TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-409/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre declaratoria de existencia de vinculación laboral propia de un empleado público

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 409 de 2024

 

Referencia: Expediente CJU-4939.

 

Conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Quince Administrativo Mixto del Circuito de Barranquilla y el Juzgado Doce Laboral del Circuito de la misma ciudad.

 

Magistrada sustanciadora:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER.

 

Bogotá, D. C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en virtud de sus atribuciones constitucionales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

 

 

I. ANTECEDENTES

 

1.   Mediante apoderado judicial, el señor Hencer David Sarmiento Ahumada interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional, el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla y la Secretaría Distrital de Educación de la misma ciudad, con el objeto de que se declare la existencia de una relación laboral y se reconozca «el pago de salarios, prestaciones sociales, indemnización moratoria por no pago de auxilio de cesantías y el pago de los aportes al Sistema General de Pensiones en virtud de una preeminente relación laboral».

 

2.   El apoderado del demandante relató que él prestó sus servicios como auxiliar de servicios generales y celador de manera continua desde el 7 de diciembre del 2007 hasta el año 2021, en el polideportivo de la Institución Educativa Distrital Helena de Chauvín en la ciudad de Barranquilla, Atlántico. Manifestó que su vinculación se mantuvo con la institución educativa mediante contratos verbales y órdenes de trabajo que se impartieron en el tiempo mencionado.

 

3.   En el escrito de la demanda se afirma que «los mencionados acuerdos verbales (contratos verbales) se impartían órdenes de servicios personales a mi poderdante, lo que en la realidad fáctica deviene en una auténtica y típica relación de trabajo, en la cual se desarrollaron labores de trabajador de oficios varios (aseador) y celaduría dentro de las circunstancias de tiempo, modo y lugar que le fueron impuestas a mi mandante por parte del señor Javier Ramos Sánchez, rector de turno (…)».^[1]

 

4.   El apoderado explicó que el señor Sarmiento Ahumada cumplió órdenes e instrucciones y cumplía con un horario laboral de lunes a viernes desde las 7:00 a.m. hasta las 7:00 p.m. En todo este tiempo realizaba varias labores, como aseo, mantenimiento del polideportivo y controlaba el ingreso del personal estudiantil. Los sábados, domingos y festivos realizaba labores de celaduría de la institución. Alegó que su apoderado no recibió remuneración económica de acuerdo con la ley, ni tampoco ninguna prestación social o de seguridad social.

 

5.   Finalmente, se describieron los pagos que se le hicieron en algunas ocasiones por las labores realizadas.

 

6.   La demanda fue repartida al Juzgado Quince Administrativo Mixto del Circuito de Barranquilla el cual mediante providencia del 25 de julio de 2022 resolvió abstenerse de avocar conocimiento de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el señor Hencer David Sarmiento Ahumada contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional, el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla y la Secretaría Distrital de Educación de la misma ciudad, y ordenó remitir la demanda a la jurisdicción laboral.

 

7.   Para sostener la decisión, el juez señaló que, a pesar de que la demanda se dirige contra un acto administrativo que denegó las pretensiones del señor Sarmiento Ahumada, lo cierto es que «la pretensión principal del actor es la declaración de existencia de un contrato verbal de trabajo, con ocasión de las labores desempeñadas en la Institución Educativa Técnico Distrital Helena de Chauvin adscrita a la Secretaría de Educación Distrital De Barranquilla, cuyo eventual reconocimiento conllevaría al pago de las prestaciones solicitadas a título de restablecimiento del derecho».^[2] Resaltó que, de acuerdo con el numeral 2° del artículo 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los juzgados administrativos tienen competencia en primera instancia para conocer de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho que no provengan de un contrato de trabajo. Conforme a ello, subrayó que el artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, al determinar las competencias de la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social, indica que conoce de «[l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo». Finalmente, citó el Auto 264 de 2021 proferido por la Corte Constitucional. Así, al provenir de un conflicto que proviene de un contrato de trabajo debe ser la ordinaria laboral.

 

8.   Por su parte, el Juzgado Doce Laboral del Circuito de Barranquilla mediante providencia del 25 de octubre de 2023 resolvió provocar el conflicto negativo entre jurisdicciones. Adujo que, de acuerdo con los numerales 2 y 4 del artículo 104 y numeral 2 del artículo 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, «la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene adscrita competencia únicamente atendiendo criterio orgánico, vale decir, que el conflicto o litigio que se lleve a su conocimiento debe ser entre un empleado público y una administradora de derecho público».^[3] Argumentó que la pretensión de la declaratoria del contrato realidad por sí sola, no podía ser determinante de la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral. Advirtió que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los asuntos de carácter laboral con una entidad pública, que no provienen de un contrato de trabajo, deben ser debatidos a través de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, puesto que lo que se discute es la validez de un acto administrativo a través del cual la administración da respuesta a una reclamación del contratista, y junto a esta, la legalidad de la modalidad contractual pactada con el fin de obtener el reconocimiento de acreencias laborales.

 

9.   El expediente fue radicado en la Corte Constitucional el 15 de noviembre de 2023 y remitido al despacho sustanciador el 19 de enero de 2024, en cumplimiento del reparto efectuado por la Presidencia de la Corte Constitucional en sesión virtual del 17 de enero de 2024.^[4]

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

Competencia

 

1.       La Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos entre jurisdicciones, según lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución. 

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

2.   Este Tribunal ha determinado que los conflictos entre jurisdicciones existen cuando «dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)».^[5]

 

3.   Asimismo, mediante el Auto 155 de 2019^[6], la Sala Plena determinó que se requieren de tres presupuestos para que se configure el conflicto entre jurisdicciones, a saber: (i) el presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo, determina que debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; (iii) el presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

 

4.   En ese orden de ideas, y previo planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar para resolver el presente asunto, procederá la Corte a verificar, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos.

 

5.   Sobre el presupuesto subjetivo: La Corte lo encuentra satisfecho toda vez que el conflicto se suscita entre el Juzgado Quince Administrativo Mixto del Circuito de Barranquilla (autoridad de la jurisdicción contenciosa administrativa) y el Juzgado Doce Laboral del Circuito de la misma ciudad (autoridad de la jurisdicción ordinaria).

 

6.   Sobre el presupuesto objetivo: Se entiende superado en tanto se constata la existencia de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Hencer David Sarmiento Ahumada contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional, el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla y la Secretaría Distrital de Educación de la misma ciudad, con el objeto de que se declare la existencia de una relación laboral y se reconozca el pago de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir.

 

7.   Sobre el presupuesto normativo: La Corte verifica su configuración toda vez que ambas autoridades judiciales expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial para negar su competencia en el presente caso. De un lado, el Juzgado Quince Administrativo Mixto del Circuito de Barranquilla se abstuvo de conocer el asunto, toda vez que, de acuerdo con lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, la jurisdicción contencioso administrativa tiene competencia en primera instancia para conocer de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho que no provengan de un contrato de trabajo.

 

8.   Por otro lado, el Juzgado Doce Laboral del Circuito de la misma ciudad, argumentó que debía darse prelación al criterio orgánico de la administración y al acto administrativo a través del cual se había denegado el reconocimiento de la relación laboral y los salarios dejados de percibir. En ese sentido, según el juzgado, se discute la validez y legalidad de un acto de la administración, y por tanto, es la jurisdicción de los contencioso administrativo la competente para resolver el caso.

 

9.   Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión suscitada entre el Juzgado Quince Administrativo Mixto del Circuito de Barranquilla y el Juzgado Doce Laboral del Circuito de la misma ciudad.

 

La competencia para conocer de las controversias de naturaleza laboral en las que estén involucradas entidades públicas^[7]

 

10.   Con el propósito de determinar la jurisdicción competente para conocer de las controversias laborales entre los particulares y la Administración, la Corte ha establecido la regla consistente en otorgarle la competencia del caso a los jueces de lo contencioso administrativo salvo que, prima facie, se evidencie que las funciones del demandante corresponden a las de un trabajador oficial. La Sala observa que tal regla resulta consistente con lo previsto en el numeral 4º del artículo 105 del CPACA, que impide que la jurisdicción contencioso administrativa conozca de «[l]os conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales».

 

11.   La anterior posición fue reiterada en el Auto 2021 de 2023^[8], mediante el cual se dirimió el conflicto de jurisdicción suscitado entre Juzgado Civil del Circuito de Garagoa y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Tunja, otorgándole la respectiva competencia a este último. Para resolver el caso, la Corte se atuvo a la regla según la cual «[l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar las demandas en las que se solicita declarar la existencia de una relación de trabajo con un [ente] […] administrado directamente por una entidad pública cuya regla general de vinculación sea la de empleado público, siempre que no sea posible establecer, prima facie, que las funciones que desempeñó el demandante sean de aquellas taxativamente contempladas para quienes ostentan la categoría de trabajadores oficiales»^[9].

 

12. Es decir, salvo que, de entrada, el operador judicial de conocimiento pueda establecer, con claridad, que la parte activa de la litis es un trabajador oficial, la jurisdicción competente para conocer de una controversia laboral entre una persona natural y una entidad pública es la de lo contencioso administrativo. En palabras de la jurisprudencia, «(i) “cuando la controversia involucra a un trabajador del sector privado o a un trabajador oficial, la competencia radica en la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y seguridad social”,^[10] y que (ii) a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le “corresponden los asuntos laborales relativos a la relación laboral existente entre los empleados públicos y el Estado, derivada de una relación legal y reglamentaria”^[11]».

 

La identificación de la calidad de trabajador oficial

 

13.   En línea con lo anterior, para identificar si una persona tiene o no la condición de trabajador oficial, resulta particularmente útil lo señalado en el Auto 235 de 2023^[12].

 

14.   Mediante esta providencia la Corte dispuso la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de un proceso laboral entre una persona natural y una entidad pública luego de concluir que aquella no tenía la condición de trabajador oficial sino la de empleado público. En apoyo de su decisión, la Sala Plena explicó que «“[p]ara resolver un conflicto de jurisdicción sobre una controversia de naturaleza laboral que involucre a una persona vinculada al Estado, se debe tener en cuenta (i) el criterio orgánico, correspondiente a la naturaleza jurídica de la entidad demandada; y (ii) el criterio funcional, que se refiere a la naturaleza del vínculo laboral y las funciones desempeñadas por la persona natural.^[13] De esto se deriva que, (i) cuando las labores se prestan a una entidad pública (criterio orgánico), y (ii) cuando aquellas actividades están relacionadas con la construcción y sostenimiento de obras públicas (criterio funcional), la persona que las realiza tiene el carácter de trabajadora oficial, así haya sido vinculada a una entidad pública con una relación de origen legal o reglamentario.^[14]» (énfasis fuera de texto).

 

15.   Por su parte, la jurisprudencia constitucional también ha reconocido que debe acudirse a la regla general de vinculación de la entidad correspondiente para identificar si se trata o no de un trabajador oficial^[15].

 

III. CASO CONCRETO

 

16.   Como se verificó, se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción contenciosa administrativa (Juzgado Quince Administrativo Mixto del Circuito de Barranquilla) y otra de la jurisdicción ordinaria laboral (Juzgado Doce Laboral del Circuito de la misma ciudad) de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los fundamentos jurídicos 5 al 7 de esta providencia.

 

17.   El conflicto de jurisdicción que ocupa ahora a la Sala consiste en determinar si el conocimiento de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho iniciada por el señor Hencer David Sarmiento Ahumada contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional, el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla y la Secretaría Distrital de Educación de la misma ciudad, con el objeto de que se declare la existencia de un contrato realidad, y en consecuencia, pagar los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir, le corresponde a la jurisdicción ordinaria o a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Para el efecto, la Sala recuerda que la causa de dicho proceso remite al supuesto vínculo laboral, mediante contratos verbales y órdenes de trabajo, que habría unido al demandante con la respectiva entidad territorial durante los varios años en que aquel le habría prestado a esta el servicio de celaduría y otras labores de mantenimiento y cuidado del polideportivo del Instituto Educativa Distrital Helena de Chauvín en la ciudad de Barranquilla.

 

18.   Conforme lo previsto en los antecedentes de esta providencia, es necesario conocer si el demandante, prima facie, tiene o no la condición de trabajador oficial; para lo cual se estudiará el cumplimiento de los criterios orgánico y funcional. En cuanto al primer criterio, la Sala observa que la naturaleza pública de la entidad territorial demandada, correspondiente al Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla, y particularmente la Secretaría de Educación, cuya regla general de vinculación es la de empleado público de conformidad con el artículo 292 del Decreto 1333 de 1986.

 

19.   Ahora bien, podría pensarse que el criterio funcional permitiría clasificar al demandante como trabajador oficial. Esto, puesto que el servicio de celaduría que el demandante le habrían prestado a la entidad accionada, junto con las demás labores realizadas, podría ser entendido como una actividad relacionada con el sostenimiento del inmueble del caso; sostenimiento este que bien podría ser entendido como uno de los varios modos en que se protege la integridad de los bienes.

 

20.             No obstante, la Sala recuerda que en Auto 1360 de 2022^[16], esta Corporación reiteró la doctrina de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, según la cual, «por regla general, las ocupaciones de cocina, limpieza, aseo y celaduría, por sí mismas no determinan la naturaleza jurídica del vínculo laboral, pues su cargo solamente podrá ser catalogado como de trabajador oficial en cuanto esté relacionado con la construcción, conservación o sostenimiento de una obra pública”.^[17] (todo el énfasis fuera de texto)». Más aún, como lo recordó también la Corte en dicho auto, para la Sala de Casación Laboral, las «labores de servicios generales y vigilancia, comunes a todas las entidades, desarrolladas por personal del nivel asistencial de los cuadros permanentes de la administración pública, tales como celaduría, jardinería, aseo general y limpieza, no tienen que ver con la construcción y sostenimiento de obras públicas, pues se trata de ocupaciones de simple colaboración y apoyo a la gestión institucional, y no de fabricación, transformación, intervención, reparación o mantenimiento de infraestructuras o edificaciones”.»^[18] (énfasis fuera de texto).

 

21.             De lo anterior la Sala deduce que, a la luz del criterio funcional, la actividad laboral de celaduría y demás labores que habría desempeñado el demandante no corresponden a aquellas que desarrollan los trabajadores oficiales. Por el contrario, de acuerdo con dicho criterio, el demandante podría eventualmente clasificarse en la categoría de empleado público.

 

22.             Además, el artículo 292 del Decreto 1333 de 1986 determinó que “los servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales”. En el presente caso no podría determinarse, por lo menos prima facie, que las funciones que desarrolló el demandante para el municipio demandado hubieran sido de aquellas que taxativamente se contemplan para quienes ostentan la categoría de trabajadores oficiales; esto es las actividades relacionadas con la construcción y sostenimiento de obras públicas.

 

23.   Así las cosas, siguiendo lo previsto por la jurisprudencia que desarrolla la excepción que prevé el numeral 4º del artículo 105 del CPACA, la Sala resolverá el conflicto de competencia jurisdiccional de la referencia, declarando la competencia del Juzgado Quince Administrativo Mixto del Circuito de Barranquilla para conocer del litigio iniciado el señor Hencer David Sarmiento Ahumada contra el Ministerio de Educación Nacional, el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla y la Secretaría Distrital de Educación de la misma ciudad.

 

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

RESUELVE:

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Quince Administrativo Mixto del Circuito de Barranquilla y el Juzgado Doce Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que es competencia del Juzgado Quince Administrativo Mixto del Circuito de Barranquilla, el conocimiento del proceso presentado por el señor Hencer David Sarmiento Ahumada contra el Ministerio de Educación Nacional, el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla y la Secretaría Distrital de Educación de la misma ciudad.

 

Segundo. REMITIR por medio de la Secretaría General de esta Corporación el expediente CJU-4939 al Juzgado Quince Administrativo Mixto del Circuito de Barranquilla para que continúe con el trámite del proceso (Rad. 08001310501220220027500) y para que comunique la presente decisión al Juzgado Doce Laboral del Circuito de la misma ciudad y a los sujetos procesales interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

 

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General