TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-453/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Asuntos en los que una IPS demanda a entidades públicas por el no pago de servicios de salud que ya fueron prestados

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 453 DE 2024

 

Referencia: expediente CJU-4853

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá y la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo.

 

Bogotá D. C., seis (6) de marzo de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

                                                                                 

AUTO.

 

I. ANTECEDENTES

 

1. El 30 de agosto de 2016, Salud Social IPS SA presentó una demanda contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y el agente liquidador de Solsalud EPS. En primer lugar, Salud Social pretendió la nulidad de algunos actos administrativos que fueron proferidos en el proceso de liquidación de Solsalud mediante los que se negó y se aceptó parcialmente el pago de acreencias en su favor por la prestación de servicios de salud[1]. En segundo lugar, la demandante pretendió que se declarara administrativamente responsables a las demandadas por su intervención tardía y por la liquidación de Solsalud, lo que, en su criterio, derivó en la falta de pago de las acreencias. También argumentó que las demandadas se enriquecieron sin justa causa por esos hechos[2].

 

2. El 19 de mayo de 2017, la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca inadmitió la demanda[3], luego de que la Sección Tercera del mismo tribunal considerara que carecía de competencia para tramitar el asunto[4].

 

3. En respuesta a la decisión de la Sección Primera, la demandante reformuló la demanda, desistió de las pretensiones relacionadas con la nulidad de los actos administrativos cuestionados y enfocó su demanda en el medio de control de reparación directa; para ello, limitó sus pretensiones al pago de la indemnización correspondiente a los daños sufridos por la omisión de pago[5]. El 28 de septiembre de 2017, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda, decisión que fue apelada por la parte demandante ante el Consejo de Estado[6].

 

4. El 3 de agosto de 2020, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto[7]. Citó los artículos 104 y 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) para delimitar el alcance de la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En seguida, se refirió al artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS) y se apoyó en jurisprudencia de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado y de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para aclarar que, en su criterio, este tipo de asuntos deben ser conocidos por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[8].

 

5. La misma autoridad judicial agregó que todas las controversias relacionadas con la omisión de las funciones de vigilancia y control por parte del Estado sobre las EPS son asuntos del sistema de seguridad social que deben ser conocidos por la jurisdicción ordinaria[9] y que la jurisdicción de lo contencioso administrativo solo debe asumir materias de la seguridad social cuando se trate de litigios que vinculen a servidores públicos cuyo régimen de seguridad social sea administrada por una persona de derecho público[10].

 

6. Adicionalmente, argumentó que el motivo principal de la demanda es la falta de pago de unos servicios de salud que prestó la IPS en favor de la EPS que se liquidó y, por tanto, esos asuntos deben ser tramitados ante la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[11]. En consecuencia, ordenó remitir el expediente a los juzgados laborales del circuito de Bogotá[12].

 

7. El 25 de septiembre de 2023, el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá propuso el conflicto negativo de jurisdicciones[13]. Consideró que el demandante cuestionó actos administrativos que fueron expedidos por el agente liquidador en un proceso de liquidación forzosa administrativa ordenado por la Superintendencia Nacional de Salud por lo que la competencia para conocer la controversia recae en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Agregó que no se trata de un asunto relacionado con la prestación de servicios de seguridad social por lo que la especialidad laboral de la jurisdicción ordinaria carece de competencia para resolver la controversia. Para finalizar, citó el artículo 138 del CPACA, y el auto 209 de 2022 de la Corte Constitucional. Por ende, ordenó remitir el expediente a esta corporación[14]. 

 

8. El 16 de noviembre de 2023 se repartió el expediente de la referencia al despacho de la Magistrada sustanciadora, y el 20 del mismo mes se envió el expediente al despacho[15].

 

II. CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

9. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

 

10. La Corte Constitucional ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los siguientes presupuestos: (i)  el presupuesto subjetivo, que consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administran justicia, que hagan parte de distintas jurisdicciones y que rechacen o reclamen la competencia para conocer el asunto; (ii) el presupuesto objetivo, el cual exige que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial; y (iii) el presupuesto normativo, según el cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[16].

 

11. En el asunto objeto de estudio, se encuentran acreditados los presupuestos antes referidos porque: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá) y otra que hace parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado), y, por lo tanto, se configura el presupuesto subjetivo; (ii) existe una controversia para resolver la demanda formulada por Salud Social IPS SA para que se declare administrativamente responsables a las demandadas por los daños que sufrió con ocasión a la omisión en el pago de servicios de salud que prestó.  

 

12. Finalmente, (iii) las autoridades en conflicto acudieron a fundamentos legales y jurisprudenciales para sustentar su carencia de competencia. El Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá hizo referencia al artículo 138 del CPACA y al auto 209 de 2022 de la Corte Constitucional para justificar que el presente proceso lo debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por su parte, el la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado acudió a los artículos 104 y 140 del CPACA, al artículo 2 del CPTSS, y a jurisprudencia de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado y de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para sostener que la competencia para conocer del caso es de la jurisdicción ordinaria.

 

Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer demandas de una IPS contra entidades públicas por los daños causados por el no pago de servicios de salud que ya fueron prestados. Reiteración del auto 1088 de 2021

 

13. En el auto 1088 de 2021 la Corte Constitucional determinó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer las demandas presentadas por una IPS en contra de entidades públicas, en las que se pretenda la reparación de los perjuicios ocasionados por la omisión de pago de servicios de salud que fueron prestados.

 

14. En primer lugar, en esa providencia se explicó que el artículo 2.4 del CPTSS no es aplicable a esos casos toda vez que no se trata de controversias relacionadas con la prestación de un servicio de salud. Por el contrario, se consideró que se trata de asuntos relativos a la financiación de servicios que ya fueron prestados.

 

15. En segundo lugar, en el auto citado se precisó que, en virtud del artículo 104 del CPACA, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo se le asignó la competencia para conocer asuntos relacionados con la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública y para conocer las “controversias y los litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.”[17] Asimismo, el numeral primero del artículo mencionado, precisa que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo será competente para conocer de los procesos “relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable.”

 

Caso concreto

 

16. En el presente caso la demanda se interpuso por Salud Social IPS SA en contra de dos entidades públicas, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud, así como en contra del agente liquidador designado por la referida superintendencia para el caso de la EPS Solsalud[18].

 

17. Es de destacar que si bien la demandante inicialmente cuestionó varios actos a partir de los cuales el agente liquidador de la EPS negó el pago de unas acreencias a las que estima tener derecho, lo cierto es que, con ocasión a un oficio que allegó al proceso, reformuló la demanda, desistió de esas pretensiones y enmarcó la acción como una de “restablecimiento del derecho” en la que se cuestionó la actuación de las demandadas en el proceso de intervención de la EPS y, en particular, pretendió la reparación de los daños que le fueron causados a partir de la omisión en el pago de los servicios de salud que efectivamente prestó.

 

18. En ese sentido, se tiene que, contrario a lo afirmado por el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá, en el presente caso no se busca cuestionar un acto a través del cual el agente liquidador de la EPS negó el pago de servicios de salud prestados (como es el caso que se refiere en los Autos 209 de 2022 y 343 de 2021), sino que, a partir del escrito de modificación de la demanda anteriormente referido, la pretensión que se estudia en este caso está enmarcada específicamente en el reconocimiento y pago de los perjuicios causados por el no pago de los servicios que prestó.

 

19. Así las cosas, a pesar de que en este trámite se demanda a entidades disimiles a aquellas involucradas en el conflicto que fue resuelto mediante Auto 1088 de 2021 (el Ministerio de Salud y a la Supersalud), lo cierto es que se trata de una controversia relacionada con actuaciones sujetas al derecho administrativo que involucran a entidades públicas y a un particular en ejercicio de la función administrativa, por los daños presuntamente causados a la IPS demandante por el no pago de servicios de salud que prestó y que presuntamente se omitió pagar con ocasión al manejo que se dio al proceso de intervención de Solsalud EPS. En atención a ello, resulta aplicable la regla de decisión prevista en el auto 1088 de 2021 de esta corporación, pues no se pretende específicamente el pago de una obligación, sino la reparación de los daños causados por su no pago.

 

20. Por lo tanto, la demanda promovida por Salud Social IPS SA contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, contra la Superintendencia Nacional de Salud y contra el agente liquidador de Solsalud E.P.S., la debe conocer la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

 

Regla de decisión. “El conocimiento de los asuntos en los que una IPS demande a entidades públicas, mediante el medio de control de reparación directa, por el no pago de unos servicios que ya se prestaron corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una IPS la responsabilidad extracontractual de entidades públicas. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente en torno a la financiación de unos servicios que ya se prestaron, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.”[19].

 

 

 

 

                       III.             DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones planteado entre el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá, y la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el sentido de DECLARAR que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la autoridad competente para conocer el medio de control de reparación directa promovido por Salud Social IPS SA contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, contra la Superintendencia Nacional de Salud y contra el agente liquidador de Solsalud EPS.

 

SEGUNDO. Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4853 a la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado para que adelante las funciones de su competencia y para que comunique esta decisión al Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá, y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General