TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-454/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Demandas relativas a la devolución de aportes parafiscales del sistema de seguridad social en salud y pensiones

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 454 DE 2024

 

Referencia: expediente CJU- 4855

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado Tercero Civil Municipal de Palmira, Valle del Cauca.

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo

 

Bogotá D. C., seis (6) de marzo de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO.

 

I.    ANTECEDENTES

 

1.       La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) interpuso una demanda verbal sumaria de mínima cuantía en contra de la señora María Bertila Riascos de Morillo, a causa del enriquecimiento sin justa causa de la demandada al haber recibido el pago por incremento de la pensión de sobreviviente durante más tiempo del que le correspondía por derecho. En la demanda, Colpensiones solicitó que de conformidad con el trámite establecido en el artículo 2313 del Código Civil, y lo señalado en el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012, se declarara la responsabilidad civil de la señora Bertila por los daños antijurídicos de orden material, patrimonial y extracontractual ocasionados en contra de Colpensiones y, en consecuencia, se le ordenara a la señora la devolución de los saldos adicionales que fueron pagados por el incremento pensional así como los intereses de los mismos[1].

 

2.       Para sustentar la demanda, Colpensiones puso de presente que el cónyuge de la señora Riascos murió el 4 de octubre de 2009. A causa de esta situación, en el 2008 un juez ordinario laboral le reconoció a la señora Bertila el incremento de la pensión de sobreviviente en un 14%. Ante esta orden judicial, el Instituto de Seguros Sociales – ISS- accedió al pago de dicho incremento. Posteriormente, al revisar el caso en concreto, la entidad demandante evidenció que a la señora Riascos se le pagó un “incrementos pensionales hasta el 30 de septiembre de 2011 y la fecha de fallecimiento del [su cónyuge] fue el 4 de octubre del 2009”[2]. Aclara Colpensiones que este reconocimiento adicional del incremento pensional generó un enriquecimiento sin justa causa a favor de la señora Bertila[3].

 

3.       El 30 de mayo de 2023 el Juzgado Tercero Civil Municipal de Palmira, Valle del Cauca rechazó el conocimiento de la demanda. El juez civil consideró que la jurisdicción civil ordinaria no es la competente para conocer el asunto, pues Colpensiones es una empresa Industrial y Comercial del Estado creada por la Ley 1151 de 2007, organizada como entidad financiera de carácter especial conforme a lo estipulado en el Decreto 4121 de 2011, vinculada al Ministerio del Trabajo, administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida y del Sistema de Ahorro de Beneficios Económicos Periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005[4].

 

4.       Para sustentar esta posición, el juez civil citó el artículo 1 del Decreto 4121 de 2011 para referirse a la naturaleza jurídica de Colpensiones y el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), que dispone que será la jurisdicción de lo contencioso administrativo la que conozca de los casos en donde una de las partes procesales sea una entidad estatal. Igualmente, el juez citó el auto 540 de 2021 de la Corte Constitucional en el que este tribunal determinó que la jurisdicción competente para conocer de las demandas que interpone Colpensiones es la contenciosa administrativa[5].

 

5.       Por su parte, el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Cali en un primer momento avocó conocimiento y ordenó la subsanación de la demanda[6]. Posteriormente, por medio del auto del 5 de octubre del 2023, declaró su falta de competencia para conocer el asunto. Lo anterior, debido a que el juez de lo contencioso administrativo considera que el pago adicional del incremento pensional a favor de la señora Bertila constituye un acto de enriquecimiento sin causa, figura que corresponde a el derecho civil. Para ello, el Juzgado cita la Ley 153 de 1887 y el artículo 831 del Código de Comercio, en donde se define la figura del enriquecimiento injustificado. Igualmente, cita el artículo 95 de la Constitución, el cual decreta que se deben respetar y no abusar de los derechos ajenos. Por último, el Juzgado cita algunas sentencias de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia en donde también este alto tribunal ha definido qué se entiende por enriquecimiento injustificado[7].

 

6.       El 27 de octubre de 2023 se remitió el expediente a la Corte Constitucional[8]. La Sala Plena repartió el expediente de la referencia al despacho de la magistrada sustanciadora el 16 de noviembre de 2023, y el 20 de noviembre de 2023 se hizo entrega del expediente.

 

II.     CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

7.       La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[9].

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

 

8.       Para que se configure un conflicto de jurisdicciones, se requiere la concurrencia de tres presupuestos^[10]: (i) el subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) el objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) el normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

 

9.       La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos. En primer lugar, el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: de un lado el Juzgado Tercero Civil Municipal de Palmira, que pertenece a la jurisdicción ordinaria, y del otro el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Cali, que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En segundo lugar, el conflicto versa sobre el conocimiento de una demanda de mínima cuantía por medio de la cual la parte demandante, es decir Colpensiones, pretende que se condene a la señora Bertila por los daños antijurídicos, patrimoniales y extracontractuales que se pudieron ocasionar en contra de la entidad.

 

10.   En tercer lugar, ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado Tercero Civil de Palmira citó el artículo 1 del Decreto 4121 de 2011, para referirse a la naturaleza jurídica de Colpensiones y el artículo 104 del CPACA. El Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Cali, por su parte, citó la Ley 153 de 1887 y el artículo 831 del Código de Comercio, en donde se define la figura del enriquecimiento injustificado. Igualmente, cita el artículo 95 de la Constitución, el cual decreta que se deben respetar y no abusar de los derechos ajenos. Por último, el dicho despacho citó algunas sentencias de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia.

 

La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer las solicitudes de cobro de dineros por parte de una entidad pública que fueron pagados de manera inadecuada a un particular. Reiteración del auto 2808 de 2023

 

11.    En el auto 2808 de 2023, la Corte Constitucional resolvió un caso similar al que se estudia en esta providencia. En dicha oportunidad, Colpensiones presentó una demanda declarativa civil en contra de una señora porque la entidad consideró que la demandada se había enriquecido sin justa causa al haber recibido un pago doble por concepto de la pensión de vejez y los intereses en mora.

 

12.   En ese caso, la Sala Plena concluyó que el enriquecimiento sin causa se configura en todos los eventos en los que se acrecienta el patrimonio de una persona, a expensas del detrimento del patrimonio de otra, sin que exista una causa jurídica o justificación alguna. Para ello, la Corte citó el artículo 831 del Código de Comercio, el artículo 8 de la Ley 153 de 1887 y el artículo 95 de la Constitución.

 

13.   Posteriormente, la Corte Constitucional analizó la cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En ese caso en particular, la Sala Plena encontró que el artículo 104 del CPACA le asigna la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuando hay casos en los que se evidencien controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

 

14.   Igualmente, este Tribunal consideró la jurisprudencia del Consejo de Estado, específicamente cuando ha señalado que dicha cláusula sirve como un parámetro para darle solución a aquellos casos en los que se presenten vacíos normativos, afirmando lo siguiente:

 

Finalmente, y esta se entiende como la posición vigente, se construyó una tesis que encuentra fundamento en una solución de derecho positivo: si el problema surge frente a un vacío normativo, todas las situaciones en que la ley no sea clara sobre el conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o la jurisdicción Ordinaria, deben solucionarse de la mano de la norma contentiva de la cláusula general de competencias de la primera […][11].

 

15.   En este mismo sentido, la Corte encontró que el parágrafo del citado artículo define a una entidad pública como “todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”[12]. Asimismo, el artículo 105 del CPACA establece cuatro excepciones a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de suerte que se trata de materias cuyo conocimiento les compete a autoridades judiciales distintas.

 

16.   Por último, la Corte concluyó que “ante la ausencia de determinación expresa de la jurisdicción que debe conocer el asunto, debe aplicarse la cláusula general de competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa en los términos del artículo 104 del CPACA. Conforme a lo expuesto, esa jurisdicción conoce de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que: i) estén sujetos al derecho administrativo; y, ii) en los que se encuentren involucradas las entidades públicas”[13].

 

17.   En este sentido, la Corte Constitucional decidió que en los casos en los que se pretende promover el cobro de dineros por parte de una entidad pública, que fueron pagados de manera inadecuada a un particular y, se requiera el reembolso de estos a través de la figura de la actio in rem verso, la competencia radica en la jurisdicción de lo contencioso administrativo en virtud de la cláusula general prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

Caso concreto

 

18.   La Sala Plena considera que el conocimiento del proceso de la referencia corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad con el artículo 104 del CPACA.

 

19.   Lo anterior, pues tal y como lo reconoció la Corte en el auto 2808 de 2023, el conocimiento de los procesos en los que una autoridad pretende el cobro de dineros que fueron pagados de manera inadecuada a un particular, no está definido en la legislación. En este sentido, es importante resaltar que la Corte Constitucional no puede entrar a calificar judicialmente la acción presentada, pues esa acción la debe realizar el juez en cada caso en concreto, de acuerdo con los principios de acceso a la administración de justicia, el juez natural, la independencia y la autonomía judicial.

 

20.   Sin embargo, la Corte advierte que es relevante tener en cuenta el instrumento procesal que la entidad demandante escogió para resolver su controversia, de ahí que al resolver el conflicto de jurisdicción o competencias el juez no debe modificar el alcance ni cambiar la literalidad con la que el demandante acude a la justicia para someter una controversia a resolución judicial. Por tal razón, la Sala tomará como referente objetivo para dirimir este conflicto, la acción in rem verso planteada en la demanda. Esta Corporación insiste en que esta aproximación no implica, de ninguna manera, la calificación judicial de la demanda en términos de adecuación bien sea como acción autónoma o como un medio de control específico ejercido ante la jurisdicción contencioso-administrativa, con los efectos sustanciales y procedimentales que tal actuación generaría para la parte interesada. En todo caso, esta situación debe ser analizada por el juez natural en el marco de sus competencias constitucionales y legales y, de los principios de acceso a la administración de justicia, autonomía e independencia judicial[14].

 

21.   En todo caso, la Corte considera que este caso trata sobre una demanda instaurada por una entidad pública, que es Colpensiones, y el asunto está sujeto a derecho administrativo porque se pretende la devolución de dineros parafiscales que fueron abonados a la demandada por una orden judicial, a través de un acto administrativo del antiguo ISS. En este sentido, reiterando lo que decidió la Sala Plena en el auto 2808 de 2023, este asunto en particular corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA.

 

Regla de decisión: Cuando se pretenda el cobro de dineros por parte de una entidad pública, que fueron pagados de manera inadecuada a un particular, la competencia radica en la jurisdicción contencioso administrativa en virtud de la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 del CPACA.

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado Tercero Civil Municipal de Palmira, Valle del Cauca, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Cali es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por Colpensiones en contra de la señora María Bertila Riascos.

 

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4855 al Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Cali para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Tercero Civil Municipal de Palmira, Valle del Cauca.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General