Ello atiende al carácter especial de este trámite constitucional y a las disposiciones que desarrollan la acción de tutela.

 

17.   Ahora bien, similar consideración puede realizarse en cuanto a las solicitudes de aclaración[111] cuyo uso excepcional ha sido establecido en la jurisprudencia de esta Corporación[112], que aplicada analógicamente permite elevar este tipo de solicitudes a los intervinientes en el trámite de seguimiento, salvo los peritos constitucionales voluntarios, en virtud de su rol[113] en la fase de supervisión.

 

18.   La Sala entiende que, de manera excepcional, podría ser indispensable adoptar decisiones aclaratorias o complementarias respecto de ciertas órdenes o requerimientos emitidos en el marco del monitoreo, siendo procedente, en esos supuestos, la aclaración y la adición de los autos de seguimiento. Debe tenerse en cuenta que la evaluación que desarrolla la Sala Especial de Seguimiento sobre la actuación de las autoridades concernidas se realiza respecto de los informes y actos que éstas adoptan para acreditar el cumplimiento de los mandatos judiciales que les fueron impuestos.

 

Requisitos para la solicitud de aclaración

 

19.   Así, la solicitud de aclaración de los autos proferidos en el marco del seguimiento, procede únicamente cuando se reúnan los siguientes requisitos, en virtud de lo establecido en el artículo 285[114] del CGP, conforme a la remisión a dicho estatuto procedimental efectuada por el artículo 4 del Decreto 306 de 1992[115], en lo no regulado sobre trámite de la acción de tutela. Cabe precisar que, en principio, dicha remisión cobijaba solo a los principios del Código de Procedimiento Civil, pero con el tiempo, la Corte ha adoptado determinaciones concretas con sustento en disposiciones puntuales como ocurre con el artículo 285 mencionado[116]. Los requisitos en cuestión son:  

 

i)      Legitimación: el peticionario debe estar habilitado para tal fin, es decir, que se trate de una autoridad responsable del cumplimiento de las órdenes del fallo estructural o de los autos de seguimiento[117], de un organismo de control o de alguno de los grupos de seguimiento que han sido reconocidos^[118] por esta Corporación[119].

 

ii)   Oportunidad: la solicitud debe presentarse dentro del término de ejecutoria de la decisión de la Sala Especial[120].

 

iii) Carga argumentativa: Debe fundamentarse en la existencia de palabras o frases que generen verdaderas dudas sobre el sentido o el contenido de la providencia. Tales expresiones ambiguas o confusas deben estar incluidas en la parte resolutiva de la decisión o incidir en ella[121].

 

20.   En contraste, la Corte ha establecido que dichas solicitudes resultan improcedentes cuando pretenden controvertir nuevamente aspectos definidos en el fallo, ampliar el análisis allí realizado a aspectos adicionales o esclarecer argumentos marginales “incluidos en la parte motiva, que no guardan inescindible relación con la declaración contenida en la parte resolutiva de la sentencia”[122].

 

Requisitos para la corrección de las providencias judiciales

 

21.   Respecto de la procedencia de las solicitudes de corrección, se tienen los siguientes requisitos de conformidad con el artículo 286[123] del CGP: 

 

i)         El error debe ser de índole aritmético o imprecisiones causadas por omisión, cambio de palabras o alteración de las mismas; 

ii)      los yerros deben estar contenidos en la parte resolutiva o influir en ella; 

iii)   la corrección la realiza el juez que dictó la providencia en cualquier tiempo; 

iv)    procede de oficio o a solicitud de parte; y 

v)       la corrección a la que haya lugar deberá efectuarse a través de auto, y si se hiciere luego de terminado el proceso, se notificará por aviso[124].

 

Caso Concreto

 

22.   La Sala advierte que el MSPS planteó seis peticiones en la solicitud de aclaración del Auto 2049 de 2024, a saber:

 

 

23.   Examinado lo anterior, la Sala advierte que, en principio, las solicitudes segunda, quinta y sexta, realmente corresponden a asuntos que deben ser objeto de una corrección por parte de este tribunal. En esos términos, dichas peticiones se estudiarán en el acápite sobre la corrección de providencias judiciales.

 

Cumplimiento de los requisitos de procedencia para la solicitud de aclaración

 

24.   De conformidad con lo anterior, en el presente segmento, la Sala estudiará las peticiones primera, tercera y cuarta.

25.   En primer lugar, la Sala procederá a verificar los requisitos de procedencia, que deben satisfacer las solicitudes de aclaración de los autos de seguimiento:

 

26.   Primero, legitimación. La Sala observa que la petición de aclaración fue presentada por el director Jurídico (E) del Ministerio de Salud y Protección Social en representación de la entidad. En ese sentido, la Corte considera acreditado este presupuesto, en tanto corresponde al ente ministerial el cumplimiento de las órdenes vigésima primera y vigésima segunda de la Sentencia T-760 de 2008, en el marco de las cuales se emitió el Auto 2049 de 2024 que dispuso, entre otras cosas, declarar el incumplimiento general del componente de suficiencia de los presupuestos máximos, declarar el incumplimiento de los ordinales tercero y sexto del Auto 2881 de 2023  y dar apertura al incidente de desacato contra el Ministro de Salud y Protección Social. En esos términos, se cumple con este requerimiento en relación con los primeros cinco numerales de la solicitud, comoquiera que se trata de órdenes dirigidas al MSPS.

 

27.   Segundo, oportunidad. La Corte advierte que el Auto 2049 de 2024 fue notificado mediante estado núm. 008 de 22 de enero de 2025 de 2025[125]. En ese sentido, el término de ejecutoria de dicha providencia se surtió los días 23, 24 y 27 de los corrientes. Por su parte, la petición de aclaración se presentó el 23 de enero de 2025, por lo que se acredita el presupuesto analizado.

 

28.   Tercero, carga argumentativa que la solicitud de aclaración debe presentarse sobre puntos ambiguos o confusos que se ubiquen en la parte resolutiva o en la motiva si influye en aquella. Ahora, la Sala estudiará las peticiones de aclaración uno, tres y cuatro del Auto 2049 de 2024 formuladas por el MSPS, las cuales serán abordadas por esta Sala según cumplan o no el presente requisito.

 

Peticiones que no cumplen el presupuesto de carga argumentativa

 

i)         Primera petición: se aclare la naturaleza del Auto 2049 de 2024 respecto del ordinal quinto del relativo a “Dar apertura al incidente de desacato en contra del ministro de Salud y Protección Social”, toda vez que en los ordinales sexto y séptimo del referido proveído se imparten nuevas órdenes que no guardan relación con el Auto del cual se declara el presunto incumplimiento.

 

29.   El MSPS señaló no tener claridad sobre la naturaleza del Auto 2049 de 2024 notificado el 22 de enero de 2025 y por esto lo consideró ambiguo, toda vez que, por una parte, i) dispuso la apertura de un incidente de desacato y, por otra ii) dictó en los ordinales sexto y séptimo, nuevas órdenes que no se encontraban contenidas en el Auto 2881 de 2023. Puntualmente, el MSPS consideró que:

 

 “El Auto 2881 de 2023 no contiene ninguna orden relativa al reconocimiento y pago de los presupuestos máximos de la vigencia 2024, razón por la cual, se ofrece un verdadero motivo de duda, pues no se establece con certeza sí (sic) el Auto 2049 de 2024 da apertura al trámite incidental en los términos del artículo 52 del Decreto Ley 2591 de 19912 o, sí lo proferido por la Sala es una nueva serie de órdenes en el marco del seguimiento del cumplimiento a la Sentencia T-760 de 2018, como se evidencia en lo dispuesto por los ordinales sexto y séptimo de la parte resolutiva”.

 

30.   Entonces, expuso que se presenta una incongruencia entre la resolutiva 6.ª y 7.ª y los fundamentos jurídicos 105 a 113 en los que se desarrolla el capítulo de “[a]pertura de incidente de desacato por el incumplimiento de las órdenes impartidas en los ordinales tercero y sexto del Auto 2881 de 2023”. Esto, toda vez que, al tratarse de un auto de apertura de un trámite de desacato, tanto las consideraciones como la parte resolutiva del proveído deben referirse exclusivamente al incumplimiento de una orden previa.

 

31.   Frente a este argumento, la Corte Constitucional encuentra que el MSPS no explicó cuáles frases o palabras le generan confusión, pues solo alega que existe una incongruencia entre los fundamentos jurídicos 105 a 113 y las resolutivas 6.ª y 7.ª, pero no explica por qué los relaciona entre sí, cuando de la lectura de estas últimas se evidencia con claridad que no fueron impartidas como consecuencia de la apertura del incidente[126].

 

32.   Por el contrario, llama la atención que el escrito del MSPS acertadamente diferencia que los fundamentos jurídicos 105 a 113 se refieren al incidente de desacato y, por tanto, debió identificar que las órdenes relacionadas con dicho trámite se encontraban inscritas en los considerandos 114 y 115 que hacen parte integral del mismo acápite.

 

33.   Al respecto, colige la Corte que la confusa redacción de la petición deja en evidencia el interés del MSPS de debatir el fondo del Auto 2049 de 2024, toda vez que cuestiona su naturaleza, lo que dista de buscar la aclaración de frases o palabras contenidas en las órdenes impartidas en las resolutivas 5.ª, 6.ª y 7.ª.  Adicionalmente, contrario a la confusión alegada, pareciera que el Minsalud sí comprende la diferenciación de los tipos de órdenes, pues más adelante identifica que i) el ordinal quinto da apertura al incidente de desacato y ii) los ordinales sexto y séptimo imparten nuevas órdenes que no se relacionan con el presunto incumplimiento.

 

34.   Cabe recordar que el Auto 2049 de 2024 dio apertura al incidente de desacato debido al incumplimiento de lo ordenado en el Auto 2881 de 2023 (inciso 3.º y 6.º). Es decir, no se trata de la emisión de nuevos mandatos, sino que corresponde al desarrollo de las directrices contenidas en dicha providencia. Mandatos que no solo se limitan a que se reconozcan los PM de vigencias pasadas, sino a que el MSPS también cumpla con el reconocimiento y pago de estos (PM) en las vigencias futuras[127]. En ese sentido, para la Sala no le asiste razón al MSPS cuando manifiesta que existe ambigüedad o motivo de duda sobre lo mencionado conforme a las razones planteadas.

 

35.   Aunado a lo anterior, la afirmación del solicitante sobre la presunta ambigüedad que surge porque la apertura de incidente debe emitirse en un auto de manera exclusiva, no fue fundamentada y no contó con soporte legal o jurisprudencial que sustentara su dicho.

 

36.   De esta forma, la Sala constata que la primera petición del MSPS, carece de conceptos, frases o palabras con contenido ambiguo o confuso que generen duda; como tampoco encuentra que se haya invocado un motivo de duda sobre la naturaleza del auto y, en concreto, del ordinal quinto que dispuso la apertura del incidente de desacato. En esos términos, la primera petición se rechazará por no acreditar el requisito de carga argumentativa.

 

37.   En gracia de discusión, la Sala resalta que las finalidades del Auto 2049 de 2024 fueron: i) valorar el cumplimiento del componente de presupuestos máximos -vigencia 2024- en el marco del seguimiento a las órdenes vigésima primera y vigésima segunda de la Sentencia T-760 de 2008; ii) calificar el acatamiento de los ordinales segundo a séptimo del Auto 2881 de 2023; y finalmente, iii) dar apertura a un incidente de desacato por el incumplimiento de los resolutivos tercero y sexto del mencionado Auto 2881 de 2023. Así quedó planteado en la metodología de valoración[128] del proveído cuya aclaración se solicita.

 

38.   Bajo tal contexto, en el auto en comento se impartieron órdenes declarativas y de ejecución que, contaron con la respectiva motivación y enunciación en la parte considerativa de la providencia:

 

39.   De tal forma, en el ordinal primero se declaró el incumplimiento general del componente de suficiencia de los presupuestos máximos -vigencia 2024- que se estudió en el marco del seguimiento a los mandatos vigésimo primero y vigésimo segundo impartidos en la Sentencia T-760 de 2008, tal como se expuso en los f.j. 93 a 96 del Auto 2049 de 2024. En consecuencia, la Sala dispuso vincular al Ministerio de Hacienda (como se registró en el ordinal segundo) y adoptó unas decisiones (consignadas en los resolutivos sexto y séptimo) con el propósito de avanzar en el cumplimiento de las referidas órdenes objeto de seguimiento, las cuales fueron explicadas en los f.j. 97 y 98.

 

40.   Por otra parte, en el resolutivo tercero, la Sala declaró el incumplimiento de los ordinales tercero y sexto del Auto 2881 de 2023, referidos a los PM de la vigencia 2022 y a la creación de la metodología de definición y reajuste. Por tanto, procedió al requerimiento del cumplimiento al ministro de Salud (ordinal cuarto) y a dar apertura al incidente de desacato correspondiente (ordinal quinto). De ello da constancia lo relacionado en los considerandos 114 y 115[129] del Auto 2049 de 2024.

 

41.   En consonancia con lo anterior, la Sala hace énfasis en que la enumeración de la parte resolutiva refleja con claridad cuáles son las órdenes principales y sus subdivisiones, y de ninguna manera cabe interpretarse que la directriz impartida con posterioridad a un mandato haga parte de este por el orden en que se encuentra, especialmente si allí no se remite o desarrolla el mismo tema, como ocurre en este caso. De manera que una lectura completa y sistemática de la providencia, permite identificar con claridad que los ordinales sexto y séptimo del Auto 2049 de 2024 no se relacionan con la apertura del incidente de desacato sino con la declaratoria de incumplimiento general del componente de presupuestos máximos -vigencia 2024-.

 

ii)      Cuarta petición: con la resolutiva 6.4. la Sala está “coadministrando y legislando”[130] respecto de una facultad conferida al Ministerio de Salud y Protección Social

 

42.   En parecer del MSPS este ordinal fijó unos términos para el pago de los PM de cada mes de la vigencia 2025 que no se adecúan “con las normas que regulan la materia e implican un desconocimiento de los ciclos de formulación y diseño que se exigen para garantizar el adecuado uso, flujo y control de los recursos” del SGSSS. Por esto solicita a la Sala que se aclare “de manera expresa, si en esta oportunidad la Sala está coadministrando y legislando respecto de una facultad conferida al Ministerio de Salud y Protección Social, teniendo en cuenta que la orden impartida contraría la normativa vigente y la regulación expedida sobre la materia”[131].

 

43.   Sobre lo anterior la Corte considera que lo pretendido por el MSPS no ofrece ningún motivo de duda, por cuanto su reproche consiste en un argumento vago y abstracto empleado para incumplir los plazos otorgados por la Sala. Es decir, busca debatir de fondo la decisión adoptada en el Auto 2049 de 2024, lo que refleja su inconformidad con la misma. De la lectura del ordinal cuestionado se desprende que la Sala ordenó al ente ministerial, efectuar el pago de “los presupuestos máximos correspondientes a cada uno de los meses de 2025 dentro de los 15 primeros días de cada periodo”. Además, estableció en este numeral, un término para que el pago correspondiente a los meses de enero y febrero se efectúe dentro de los 10 últimos días del mes de febrero.

 

44.   Adicionalmente, cabe recordar que el plazo de 15 días otorgado por la Corte corresponde a lo establecido en el artículo 8 de la Resolución 067 de 2025 citada por el MSPS y que replicó el artículo 13 de la Resolución 1139 de 2022 citada en el auto 2049 de 2024, lo que demuestra que la Corte no está legislando, sino exigiendo el cumplimiento de lo establecido en la norma. De otro lado, debe decirse que la orden de pagar en el término señalado no impide que, ante el cuestionamiento de un acto administrativo por las EPS, se suspenda el pago ante el curso del proceso administrativo, así como tampoco que la Adres pueda ejecutar las auditorías necesarias.

 

45.   Como se observa, la pretensión del MSPS no refleja dudas en relación con la redacción de la orden, una palabra o frase concreta contenida en ella y, al contrario, emite un juicio de valor al cuestionar la razón su remisión, pues considera que la Sala contraría la normativa vigente y la regulación expedida sobre la materia. Además, expone que la Corte desborda su competencia y transgrede la facultad otorgada al ente ministerial por el artículo 240 de la Ley 1955 de 2019 de regular la metodología para fijar los Presupuestos Máximos. Lo anterior, demuestra su interés de discutir el fondo del asunto, lo que está vedado para las solicitudes de aclaración de providencias judiciales conforme a lo establecido en la jurisprudencia constitucional y el artículo 285 del CGP. En atención a lo expuesto, la Sala colige que se incumple el requisito de carga argumentativa en relación con la cuarta petición y, por consiguiente, se rechazará.

 

46.   En todo caso, la Corte resalta que en ningún momento esta corporación ha sustituido al ente regulador ni al órgano legislativo. Al respecto, la Sala reitera que el seguimiento a las órdenes generales dictadas en la Sentencia T-760 de 2008 es una actuación que impone mayores responsabilidades al juez constitucional, teniendo en cuenta que, en últimas, lo que está en juego no solo es el máximo respeto que toda autoridad debe prodigar a los mandatos judiciales, sino “la eficacia y la vigencia material y real de nuestra Carta Política”[132] – pilares del Estado social de derecho –, lo cual tiene como correlativo, el deber genérico de cumplimiento que asiste a todo destinatario de una orden emitida por un juez de la República y el específico, en materia de acción de tutela, conforme al cual “las autoridades competentes cumplirán toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso”[133], y con  mayor razón tratándose de la supervisión de los mandatos estructurales que pretenden la superación de las fallas estructurales que aquejan al sistema y, en consecuencia, afectan el goce efectivo del derecho a la salud de toda la población colombiana[134]. 

 

47.   Por lo mismo, debe preocupar a las autoridades aquí concernidas procurar avanzar en la protección del derecho de acceso al servicio de salud de todas y todos los colombianos y colombianas, no de ahora sino en todo el curso de su existencia, su razón primera y última ha sido proteger los derechos fundamentales de quienes aquí habitamos.

 

Peticiones que cumplen el presupuesto de carga argumentativa

 

i)         Tercera petición: en la resolutiva 6.1. se estableció un término que para el momento de la notificación del Auto 2049 de 2024 había fenecido

 

48.   La tercera petición recae específicamente sobre el plazo otorgado en el numeral 6.1. del ordinal sexto para el cumplimiento de esa disposición, el cual hacía referencia al vencimiento de la vigencia fiscal de 2024 y que al momento de notificación del auto ya había fenecido. Por ello la Sala considera que cumple con el requisito de carga argumentativa debido a que se trata de una frase que genera dudas en la parte resolutiva del Auto 2049 y será necesario aclarar el mismo.

 

Análisis material de la solicitud de aclaración

 

49.   Así las cosas, procede la Sala a adelantar el análisis material de la solicitud de aclaración en relación con los ítems que superaron el examen de procedencia.

 

Tercera petición: en la resolutiva 6.1. se estableció un término que para el momento de la notificación del Auto 2049 de 2024 había fenecido

 

50.   El MSPS solicita se aclare el numeral 6.1 del ordinal sexto, “teniendo en cuenta que el plazo establecido por la Sala feneció de manera previa a la notificación que de la referida providencia se efectuó…”, por ello no se estaría concediendo un término para cumplir con la orden. Lo anterior, por cuanto el plazo de cumplimiento de la orden era el vencimiento de la vigencia fiscal 2024, el cual se cumplió el 31 de diciembre de 2024; mientras que el auto fue notificado el 21 de enero de 2025 según manifiesta el MSPS.

 

51.   Una vez revisada la solicitud, la Sala encuentra que le asiste razón a la cartera de Salud en lo planteado, toda vez que, si bien el Auto 2049 de 2024 fue fechado el 13 de diciembre de 2024, solo pudo notificarse el 22 de enero de 2025, momento para el cual ya se había excedido el término allí otorgado.

 

52.   En ese sentido, la Corte advierte que el término que se había concedido al MSPS era de 18 días calendario para cancelar los PM reconocidos para los periodos de julio, agosto, septiembre y octubre de 2024, habida cuenta de que el Auto 2049 fue fechado el 13 de diciembre de 2024 y el término para cumplir el ordinal 6.1 se vencía el 31 de diciembre siguiente. En consecuencia, se aclarará en la providencia en mención, en el sentido de que el plazo concedido para el acatamiento del ordinal 6.1 será de 18 días calendario contados una vez surtida la notificación de este proveído.

 

53.   Ahora bien, revisado el ordinal 6.2, la Sala constató que se encuentra en la misma situación que el inmediatamente anterior -frente al tiempo otorgado para acatar la orden-, razón por la cual se aclarará de oficio en los mismos términos explicados de manera precedente.

 

54.   Finalmente, la Sala advierte que en los aspectos relacionados con las peticiones número dos y cinco, es necesario realizar unas aclaraciones en la parte resolutiva del Auto 2049 de 2024.

 

Corrección del Auto 2049 de 2024

 

55.   Corresponde a la Sala a examinar las peticiones contenidas en los numerales dos, cinco y seis.

 

56.   En lo atinente a la segunda solicitud relacionada con el ordinal 5.1. de la parte resolutiva del Auto 2049 de 2024, el MSPS invoca que el fundamento jurídico 128 allí citado no corresponde con la motiva. Luego de ser verificada, se constató que la remisión realmente debe hacerse a otro considerando -f.j. núm. 98-.  

 

57.   Respecto de la petición quinta sobre el punto 6.5. de la resolutiva, dicha entidad sugiere que ninguno de los ordinales de ese aparte de la providencia contiene los literales a), b) y d) que allí se indican. En efecto, esa resolutiva alude erróneamente a los referidos literales y debe cambiarse por los numerales 6.1, 6.2 y 6.4 de este ordinal.

 

58.   En torno a la sexta solicitud referida al resuelve séptimo del auto en mención, se corroboró que la remisión efectuada a los literales a), b) y d) se efectuó de manera equivoca y, por ende, se debe corregir remitiendo a los numerales 6.1, 6.2 y 6.4 del ordinal sexto de esa providencia.

 

59.   Así las cosas, procederá la Sala en los términos del artículo 286 del CGP, que autoriza a la autoridad judicial para corregir la providencia, de oficio o a solicitud de parte, en “casos de error por omisión o cambio de palabras o alteración de estas, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva o influyan en ella”.

 

60.   La jurisprudencia ha decantado los siguientes requisitos para que proceda la corrección de la providencia: i) el error debe ser de índole aritmético o imprecisiones causadas por omisión, cambio de palabras o alteración de las mismas; ii) los yerros deben estar contenidos en la parte resolutiva o influir en ella; iii) la corrección la realiza el juez que dictó la providencia en cualquier tiempo; iv) procede de oficio o a solicitud de parte; y v) la corrección a la que haya lugar deberá efectuarse a través de auto y, si se hiciere luego de terminado el proceso, se notificará por aviso[135].

 

61.   En el presente caso, la Corte considera que están acreditadas las exigencias establecidas en el artículo 286 del CGP y en la jurisprudencia constitucional para la corrección de la providencia porque i) se trata de errores por cambio de palabras o alteración de estas; y ii) los yerros son evidentes y se encuentran tanto en la parte considerativa como resolutiva de la providencia a corregir.

 

62.   En atención a lo anterior, se dispondrá corregir lo siguiente:

 

i)         El numeral 5.1 del ordinal quinto de la parte resolutiva del Auto 2049 de 2024, en el cual se hizo referencia al “considerando 128”, pese a que el fundamento jurídico correcto era el “considerando 98”.

 

ii)      El numeral 6.5 del ordinal sexto de la parte resolutiva del Auto 2049 de 2024, en el cual se hizo alusión a “los literales a), b), d)”, cuando en realidad se trataba de “los numerales 6.1, 6.2 y 6.4 de este ordinal”.

 

iii)   El ordinal séptimo de la parte resolutiva del Auto 2049 de 2024, en el cual se registraron “los literales a), b), d) del ordinal tercero de esta providencia”, a pesar de que la referencia correcta era “los numerales 6.1, 6.2 y 6.4 del ordinal sexto de esta providencia”.

 

iv)    Finalmente, de oficio, corregirá el ordinal cuarto de la parte resolutiva del Auto 2049 de 2024, incurrió en un error de digitación en el número del “Auto 28881 de 2023”.

 

63.   De igual forma, se ordenará a la Relatoría de la Corporación que actualice la información expuesta en la página web de la Corte. Además, se dispondrá comunicar esta providencia y, en atención a lo dispuesto por el artículo 286 del CGP, notificar la providencia por aviso.

 

Síntesis

 

64.   En suma, la Sala llegó a las siguientes conclusiones en relación con las seis peticiones de aclaración presentadas por el MSPS:

 

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008,

 

III. RESUELVE:

 

Primero. Rechazar la solicitud de aclaración presentada por el director jurídico (E) del Ministerio de Salud y Protección Social en relación con las siguientes peticiones, por las razones expuestas en esta providencia:

 

i)              “Se aclare la naturaleza del Auto 2049 de 2024 respecto del del ordinal quinto relativo a ‘Dar apertura a un incidente de desacato contra el ministro de Salud y Protección Social’ (…)”.

ii)           “Se aclare el numeral 6.4 del ordinal sexto del Auto 2049 de 2024, indicando de manera expresa, si en esta oportunidad la Sala está coadministrando y legislando respecto de una facultad conferida al Ministerio de Salud y Protección Social (…)”.

 

Segundo. Aclarar el fundamento jurídico 98, y los numerales 6.1 y 6.2 del resolutivo sexto del Auto 2049 de 2024, en el entendido que dichas órdenes deberán cumplirse dentro de los dieciocho (18) días calendario siguientes a la notificación de la presente providencia.

 

Tercero. Corregir los siguientes numerales en la parte resolutiva del Auto 2049 de 2024:

 

i)      El numeral 5.1 del ordinal quinto de la parte resolutiva del Auto 2049 de 2024 de manera que la referencia al “considerando 128” se reemplace por “considerando 98”.

 

ii)   El numeral 6.5 del ordinal sexto de la parte resolutiva del Auto 2049 de 2024 de manera que la referencia a “los literales a), b), d)” se reemplace por “los numerales 6.1, 6.2 y 6.4 de este ordinal”.

 

iii) El ordinal séptimo de la parte resolutiva del Auto 2049 de 2024 de manera que la referencia a “los literales a), b), d) del ordinal tercero de esta providencia” se reemplace por “los numerales 6.1, 6.2 y 6.4 del ordinal sexto de esta providencia”.

 

iv) El ordinal cuarto de la parte resolutiva del Auto 2049 de 2024 de manera que la referencia al “Auto 28881 de 2023” se reemplace por “Auto 2881 de 2023”.

 

Cuarto. Ordenar a la Relatoría de la Corte Constitucional asegurar que el texto del Auto 2049 de 2024 al que accede el público sea el texto corregido.

 

Quinto. Informar al peticionario que contra esta providencia no procede ningún recurso.

 

Sexto. Proceda la Secretaría General de esta Corporación a comunicar este proveído, acompañando copia integral del mismo. Así mismo, proceda a notificar esta decisión por aviso, de conformidad con el artículo 286 del Código General del Proceso.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase

 

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General