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Auto A-352/24

 

COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONALES-Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud

 

 (...) De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos (...)

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

                                      

AUTO 352 DE 2024

 

Referencia: expediente CJU-5012.

 

Conflicto de jurisdicciones entre Superintendencia Nacional de Salud y Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Popayán.

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo.

 

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de febrero de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales, en particular la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, profiere el siguiente:

 

AUTO.

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.                 El 18 de agosto de 2022 el Hospital Susana López de Valencia ESE, por medio de apoderada judicial, interpuso demanda ante la Superintendencia Nacional de Salud en contra de Asmet Salud EPS, conforme lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019, literal f. La demanda relató que el hospital suscribió contratos por prestación de servicios de salud a los usuarios afiliados a la EPS demandada en el 2018 y el 2019 en modalidad de evento[1] y de pago global prospectivo[2]. Durante ambas vigencias, el hospital prestó los servicios de salud y facturó bajo la modalidad de evento un valor de $1.107.826.384[3].

 

2.                 El hospital presentó ante la EPS la facturación correspondiente a pacientes prematuros extremos y malformaciones congénitas complejas excluidas del contrato global, con todo, la facturación fue objeto de devolución por la EPS, la cual argumentó que la suma ya estaba cancelada porque, en su parecer, los servicios hacen parte del contrato global y no del contrato por evento.

 

3.                 Según relató la parte demandante, el hospital dio respuesta a la EPS de conformidad con el trámite establecido en el artículo 57 de la Ley 1438 de 2011. Sin embargo, la EPS reiteró los argumentos y no aceptó las facturas enviadas. Posteriormente, en septiembre de 2020 se expusieron las dificultades ante la Superintendencia Nacional de Salud y se pactó la revisión de las devoluciones 2018 y 2019. Sin embargo, a pesar de lo pactado, la demandante sostiene que la EPS liquidó unilateralmente las vigencias señaladas, sin tener en cuenta el debido proceso acordado.

 

4.                 En la demanda, el Hospital Susana López de Valencia solicitó a la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación, que se ordene a Asmet Salud EPS “el reconocimiento y pago de la facturación aquí relacionada de conformidad con lo Contratado [sic] a cargo de la EPS por los servicios prestados [,] para que se resuelva por esta vía la naturaleza de la prestación del servicio de salud […]”[4].

 

5.                 El 13 de febrero de 2023, la Superintendencia Nacional de Salud rechazó la demanda, declaró su falta de competencia para conocer el asunto y ordenó remitir el expediente a los jueces administrativos de Popayán. En sus consideraciones señaló que si bien la competencia de la Superintendencia es concurrente a aquella del juez laboral, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de las controversias de los contratos estatales “cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”, en virtud del artículo 104 inciso 2 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA).

 

6.                 La Superintendencia citó el auto 722 de 2021 de la Corte Constitucional en el que se estableció que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de las controversias por contratos estatales cuyo cumplimiento se solicite a través del medio de control de controversias contractuales y esté relacionado con la prestación de servicios de salud del plan de beneficios con cargo a la unidad de pago por capitación. Por último, la Superintendencia hizo referencia al auto 409 de 2022[5], que señaló la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en procesos ejecutivos que involucren entidades estatales.  

 

7.                 El asunto fue remitido y correspondió por reparto al Juzgado Noveno Administrativo de Popayán[6]. El 24 de marzo de 2023, el Juzgado profirió auto que suscitó el conflicto de competencia. Este despacho argumentó que en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 y sus modificaciones y adiciones, el legislador prevé que la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho de: “f) Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”.

 

8.                 Además, el despacho manifestó que, de acuerdo con el parágrafo segundo del mismo artículo, la Superintendencia conocerá de los asuntos a petición de parte, por lo cual el demandante tiene una “competencia exclusiva para presentar la demanda ante la Superintendencia”[7]. El juzgado procedió a enviar el asunto al Tribunal Administrativo del Cauca, pues consideró que:

 

al ser la superintendencia una autoridad administrativa es menester aplicar el inciso 5 del artículo 139 del Código General del Proceso, según el cual el competente para dirimir el conflicto negativo de competencia es el H. Tribunal Administrativo del Cauca[8].

 

9.                 En auto del 23 de noviembre de 2023[9], el Tribunal Administrativo del Cauca remitió el expediente a la Corte Constitucional. 

 

10.             El 17 de enero de 2024 el asunto de la referencia se repartió para su sustanciación a la magistrada ponente. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho a través de acta secretarial del 19 de enero de 2024[10].

 

II.   CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

11.             La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[11].

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

 

12.             Para que se configure un conflicto entre jurisdicciones se requiere la concurrencia de tres presupuestos^[12]: (i) el subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones quienes rechacen o reclamen la competencia para conocer el asunto; (ii) el objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) el normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

 

13.             En el caso bajo examen se cumplen estas premisas. En primer lugar, el conflicto se suscitó entre la Superintendencia Nacional de Salud que, en ejercicio de sus atribuciones jurisdiccionales, hace parte de la jurisdicción ordinaria laboral, y el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Popayán, el cual pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En cuanto al presupuesto objetivo, el conflicto versa sobre el reconocimiento de la naturaleza de la prestación del servicio y el pago de la facturación señalada por la demandante, por lo que existe un trámite de naturaleza jurisdiccional.

 

14.             Por otro lado, se cumple el presupuesto normativo, pues ambas autoridades en conflicto enunciaron los fundamentos de índole constitucional y legal con los que argumentan negar su competencia para conocer del caso. La Superintendencia Nacional de Salud señaló la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en virtud del numeral 4 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el auto 722 de 2021 y el auto 409 de 2022 de la Corte Constitucional.

 

15.   Por otro lado, el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Popayán consideró que la Superintendencia Nacional de Salud es competente en virtud del literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, norma que señala los asuntos de los que conoce esta entidad en virtud de su función jurisdiccional.

 

Competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para conocer de las controversias por devoluciones o glosas entre entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud. Reiteración del auto 2032 de 2022

 

16.             De acuerdo con el artículo 116 de la Constitución Política, la ley puede atribuir de manera excepcional funciones jurisdiccionales en materias precisas a algunas autoridades administrativas. En desarrollo de lo anterior, el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 establece los asuntos sobre los cuales la Superintendencia Nacional de Salud puede conocer y fallar en derecho, con las facultades propias de un juez. En particular, el literal “f” de esta norma señala la competencia de esta entidad para conocer las controversias derivadas “de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”.

 

17.             A partir de lo anterior, la Resolución 3047 de 2008 contiene en su anexo técnico No. 6 el Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas. Este documento contiene la definición de una glosa y de una devolución. Por un lado, define la glosa como

 

una no conformidad que afecta en forma parcial o total el valor de la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisión integral, que requiere ser resuelta por parte del prestador de servicios de salud.

 

18.             Por otro lado, define las devoluciones como “una no conformidad que afecta en forma total la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisión preliminar y que impide dar por presentada la factura”. El anexo técnico también establece las causales taxativas de devolución que se refieren a:

 

falta de competencia para el pago, falta de autorización principal, falta de epicrisis, hoja de atención de urgencias u odontograma, factura o documento equivalente que no cumple requisitos legales, servicio electivo no autorizado, profesional que ordena no adscrito en el caso de servicios ambulatorios de carácter electivo, falta de soportes para el recobro por CTC, tutela, ATEP y servicio ya cancelado.

 

19.             Además, es necesario recordar que, de acuerdo con la sentencia C-119 de 2008, la delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud “desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial”[13].

 

20.             Por último, la Sala en el auto 2032 de 2023 analizó el alcance de la Superintendencia Nacional de Salud en este tipo de asuntos específicamente, y estableció la regla de decisión a continuación, la cual fue reiterada en el auto 2460 de 2023:

 

De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos.

 

Caso concreto

 

21.             El conocimiento del presente asunto le corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud, autoridad competente para decidir sobre los trámites de devoluciones o glosas entre entidades que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

 

22.             En primer lugar, de lo expuesto en la demanda se observa que, en efecto, la controversia gira en torno al desacuerdo entre el hospital y la EPS demandada en relación con las devoluciones que realizó esta última sobre los contratos referidos de las vigencias 2018 y 2019. Particularmente, en el trámite de glosas se adelantó una conciliación ante la Superintendencia Nacional de Salud como lo prevé el artículo 57 de la Ley 1438 de 2011.

 

23.             Además, de conformidad con el Anexo Técnico No. 6 Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas de la Resolución 3047 de 2008, las causales de devolución son taxativas e incluyen, como se señaló previamente, el “servicio ya cancelado”. En este caso, de lo narrado por la demandante se puede inferir que la razón de la devolución por parte de la EPS fue que el servicio ya había sido cancelado porque, según esta, estaba incluido en el contrato global prospectivo. Por esta razón, la Corte considera que se configura el primer elemento para activar la función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud.

 

24.             En segundo lugar, es pertinente verificar si el conflicto sobre la devolución se suscitó entre dos entidades que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

 

25.             Por un lado, la Corte encuentra que el numeral tercero del artículo 155 de la Ley 100 de 1993 establece que el Sistema General de Seguridad Social lo integran las instituciones prestadoras del servicio de salud de carácter público, mixto o privado. En el caso particular, el Hospital Susana López de Valencia es una Empresa Social del Estado creada mediante la Ordenanza Departamental No. 001 del 3 de enero de 1995[14] que pertenece al sistema de salud.

 

26.             Por su parte, Asmet Salud EPS es una entidad promotora de salud constituida mediante documento privado[15] que, de acuerdo con el literal a, numeral 2 del artículo 155 de la Ley 100, también es integrante del sistema.

 

27.              En tercer lugar, la Sala debe reiterar que el asunto no le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo porque, de conformidad con el artículo 104 numeral 4 del CPACA, esta solo conoce de aquellas controversias de la seguridad social que se originen entre empleados públicos y las entidades de derecho público que administren su régimen de seguridad social. Este caso, por el contrario, trata de la devolución de facturas presentadas para el cobro por la prestación de servicios de salud por parte del hospital demandante.

 

28.             Por lo anterior, la Sala se acogerá a la regla de decisión establecida en el auto 2032 de 2022[16], y señalará como competente de conocer el presente asunto a la Superintendencia Nacional de Salud.

 

Regla de decisión. De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Superintendencia Nacional de Salud y Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Popayán, en el sentido de DECLARAR que corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud conocer de la demanda presentada por el Hospital Susana López de Valencia E.S.E contra Asmet Salud EPS.

 

Segundo. REMITIR el expediente CJU-5012 a la Superintendencia Nacional de Salud para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia a los interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General