A265-24
TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-265/24
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 265 DE 2024
Ref.: CJU-4140
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 14 Laboral del Circuito de Medellín y el Juzgado 25 Administrativo Oral de esa misma ciudad.
Magistrada sustanciadora:
Cristina Pardo Schlesinger
Bogotá D.C., catorce (14) de febrero de dos mil veinticuatro (2024)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en virtud de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 18 de septiembre de 2013, la Caja de Compensación Familiar COMFENALCO – Antioquia (o “Comfenalco”) presentó una demanda declarativa laboral en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social[1]. Mediante ella pretende que se declare que la demandada “tiene la obligación de reconocer y cancelar el valor de los servicios prestados [por Comfenalco] a los afiliados en relación a los medicamentos y/o procedimientos, intervenciones o elementos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (POS) [hoy, PBS]”[2] y que, en consecuencia, se condene a la demandada al pago de las sumas de dinero que Comfenalco haya hecho con el fin de garantizar la prestación de esos servicios a los afiliados a esa caja de compensación que necesitaron esos servicios”. El Juzgado 14 Laboral del Circuito de Medellín, que tuvo que conocer de esta demanda, la admitió mediante un Auto del 27 de marzo de 2015[3].
2. El 01 de octubre de 2015, el Ministerio de Salud y Protección Social (o “el Ministerio de Salud”) contestó la demanda[4]. Aparte de oponerse a las pretensiones, propuso la excepción previa de “falta de integración del litisconsorcio necesario”[5]. Expuso que la Unión Temporal FOSYGA y el Consorcio SAYP debían ser llamados al proceso, dado que ellos habían intervenido directamente durante el trámite de unas solicitudes de recobros[6]. Además, la Unión Temporal FOSYGA era quien había asumido la obligación de representar y defender judicialmente los intereses del Fondo de Solidaridad y Garantía (o “FOSYGA”)[7]. El Juzgado 14 Laboral del Circuito de Medellín (o “el Juzgado Laboral”) declaró probada esta excepción previa el 21 de junio de 2017[8]. Ese mismo día dispuso la vinculación de estas partes al proceso.
3. Luego, el 02 de agosto de 2017, la Administradora de los Recursos del Sistema General de la Seguridad Social en Salud (ADRES) presentó un memorial al Juzgado Laboral explicándole que a partir del 01 de agosto de 2017 había operado el fenómeno de la sucesión procesal[9], pues el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015 le había asignado a esa administradora la gestión de los recursos del FOSYGA a partir de su entrada en funcionamiento (que había ocurrido, precisamente, el 01 de agosto de 2017). Así pues, la ADRES constituyó apoderada judicial[10] para que la representara dentro del proceso. Mediante un Auto del 13 de septiembre de 2018, el Juzgado Laboral vinculó a la ADRES al extremo pasivo de la acción “como sucesora procesal del Ministerio de Salud y Protección Social, a quien se desvincula del presente trámite”[11].
4. El 09 de agosto de 2022, el Juzgado Laboral dictó un auto mediante el cual declaró su falta de jurisdicción para conocer de este proceso. Hizo la salvedad de que lo actuado hasta ese momento conservaba validez “de conformidad con lo expuesto en el artículo 138 del CGP”[12]. Explicó que la Jurisdicción Ordinaria Laboral (en adelante, “JOL”) no era competente para adelantar el juzgamiento de esta controversia, puesto que –de conformidad con el Auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional– esta no era una controversia que surgiera entre administradoras del sistema, beneficiarios y/o afiliados, ni a raíz de la prestación de los servicios de la Seguridad Social Integral[13]. Mencionó que la regla de decisión fijada en aquel pronunciamiento de la Corte le asignaba la competencia de estos asuntos a la Jurisdicción de lo Contencioso-administrativo (o “JCA”). Por ese motivo, dispuso la remisión del expediente a esa jurisdicción[14].
5. El 28 de abril de 2023, el conocimiento del asunto le fue repartido al Juzgado 25 Administrativo Oral de Medellín (o “el Juzgado administrativo”). Mediante un auto del 11 de mayo de 2023 declaró la falta de jurisdicción de la JCA[15]. En suma, explicó que la demanda de Comfenalco en contra de la ADRES y demás litisconsortes no se ajustaba a ninguno de los medios de control de los que conoce la JCA[16]. Más aún: señaló que la demandante podía verse perjudicada si la JCA asumía el conocimiento de la demanda, pues no reunía algunos requisitos formales y otros sustanciales de los procesos de los que conoce esa jurisdicción[17]. Advirtió que si esta demanda se había presentado en vigencia de un criterio jurisprudencial anterior (según el cual estas controversias eran de conocimiento de la JOL), entonces el principio de la perpetuatio iurisdictionis mandaba a que la JOL terminara el juzgamiento de este asunto[18].
6. Acto seguido, propuso un conflicto negativo de competencia entre la JOL y la JCA[19]. Ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional de Colombia, para que lo dirima. Este fue radicado en la Secretaría General de la Corte el 18 de mayo de 2023; repartido a la magistrada sustanciadora el 04 de septiembre de 2023; y entregado a su despacho el 08 de ese mismo mes y año.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones conforme a lo establecido en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.[20]
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
8. La jurisprudencia constitucional ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que concurran el presupuesto subjetivo, objetivo y normativo16. De esta manera, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia debe suscitarse, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y que hagan parte de distintas jurisdicciones; el presupuesto objetivo se refiere a que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa judicial17, y el presupuesto normativo es aquél, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.
9. Así pues, en el caso concreto, la Sala Plena de la Corte Constitucional encuentra que está frente a un conflicto de competencia entre jurisdicciones, como se explica a continuación:
● El presupuesto subjetivo está acreditado. La razón es que el Juzgado 14 Laboral del Circuito de Medellín y el Juzgado 25 Administrativo Oral de esa misma ciudad son autoridades que administran justicia dentro de distintas jurisdicciones. El Juzgado Laboral integra la Jurisdicción Ordinaria; el Juzgado Administrativo, la de lo Contencioso-administrativo. O sea, que el conflicto surge entre dos jurisdicciones distintas.
● El presupuesto objetivo también está acreditado. La razón es que la demanda que formuló Comfenalco en contra de la ADRES (como reconocida sucesora procesal del Ministerio de Salud) y demás litisconsortes necesarios es un trámite de naturaleza jurisdiccional que todavía está en curso. No ha terminado.
● El presupuesto normativo está acreditado. Como se expuso en los antecedentes de esta providencia, el Juzgado Laboral expuso las razones de índole jurisprudencial que lo llevaron a concluir que la Jurisdicción Ordinaria Laboral no era competente para adelantar la instrucción de este proceso (cfr., antecedente I.4). El Juzgado administrativo hizo lo propio, aunque expuso razones de índole legal y jurisprudencial (cfr., antecedente I.5).
Competencia para conocer de asuntos relacionados con el pago de recobros al Estado por la prestación de servicios no incluidos en el PBS. Reiteración del Auto 389 de 2021.
10. Mediante el Auto 389 de 2021, la Sala Plena de la Corte Constitucional fijó una regla de decisión en virtud de la cual “el conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011”. La Sala concluyó que estas controversias no están relacionadas, en estricto sentido, con la prestación de los servicios del Sistema de Seguridad Social Integral, sino con la financiación de esos servicios. Por ese motivo, este tipo de controversia no se adecúa a la descripción del artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social. Sino que –por la necesidad de controlar la actuación administrativa que provocó la demanda–, se adecúa a la del primer inciso del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (o C.P.A.C.A).
Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicción relacionados con recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS. Reiteración del Auto 1942 de 2023.
11. Mediante el Auto 1942 de 2023, la Corporación adoptó una serie de reglas de transición -excepcionales y temporales- en aras de superar las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia[21] del Auto 389 de 2021 y relacionadas con “aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años)”. Cabe aclarar que estas reglas no aplican para aquellos casos en los que exista decisión del Consejo Superior de la Judicatura con efectos de cosa juzgada[22].
12. Además, en el Auto 1942 de 2023 la Sala Plena de la Corte recordó que “el Consejo de Estado (20 de abril de 2023) profirió una sentencia de unificación a través de la cual determinó que la acción procedente para solicitar la responsabilidad de los daños derivados de la actividad del Fosyga (hoy ADRES), frente a las solicitudes de recobro por servicios de salud no incluidos en el POS es la nulidad y restablecimiento del derecho”; e instó a los jueces administrativos a que, “al admitir la demanda, le imprima[n] el trámite que correspond[a] en virtud del artículo 171 de la Ley 1437 de 2011”.
13. Las reglas de transición fijadas son las siguientes:
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Síntesis de las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023 |
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Demandas a las que se aplican las reglas de transición[23]: |
Demandas que se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del auto 389 de 2021 y/o se encontraban en trámite al expedir el auto 1942 de 2023 que, con el cambio de precedente:
(a) Se remitieron a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión.
(b) Se remitieron a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo hasta 6 meses después de la publicación del auto 1942 de 2023 y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión. |
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Demandas instauradas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389 de 2021 y que:
(c) Se inadmitieron o rechazaron por incumplimiento de los requisitos de procedibilidad según el medio de control elegido por el demandante.
(d) Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1942 de 2023 y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión. |
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(e) Demandas que se inicien hasta 6 meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura ordenada en el resolutivo sexto del auto 1942 de 2023. |
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Reglas de transición a aplicar[24]: |
1. Respecto del agotamiento previo de recursos. El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamiento previo los recursos obligatorios, no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional) para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido. |
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2. Respecto de la conciliación extrajudicial. No se exigirá el agotamiento de la conciliación extrajudicial consagrado en el artículo 161.1 del CPACA. En las demandas que existan una conciliación previa, deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA. |
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3. Respecto de los términos de caducidad del medio de control. En cada caso, el juez contencioso administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda. |
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III. CASO CONCRETO
14. La Sala concluye que el conocimiento del proceso de Comfenalco en contra de la ADRES y demás litisconsortes necesarios es de competencia de la Jurisdicción de lo contencioso-administrativo. La razón de ello estriba en que esta es una demanda mediante la cual esa entidad pretende que la ADRES le pague la suma de dinero que corresponda por la prestación de los servicios no financiados con cargo a la UPC. Como se expuso, esta no es una controversia derivada de la prestación de los servicios de la Seguridad Social Integral, sino que se trata de una controversia entre la administración y una entidad promotora de la prestación de servicios de salud. Controversia que, supuestamente, deriva de que la administración no ha cumplido su obligación de financiar la prestación de esos servicios. Es lo que manda la regla de decisión del Auto 389 de 2021.
15. La demanda se estaba tramitando dentro de la Jurisdicción Ordinaria Laboral antes de la expedición del Auto 389 de 2021. A raíz de ese Auto, el Juez Laboral la remitió a la Jurisdicción de lo Contencioso-administrativo. Allí fue rechazada. Es decir, que se acreditan los presupuestos para que a este trámite se le apliquen las reglas de transición fijadas en el Auto 1942 de 2023. Por esa razón, la Sala le enviará el expediente al Juez 25 Administrativo Oral de Medellín para que dé trámite a la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente, conforme con los fundamentos de la presente decisión y las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023.
Regla de la decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1° del artículo 104 del CPACA, por cuanto lo que se cuestiona por parte de una EPS es un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Jurisdicción Ordinaria Laboral y la Concencioso-administrativa, en el sentido de DECLARAR que le corresponde a la de lo contencioso-administrativo conocer la demanda de COMFENALCO en contra de la ADRES (como reconocida sucesora procesal del Ministerio de Salud) y demás litisconsortes necesarios, de acuerdo con las consideraciones de este auto.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-4140 al Juzgado 25 Administrativo Oral de Medellín para lo de su competencia y para que, en la etapa procesal que corresponda, les comunique esta decisión a las partes del proceso y al Juzgado 14 Laboral del Circuito de Medellín.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con excusa
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Ver la fecha de radicación de la demanda, en la página 59 del expediente digital.
[2] Página 2 del expediente digital.
[3] Página 181 del expediente digital.
[4] Páginas 197 a 259 del expediente digital.
[5] Página 251 del expediente digital.
[6] Página 252 del expediente digital.
[7] Páginas 252 y 312 del expediente digital.
[8] Página 356 del expediente digital.
[9] Páginas 403 a 407 del expediente digital.
[10] Página 407 del expediente digital.
[11] Página 748 del expediente digital.
[12] Página 6 del documento “04AutoJuz14LaboralFaltaCompetencia.pdf”, dentro del expediente digital.
[13] Página 4 del documento “04AutoJuz14LaboralFaltaCompetencia.pdf”, dentro del expediente digital.
[14] Página 6 del documento “04AutoJuz14LaboralFaltaCompetencia.pdf”, dentro del expediente digital.
[15] Ver el, documento “05AutoConflictoJurisdiPropoConflictoRemiteCorte202300148.pdf”, dentro del expediente digital.
[16] Cfr., pp. 3 - 11 del documento “05AutoConflictoJurisdiPropoConflictoRemiteCorte202300148.pdf”, dentro del expediente digital.
[17] Cfr., p. 4 del documento “05AutoConflictoJurisdiPropoConflictoRemiteCorte202300148.pdf”, dentro del expediente digital.
[18] Cfr., pp. 15 - 18 del documento “05AutoConflictoJurisdiPropoConflictoRemiteCorte202300148.pdf”, dentro del expediente digital.
[19] Cfr., p. 21 del documento “05AutoConflictoJurisdiPropoConflictoRemiteCorte202300148.pdf”, dentro del expediente digital.
[20]“Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[21] Expuestas por el Consejo Superior de la Judicatura.
[22] Autos 711 de 2021 y 866 de 2022.
[23] Respecto de los literales a y c que refieren a demandas en las que existe decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de inadmisión o rechazo por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad (agotamiento de recursos obligatorios y/o conciliación extrajudicial) o el presupuesto procesal de la caducidad, el auto determinó que, en caso de existir una decisión definitiva respecto de esas demandas, las mismas podrán ser presentadas nuevamente de acuerdo con el literal e. Sin embargo, si fueron solo inadmitidas, se deberá dar aplicación a las reglas. En el mismo sentido, se determinó que, en las demandas referidas en los literales c y d, el juez de conocimiento deberá considerar si el referido incumplimiento de la parte demandante deriva de la confianza legítima que ostentaría frente a la observancia del precedente que remitía el asunto a la jurisdicción ordinaria laboral.
[24] Sin perjuicio de la presente síntesis, las reglas de transición están desarrolladas y fundamentadas en el auto 1942 de 2023 de la Corte Constitucional, por lo que se recomienda su revisión.