TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-315/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad de acto administrativo y declaratoria de existencia de vinculación laboral propia de un empleado público

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 315 DE 2024

 

Referencia: expediente CJU-3018.

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 6º Administrativo del Circuito de Armenia y el Juzgado 1º Civil del Circuito de Conocimiento en Asuntos Laborales de Calarcá.

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo.

 

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de febrero de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

 

AUTO.

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.       El 5 de julio de 2022, mediante apoderada, la señora María Lisbed Blanco Ortiz interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho[1] con el propósito de que se declare la nulidad del oficio OJ-010-2022 del 13 de enero de 2022, proferido por el municipio de Calarcá. Mediante dicho documento, el ente territorial declaró que no se halló registro alguno de que la accionante tuviera una vinculación laboral con el municipio y, en consecuencia, le negó el reconocimiento y pago de sus acreencias laborales. Adicionalmente, la demandante pretende: (i) que se declare que, entre ella y el ente territorial, existió una relación legal y reglamentaria desde el 24 de noviembre de 2000 hasta el 23 de febrero de 2021; y (ii) que se condene al municipio a reconocerle y pagarle las acreencias laborales adeudadas.

 

2.       La señora Blanco alega que fue contratada desde el año 2000, mediante contrato verbal, con la hoy rectora del colegio público municipal San Rafael para desempeñar labores de cuidado de día y de noche de las instalaciones de la institución educativa y llevar a cabo el aseo de las mismas[2]. Además, a partir del 2011, año en que se implementó en el colegio el Programa de Alimentación Escolar (PAE), la señora Blanco debió realizar labores de preparación de alimentos para los estudiantes, al igual que servir la comida y lavar la loza[3].

 

3.       El asunto correspondió al Juzgado 6º Administrativo del Circuito de Armenia, el cual, mediante auto del 3 de agosto de 2022[4], declaró su falta de jurisdicción y ordenó remitir el expediente al Juzgado 1º Civil del Circuito de Conocimiento en Asuntos Laborales de Calarcá. La autoridad judicial fundamentó su decisión en el artículo 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), y en el artículo 2 del Código de Procedimiento de Trabajo y de Seguridad Social (en adelante CPTSS), así como en jurisprudencia de esta corporación[5].

 

4.       El juzgado argumentó que la jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer de los conflictos jurídicos derivados directa o indirectamente de un contrato de trabajo, sin importar si en el extremo pasivo se encuentra un particular o una entidad pública. Esa autoridad judicial también alegó que el factor que determina la jurisdicción competente en casos en que se discute el reconocimiento de un vínculo laboral con el Estado es la naturaleza del contrato suscrito por las partes. Para el caso concreto, la autoridad judicial encontró que, si bien la demandante reclama un vínculo legal y reglamentario, las funciones que desempeñaba, particularmente el manejo de alimentos del PAE, no son propias de los empleados públicos.

 

5.       Por otra parte, el Juzgado 6º Administrativo del Circuito de Armenia manifestó que, a partir del reporte de semanas cotizadas que obra en el expediente se puede evidenciar que la accionante estuvo vinculada con uniones temporales, consorcios y cooperativas de trabajo asociado durante el tiempo en el que afirma haber estado laborando para la demandada. En ese orden de ideas, el juez entendió que la accionante reclama la existencia de una relación laboral con una entidad estatal derivada de la celebración de unos contratos de trabajo con uniones temporales, consorcios y cooperativas. Para la autoridad judicial, estos contratos tienen carácter de laborales, por lo cual son de la competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.

 

6.       Asimismo, el juzgado argumentó que el caso no se enmarca dentro de la regla que dicta que los procesos promovidos para determinar la existencia de una relación laboral encubierta a través de contratos de prestación de servicio con el Estado son de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En efecto, en el caso concreto la demandante no presentó argumentos ni pruebas que se refieran a la existencia de contratos de prestación de servicios suscritos con el municipio de Calarcá. Así las cosas, el hecho de que la demandada sea una entidad estatal no altera la competencia de la jurisdicción ordinaria, pues es esta la que deberá determinar si efectivamente existió o no una relación laboral a partir de una presunta contratación verbal y de la celebración de contratos de trabajo con diversas entidades.

 

7.       El asunto fue repartido al Juzgado 1º Civil del Circuito de Conocimiento en Asuntos Laborales de Calarcá. Esta autoridad, mediante auto del 4 de octubre de 2022[6], rechazó la demanda por falta de jurisdicción y planteó el conflicto negativo de jurisdicciones. Para sustentar su decisión, la autoridad judicial se basó en los autos 441 de 2022 y 863 de 2021 de la Corte Constitucional.

 

8.       A partir de dichas providencias, ese juzgado manifestó que son de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo las demandas en las que se reclame el reconocimiento de un vínculo laboral y el pago de acreencias derivadas de este, cuando, en principio, no sea posible evidenciar la naturaleza del vínculo, particularmente en aquellos eventos en los que el reclamo esté dirigido a una entidad pública cuya regla general de vinculación sea la de empleado público. En este caso, como la entidad demandada es un municipio, la regla general de vinculación es la de empleado público. Además, el Juzgado 1º Civil del Circuito de Conocimiento en Asuntos Laborales de Calarcá señaló que no se puede determinar, en principio, la naturaleza del vínculo de la accionante con el municipio de Calarcá de manera que el asunto debe ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, la autoridad judicial ordenó la remisión del asunto a la Corte Constitucional para que dirima el conflicto.

 

9.       El asunto le fue repartido a la magistrada ponente el 18 de abril de 2023[7], y el expediente fue allegado a su despacho el 21 de abril del mismo año[8].

 

II.   CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

10.   La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política^[9].

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

11.   Este Tribunal estima que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[10].

 

12.   Adicionalmente, en el auto 155 de 2019, la Corte Constitucional precisó los tres presupuestos que se requieren para que se configure un conflicto de jurisdicciones, a saber. El subjetivo, que se refiere a que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, que pertenezcan a diferentes jurisdicciones y que rechacen o reclamen la competencia para conocer el asunto[11]. El objetivo, que implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. Por ejemplo, que efectivamente esté en desarrollo un proceso, incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[12]. El normativo, el cual requiere que las autoridades involucradas en el conflicto hayan manifestado expresamente los motivos constitucionales o legales por los cuales se consideran competentes o no para conocer la causa[13].

 

13.   En este caso se suscita un conflicto de jurisdicciones ya que se cumplen los tres presupuestos para su configuración. En primer lugar, la controversia fue suscitada entre dos autoridades que administran justicia y pertenecen a diferentes jurisdicciones: la ordinaria, representada por el Juzgado 1º Civil del Circuito de Conocimiento en Asuntos Laborales de Calarcá; y la jurisdicción de lo contencioso administrativo, representada por el Juzgado 6º Administrativo del Circuito de Armenia. En segundo lugar, la controversia gira en torno al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la señora María Lisbed Blanco Ortiz contra el municipio de Calarcá, por lo tanto, se acredita la existencia de un trámite de naturaleza jurisdiccional. Finalmente, las autoridades en conflicto argumentaron, mediante sustento legal y jurisprudencial, su falta de competencia para conocer del asunto: por un lado, el Juzgado 1º Civil del Circuito de Conocimiento en Asuntos Laborales de Calarcá se basó en jurisprudencia de la Corte Constitucional, específicamente en los autos 441 de 2022 y 863 de 2021. Por el otro lado, el Juzgado 6º Administrativo del Circuito de Armenia sustentó su decisión en el artículo 104.4 del CPACA y el artículo 2 del CPTSS, así como en jurisprudencia de esta corporación[14].

 

La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer demandas en las que se pretende determinar la existencia de una relación laboral con una entidad pública cuya regla general de vinculación es la de empleado público y prima facie no es posible evidenciar la naturaleza del vínculo. Reiteración jurisprudencial 

 

14.             A partir del artículo 2 del CPTSS y del artículo 104 y el numeral 4 del artículo 105 del CPACA, esta Corporación ha reiterado que a la Jurisdicción Ordinaria Laboral le corresponde el conocimiento de los conflictos jurídicos que se originan directa o indirectamente de un contrato de trabajo, independientemente de que el empleador sea una entidad pública o un particular. Mientras que, el conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se circunscribe a los asuntos concernientes al vínculo laboral existente entre empleados públicos y el Estado, derivado de una relación legal y reglamentaria.

 

15.             Así, la naturaleza del vínculo del demandante con la entidad pública permite vislumbrar la jurisdicción competente para el caso concreto, por lo que resulta necesaria la distinción entre empleado público y trabajador oficial. Vale la pena mencionar que los empleados públicos tienen una vinculación de origen legal y reglamentario y se trata de personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, entre otros. Mientras que los trabajadores oficiales tienen un contrato laboral con el Estado y sus funciones son actividades que realizan o pueden ser realizadas por particulares como la construcción, el sostenimiento y mantenimiento de obras públicas, entre otras.

 

16.             En específico, esta Corporación ha mencionado que, para que se active la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, se requiere la configuración de dos criterios concurrentes: el orgánico y el funcional, es decir, hay que verificar la naturaleza jurídica de la entidad demandada y la calidad jurídica de quien afirma haber trabajado para ella. Esto es, la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeñó el individuo.

 

17.             Ahora bien, mediante el auto 863 de 2021, la Corte Constitucional estableció:

 

La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer las demandas en las que: (i) se solicita declarar la existencia de una relación laboral con una entidad pública que tiene como regla general de vinculación la de empleado público; y (ii) con un análisis prima facie de las funciones del demandante no es posible evidenciar la naturaleza de su vínculo.

 

18.             En esa misma decisión, se aclaró que, al juez que dirime el conflicto de jurisdicción no le corresponde hacer un análisis minucioso y exhaustivo de las funciones de quien pretende el reconocimiento de una relación laboral con el Estado o de otros aspectos que correspondan al fondo de la controversia que deberá ser resuelta por el juez natural, de tal forma que, cuando no hay elementos suficientes que determinen con claridad la naturaleza del vínculo que podría tener el trabajador, debe acudirse a la regla general de vinculación de la entidad correspondiente para vislumbrar razonablemente sobre cuál jurisdicción recae la competencia del asunto. 

 

19.             Asimismo, se ha reconocido por esta Sala que:

 

en estos casos en los que puede estar de por medio la desnaturalización del vínculo -y, como consecuencia de ello, el pago de derechos laborales-, el conocimiento del asunto se funda en las reglas generales de competencia, esto es, si lo que puede estar detrás es la evasión de un vínculo contractual, la competencia será de la jurisdicción ordinaria, mientras que, si el ocultamiento de la relación involucra el haberse omitido la formalización de una relación legal y reglamentaria, será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.[15]

 

Caso concreto

 

20.             El presente conflicto de jurisdicciones radica sobre una controversia de naturaleza laboral con el Estado en la que la demandante alega que celebró un contrato verbal con el ente territorial demandado. Adicionalmente, se tiene que, como se indicó en forma precedente, al juez que resuelve el conflicto entre jurisdicciones no le corresponde hacer un análisis de los aspectos del fondo del asunto de la señora Blanco.

 

21.             No obstante, dado que en este caso no es claro el tipo de vínculo que tuvo la demandante con su presunto empleador, esta Sala considera oportuno resaltar que la accionante no alegó desempeñar labores de propias de la fabricación, instalación, montaje o demolición de estructuras, infraestructuras y edificaciones, ni actividades orientadas a la conservación, renovación y mejora del bien construido. Por el contrario, la actora indicó que llevaba a cabo actividades de servicios generales, celaduría y cocina.

 

22.             De ahí que esta Sala considera oportuno acudir a la regla establecida en el auto 863 de 2021, según la cual, es posible fijar la competencia a partir de la naturaleza jurídica de la entidad demandada (factor orgánico), su regla general de vinculación y las funciones que desempeñaba la accionante (factor funcional). Cabe aclarar que este estudio no es definitivo, pues es a los jueces de instancia a los que les corresponde valorar el material probatorio y la respuesta de la entidad demandada en su integridad.

 

23.             Respecto al criterio orgánico, debemos recordar que esta Corte, entre otros en el auto 468 de 2022[16], dispuso que la regla general de vinculación de los entes territoriales, como lo es el municipio de Calarcá, es de empleados públicos, los cuales tienen una relación legal y reglamentaria con el Estado[17]. Adicionalmente, mediante auto 2477 de 2023, esta Corporación recordó que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6.2.3 y 37 de la Ley 715 de 2001; el artículo 67 del Decreto Ley 1278 de 2002 y el artículo 1 de la Ley 909 de 2004, las instituciones educativas del orden territorial, como aquella para la que la demandante prestaba sus servicios, tienen como regla general de vinculación de sus trabajadores, la de empleados públicos.

 

24.             Respecto del criterio funcional, en este caso se tiene que, en principio, las funciones de la señora Blanco podrían enmarcarse dentro de las propias de una empleada pública. Con todo, el criterio funcional no podría darse por resuelto de forma precisa y, por ello, deberá ser el juez asignado quien deberá reunir los elementos necesarios para analizar de fondo la naturaleza del presunto vínculo alegado por el demandante. En todo caso, vale la pena aclarar que, las consideraciones desarrolladas en la presente decisión no constituyen juicios de valor que comprometan el criterio propio del juez natural para resolver de fondo el asunto bajo estudio.

 

25.             Así las cosas, en este asunto hay por lo menos tres elementos que nos llevan a concluir que la competencia debe asignarse a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: (i) la entidad demandada es un ente territorial; (ii) por regla general las personas que prestan sus servicios estas entidades son empleados públicos; y (iii) no es posible prima facie establecer que las funciones que desempeñó la demandante fueron propias de una trabajadora oficial; razón por la cual se dirimirá el presente conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado 6º Administrativo del Circuito de Armenia el conocimiento del proceso promovido por la señora María Lisbed Blanco Ortiz.

 

26.             Finalmente, se aclara que, si bien el juzgado administrativo puso de presente la posible relación laboral entre la actora con entidades de tercerización laboral, lo cierto es que estas afirmaciones del juzgado no se acompasan con las pretensiones de la actora y suponen un estudio que corresponde al fondo de lo pedido. Adicionalmente, se tiene que estas entidades no se encuentran vinculadas al proceso y no fueron alegadas por ninguno de los involucrados como sujetos procesales dentro del litigio. Así, esta Corte aclara que, como autoridad encargada de la resolución del conflicto entre jurisdicciones, debe fijar la competencia a partir de las pretensiones y sujetos procesales vinculados.

 

Regla de decisión: “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer las demandas en las que: (i) se solicita declarar la existencia de una relación laboral con una entidad pública que tiene como regla general de vinculación la de empleado público; y (ii) con un análisis prima facie de las funciones del demandante no es posible evidenciar la naturaleza de su vínculo.”[18].

 

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 6º Administrativo del Circuito de Armenia y el Juzgado 1º Civil del Circuito de Conocimiento en Asuntos Laborales de Calarcá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 6º Administrativo del Circuito de Armenia es la autoridad competente para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la señora María Lisbed Blanco Ortiz contra el oficio OJ-010-2022 del 13 de enero de 2022, expedido por el municipio de Calarcá.

 

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-3018 al Juzgado 6º Administrativo del Circuito de Armenia para que proceda con lo de su competencia y para que comunique la presente providencia al Juzgado 1º Civil del Circuito de Conocimiento en Asuntos Laborales de Calarcá y a los demás interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General