TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-472/24

 

COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONALES-Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud

 

 (...) De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos (...)

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 472 DE 2024

 

Referencia: Expediente CJU-5064.

 

Asunto: Conflicto de jurisdicciones suscitado entre Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección 3 Subsección C y la Superintendencia Nacional de Salud.

 

Magistrado sustanciador:

Vladimir Fernández Andrade.

 

Bogotá D.C., seis (06) de marzo de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 La Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E.[1] presentó demanda contra el Fondo Financiero Distrital de Salud[2] ante la Superintendencia Nacional de Salud[3], en virtud de la acción establecida en el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007[4], relacionado con las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud[5]. En el escrito de la demanda, la ESE indicó que, luego de la auditoría retrospectiva a las facturas cuya suma total es de $2.919.155.218 COP, únicamente fueron aceptadas las glosas por el monto de $976.657.142 COP, quedando un saldo sin pago, producto de las glosas no aceptadas que quedaron como definitivas en ese procedimiento; las cuales representan el valor de $1.942.498.076 COP[6].

 

2.                 El 25 de agosto de 2022, la Supersalud profirió el Auto A2022-002260, por medio de la cual rechazó por falta de jurisdicción y remitió el asunto a los jueces administrativo del circuito de Bogotá. En su criterio[7], el asunto versa sobre controversias contractuales, toda vez que las glosas se derivan respecto del contrato interadministrativo No.1483 de 2013 que suscribieron las dos partes, por lo que la competencia recae en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[8].

 

3.                 El 31 de marzo de 2023, el Juzgado 32 Administrativo del Circuito de Bogotá declaró su falta de competencia en razón a la cuantía de las pretensiones del demandante y remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca[9].

 

4.                 A través del auto del 27 de noviembre de 2022, la subsección C, Sección Tercera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró su falta de jurisdicción en el asunto, propuso conflicto negativo entre jurisdicciones y remitió el expediente a esta corporación. Sustentó su decisión en el auto 2032 de 2023 de este tribunal, en el que se resolvió un caso similar en el cual se atribuyó a la Supersalud la competencia para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud[10].

 

5.                 El 13 de diciembre de 2023, la Secretaría General de la Corte radicó el expediente. Luego, el 17 de enero de 2024, la Sala Plena lo repartió y se remitió dos días después al despacho del magistrado sustanciador[11].

 

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

A.               Competencia.

 

6.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

B.               Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones.

 

7.                 Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[12]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configure estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

C.               Competencia de la Superintendencia Nacional de Salud sobre conflictos derivados de las devoluciones o glosas entre entidades del Sistema General de la Seguridad Social en Salud. Reiteración del Auto 2032 de 2023.

 

8.                 En el Auto 2032 de 2023, la Corte Constitucional dirimió un conflicto entre jurisdicciones respecto de una demanda presentada ante la Superintendencia Nacional de Salud por parte del Hospital Universitario de Santander E.S.E contra el Instituto Departamental de Salud de Nariño, entidades públicas que pertenecen al SGSSS; y cuyas pretensiones, radicaban en el pago por conceptos de salud de los montos adeudados producto de las devoluciones a las facturas por parte de la entidad demandada. En esa oportunidad, la Sala Plena concluyó que la función jurisdiccional de la Supersalud es la competente para conocer ese asunto de acuerdo con el artículo 116 de la Constitución Política y el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.

 

9.                 En el referido auto, indicó la Corte que las disputas que versan sobre devoluciones o glosas entre entidades que pertenecen al SGSSS, son competencia de la Superintendencia de Salud en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, esto como consecuencia de sus facultades, las cuales son asignadas por una ley especial; no encontrándose, tampoco dentro de las competencias de los jueces ordinarios laborales[16], ni de la jurisdicción contencioso administrativa[17].

 

10.             Es necesario recalcar como bien lo ha estudiado el auto en cuestión, que específicamente dentro de las funciones jurisdiccionales que le asigna la ley a la Superintendencia de Salud se encuentra el conocimiento de los “conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”[18].Por consiguiente, como también lo indicó, las causales de devoluciones y glosas son taxativas, encontrándose contenidas en el anexo técnico No. 6 del Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas de la Resolución 3047 de 2008.

 

11.             En esa oportunidad, este tribunal precisó que la regla de decisión fijada en el auto 389 de 2021 no es aplicable en el caso concreto. Lo anterior, pues en esa oportunidad, la Corte se pronunció sobre una demanda adelantada por parte de una EPS contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES–, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de sumas de dinero por la prestación de servicios no incorporados en el Plan Obligatorio de Salud -hoy Plan Básico de Salud (PBS)-. En esa providencia se estableció que el conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el PBS le corresponde a los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados. Sin embargo, en el caso sub examine se advierte que se trata de un conflicto de devoluciones respecto de las facturas en los términos de la resolución 3047 de 2008.

 

12.             De otro lado, se hace mención a lo establecido en el artículo 57 de la Ley 1438 de 2011[19], en relación al trámite de glosas. En aquella disposición, se establece la forma y los términos en los cuales, una vez se haya efectuado la presentación de la factura con todos sus soportes por parte de los prestadores de servicios de salud, las entidades responsables del pago de servicios de salud podrán formular y comunicar glosas a cada factura, con base en la codificación y alcance definidos en la normatividad vigente para el efecto.

 

D.               Examen del caso concreto.

 

13.             En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones por las siguientes razones:

 

(i)      Presupuesto subjetivo: el mismo se suscitó entre el Tribunal Administrativo De Cundinamarca Sección 3 Subsección C y La Superintendencia Nacional De Salud.

 

(ii)   Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda presentada por Subred Centro Oriente E.S.E en contra del FFDS, para obtener el pago de los servicios de salud prestados y cuyas facturas fueron glosadas por parte de la entidad demandada.

 

(iii) Presupuesto normativo: las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en el artículo 75 de la ley 80 de 1993 y 104 del CPACA los autos, 2032 de 2023 de la Corte Constitucional y el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, respecto del conocimiento del asunto.

 

14.             De acuerdo con los documentos que obran en el expediente la Sala evidencia en primer lugar, que efectivamente la controversia del caso es por la inconformidad respecto de las glosas[20] realizadas a las facturas, las cuales fueron codificadas de acuerdo con lo establecido por el anexo técnico No. 6 del Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas de la Resolución 3047 de 2008, donde se especifican los rubros de las glosas aceptadas, no aceptadas y definitivas; lo cual, al implicar un pago parcial a los servicios prestados por Subred Centro Oriente E.S.E, hace que los demandantes acudan inicialmente a la Superintendencia Nacional de Salud para dirimir estas diferencias con la presentación de demanda.

 

15.             En segundo lugar, la Subred Centro Oriente E.S.E sí pertenece al SGSSS, toda vez que dicha Empresa Social del Estado[21] surge con la fusión de otras E.S.E. de Rafael Uribe, San Cristóbal, Centro Oriente, San Blas, La Victoria y Santa Clara, esto de acuerdo con lo establecido en Acuerdo 641 de 2016[22]. Al igual, que el FFDS, en vista de que es un fondo que está a cargo de la Secretaría de Salud de Bogotá de conformidad con Acuerdo 20 de 1990, y el numeral 6 del artículo 3 del Decreto 507 de 2013[23], por lo tanto, se encuentran ajustadas a lo establecido por el literal b numeral 2 y el numeral 3 del artículo 155, de la Ley 100 de 1993.

 

16.             En consecuencia, la Corte considera que efectivamente se tratan entidades que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud; y, que tienen un conflicto dentro del contexto de una formulación de glosas a las facturas presentadas por el demandante. Porque si bien es cierto, que tanto el responsable del pago de servicios de salud, como el prestador de servicios de salud son entidades públicas; y, que pese a haber estado de por medio un contrato estatal, el problema no se originó en la interpretación del contrato interadministrativo, ni en aspectos de su ejecución, sino en la inconformidad con las glosas formuladas junto a su negativa al levantamiento y pago, situación que de acuerdo con la norma, por especialidad, excede las facultades que tiene un juez de lo contencioso administrativo.

 

17.             Así que una vez analizado el caso a partir de lo dispuesto en el auto 2032 de 2023 y lo previsto en el literal f, artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, y en el artículo 57 de la Ley 1438 de 2011, la Sala concluye que por su especialidad la Superintendencia Nacional De Salud es la autoridad competente para conocer de la demanda instaurada por Subred Centro Oriente E.S.E en contra del FFDS, ya que la parte demandante pretende es resolver su inconformidad frente a las glosas formuladas a las facturas allegadas a la demandada, para obtener su levantamiento y el pago de dichos servicios.

 

E.               Regla de decisión.

 

18.             “De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos”[24].

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre suscitado entre Tribunal Administrativo De Cundinamarca, Sección 3, Subsección C y la Superintendencia Nacional de Salud, en el sentido de DECLARAR que la Superintendencia Nacional de Salud es la autoridad competente para conocer de la demanda instaurada por la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E en contra del Fondo Financiero Distrital de Salud.

 

Segundo: REMITIR el expediente CJU-5064 a la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud para que continúe con el trámite del proceso y para que comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo a la subsección C, Sección Tercera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General