TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-205/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 205 DE 2024

 

Referencia: expediente CJU-4603

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C y el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá

 

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Bogotá D.C., siete (7) de febrero de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

                                                                                 

AUTO

 

I.              ANTECEDENTES

 

1.                 La acción judicial. Aliansalud Entidad Promotora de Salud S.A. (en adelante, Aliansalud EPS) interpuso demanda de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y el Consorcio FIDUFOSYGA 2005 (en adelante, los demandados). Esto, con el fin de que, (i) se declaren responsables solidariamente a las demandadas “por los daños antijuridicos causados a ALIANSALUD EPS S.A., como consecuencia del no pago de medicamentos y servicio no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud y demás gastos no incluidos dentro de las coberturas del Plan Obligatorio de Salud del Régimen Contributivo (POS) suministrados por la EPS dando cumplimiento a las órdenes del Comité Técnico científico de la EPS” y (ii) se les condene al pago de “los perjuicios materiales, daño emergente y lucro cesante a favor de [la demandante]”, los intereses de mora “a la máxima tasa legal aplicable”, la indexación, y los gastos administrativos “que como mínimo deberá corresponder al porcentaje del 15% por recobro” y cualquier otro daño material demostrado[1].

 

2.                 Primer reparto. El conocimiento del proceso fue asignado por reparto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B[2], autoridad judicial que, mediante auto del 10 de agosto de 2011, admitió la demanda y ordenó su notificación. El 13 de julio de 2012, remitió el proceso a la Subsección C de la misma corporación judicial. Mediante auto del 12 de julio de 2016, la Subsección C, resolvió declarar su falta de competencia y remitir el expediente al Tribunal Superior de Bogotá. Argumentó que, de acuerdo con el auto del 11 de agosto de 2014 de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, los proceso judiciales declarativos que, “en el marco del sistema general de seguridad social en salud se adelanten por parte de administradores del sistema de salud contra el Estado […] cuyo objeto sea el recobro por concepto de servicios de NO POS con base en las facturas devueltas, rechazadas o glosadas, son competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social”. Esta decisión fue objeto de recurso de reposición por parte de la demandante. Mediante auto del 9 de agosto de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C[3], reiteró los argumentos del auto del 12 de Julio de 2016 y resolvió confirmar la decisión y remitir el proceso a los juzgados laborales del circuito de Bogotá (reparto)[4].

 

3.                 Segundo reparto. El proceso fue asignado al Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá[5], autoridad judicial que, mediante auto del 3 de agosto de 2023, resolvió (i) declarar su falta de competencia para adelantar el trámite del proceso, (ii) provocar un conflicto negativo de jurisdicciones, y (iii) remitir las diligencias a la Corte Constitucional para su resolución[6]. Argumentó que “una cosa es la prestación del servicio [de salud] y otra, es la financiación del servicio que ya fue prestado, en especial si dicha controversia recae sobre una entidad que […] no presta servicios de salud, como [lo es] el Ministerio de Salud y Protección Social y el consorcio Fidufosyga 2005”[7]. En tal sentido, al concluir que no se trataba de una controversia sobre la prestación del servicio de la seguridad social en salud, concluyó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el proceso, conforme a lo estipulado en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA) y en concordancia con el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (en adelante, CPTSS).

 

4.                 El 24 de octubre de 2023, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 26 de octubre 2023, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho[8].

 

II.               CONSIDERACIONES

 

1.       Competencia

 

5.                 La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

2.       Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

 

6.                 La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C y el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá, la cual versa sobre la competencia para conocer una acción judicial en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y Consorcio FIDUFOSYGA 2005. A estos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia en asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS (II.4 infra). En tercer lugar, reiterará las reglas de transición establecidas ante la variación de la regla de competencia para conocer de los procesos relacionados con el pago de recobros (II.5 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.6 infra).

 

3.       Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

7.                 Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[9]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[10], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

8.                 En la controversia sub examine se configura un conflicto de jurisdicciones por las siguientes razones:

 

8.1.          Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (i) al Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y (ii) al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[14].

8.2.          Satisface el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan la demanda presentada por Aliansalud EPS S.A. en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y Consorcio FIDUFOSYGA 2005, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.

8.3.          Satisface el presupuesto normativo porque las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 y 3 supra).

 

4.       Competencia para el trámite judicial de controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS. Reiteración de los autos 389 de 2021 y 862 de 2021

 

9.                 En el auto 389 de 2021[15], la Corte Constitucional estableció la siguiente regla de decisión:

 

El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. || Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

 

10.             La Sala consideró que el procedimiento de recobro (i) es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo^[16] que (ii) concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación^[17]. Así mismo, la Sala estimó que los asuntos relacionados con el pago de recobros no son controversias de la seguridad social, porque (i) no versan sobre la prestación de los servicios de la seguridad social, dado que el servicio ya se suministró y lo pretendido es restablecer el desequilibrio económico entre el Estado y una EPS[18] y (ii) son litigios entre entidades administradoras del Sistema de Seguridad Social en Salud que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores, razón por la cual, a este tipo de asuntos no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP[19].

 

11.             Por lo demás, en el auto 862 de 2021[20] la Corte Constitucional precisó que la regla de decisión fijada en el auto 389 de 2021 es aplicable a los asuntos de recobros que van dirigidos en contra del Ministerio de Salud y Protección Social. Esto, porque “si bien, no se cuestiona un acto administrativo expedido directamente por la ADRES sino por la mencionada cartera ministerial, lo cierto es que la referida administradora está adscrita al ministerio y asumió la defensa en los procesos judiciales que estaban a cargo de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, así como le fueron transferidos todos sus derechos y obligaciones y, por lo tanto, en la actualidad es la encargada de asumir lo relacionado con los recobros tramitados ante el ministerio”. 

 

5.       Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial efectuado mediante el auto 389 de 2021

 

12.             En el auto 1942 de 2023[21], la Sala Plena de la Corte Constitucional se pronunció frente a las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia realizado mediante el auto 389 de 2021, en cuanto a la regla de competencia para conocer las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS[22]. Las referidas dificultades se presentan, principalmente, porque antes de que la Corte Constitucional estableciera la regla de competencia prevista en el auto 389 de 2021, las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales eran asignadas y conocidas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. De este modo, al variarse la competencia para conocer de estos asuntos y asignarse la misma a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los casos se enfrentan a circunstancias, tales como: 

 

(i)     Rechazo o inadmisión de la demanda por no haberse agotado los requisitos de procedibilidad de (a) interponer los recursos previos en la vía administrativa; (b) haber agotado la conciliación prejudicial, o (c) haber interpuesto la demanda dentro del término de caducidad de cuatro (4) meses.

(ii)   Un segundo conflicto entre jurisdicciones en casos en que la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ya había resuelto un conflicto de esta naturaleza previamente, asignando el asunto a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, de conformidad con la regla vigente antes de la expedición del auto 389 de 2021.

 

13.             Para afrontar estas dificultades y tomando en consideración los efectos del auto 389 de 2021 en el tiempo, la Corte adoptó las siguientes reglas de transición:

 

 

14.             En todo caso, la Sala Plena precisó que las reglas de transición descritas son aplicables a los casos que se enmarquen en las siguientes hipótesis:

 

 

15.             Así mismo, la Sala concluyó que las reglas adoptadas en el auto 1942 de 2023 no son aplicables en los casos en los que exista decisión previa del Consejo Superior de la Judicatura en un conflicto entre jurisdicciones con el mismo objeto y en el que se concluyó que la jurisdicción ordinaria era la competente para conocer de un proceso relacionado con el pago de recobros judiciales al Estado. Esto, porque las decisiones proferidas por esa entidad gozan del principio de intangibilidad y no pueden ser revocadas o reformadas.

 

16.             Por otro lado, las reglas de transición adoptadas en el auto 1942 de 2023 son aplicables específicamente en los procesos iniciados en contra del Ministerio de Salud y Protección Social en relación con el pago de recobros. Esto, porque el proceso administrativo que se adelantaba ante el Fondo de Solidaridad y Garantías –FOSYGA– se puede equiparar en gran medida al que se adelanta actualmente ante la ADRES[23]. En tal sentido, el auto 1942 de 2023 precisó que el procedimiento especial que se adelanta ante la ADRES[24] consagra un mecanismo de réplica frente a la decisión sobre el recobro, el cual debe ser resuelto por la misma entidad. En concreto, el artículo 56 de la Resolución 1885 de 2018 determina que en el procedimiento administrativo de pago de recobros es posible ejercer un trámite de objeción frente a la comunicación inicial de la ADRES. Al verificar el procedimiento de recobros que se adelantaba antes de que la ADRES asumiera dicha función, se advierte que la solicitud de recobro ante el FOSYGA debía presentarse a través de la dependencia de correo y radicación del Ministerio de la Protección Social. El Ministerio de la Protección Social o la entidad que se definía para tal efecto, adelantaba el estudio de la solicitud de recobro e informaba a la entidad reclamante el resultado del mismo, a más tardar dentro de los dos (2) meses siguientes a su radicación. La comunicación del resultado de la auditoría efectuada por el Ministerio de la Protección Social podía ser objetada por la entidad recobrante acudiendo ante quien emitió dicha comunicación, para que confirmara o modificara su decisión inicial[25]. Asimismo, se evidencia que el procedimiento especial de recobro se ha regulado de forma similar desde el año 2006[26]. Teniendo en cuenta que aún no existía la ADRES, las demandas se dirigían generalmente frente al Ministerio de Salud.

 

6.            Caso concreto

 

17.             La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para resolver la demanda presentada por Aliansalud EPS en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y el Consorcio FIDUFOSYGA 2005. Esto, porque en la acción judicial sub examine (i) la EPS accionante cuestiona las decisiones tomadas por la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y Consorcio FIDUFOSYGA 2005[27]; (ii) se pretende el reconocimiento y pago de cuentas de recobros; y (iii) se cuestionan las decisiones del ministerio demandado, por medio de las cuales negó el pago de las cuentas presentadas, en el marco del trámite administrativo de recobro. Por lo tanto, no se trata de un asunto relacionado con la prestación de los servicios de la seguridad social. La Sala reitera que, conforme a lo dispuesto por el auto 389 de 2021, la competencia para conocer de los conflictos de jurisdicciones relacionados con el pago de recobros judiciales es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-4603 para lo de su competencia.

 

III.            DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, en el sentido de DECLARAR que, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por Aliansalud EPS S.A. en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y Consorcio FIDUFOSYGA 2005.

 

Segundo. - REMITIR el expediente CJU-4603 al el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con comisión

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General