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Auto A-481/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias en relación con los actos administrativos que la ADRES emite con el propósito de ordenar a una EPS el reintegro de dineros del Sistema General de Seguridad Social en Salud

 

  (...) corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que la ADRES emita para ordenar a una EPS el reintegro de dineros a su favor, por supuestos pagos indebidos o injustificados -apropiaciones o reconocimientos sin justa causa- del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (...)

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO No. 481 de 2024

Referencia: Expediente CJU-5149

Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, y el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Bogotá.

Magistrada ponente:

Diana Fajardo Rivera

Bogotá, D. C., seis (06) de marzo de dos mil veinticuatro (2024)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I.                  ANTECEDENTES

1.                 ASMET SALUD EPS S.A.S. (ASMET SALUD) interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) con el objeto de que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter particular y concreto proferidos por la administradora en el marco del trámite de auditoria No. ARS 015, en especial, la Resolución No. 00000025 del 18 de enero de 2022 por medio de la cual se le ordenó a ASMET SALUD el reintegro de recursos a la ADRES[1]. Por lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, la demandante solicitó la restitución a su favor de ($ 3.564´665.488,13), junto con los respectivos intereses a que haya lugar y la correspondiente indexación hasta el reintegro de los recursos[2].

 

2.                 Como sustento de sus pretensiones, ASMET SALUD indicó que la ADRES realizó la auditoria No. ARS 015 sobre los pagos efectuados en la Liquidación Mensual de Afiliados por los periodos comprendidos entre julio de 2019 y junio de 2021, lo cual correspondió a un monto de ($ 3.478.206.457,89), con el fin de determinar si se presentaron reconocimientos o apropiaciones sin justa causa de recursos pertenecientes al Sistema General de Seguridad Social en Salud del Régimen Subsidiado, girados previamente a través de las UPC[3]. Como resultado de la autoría realizada, la ADRES identificó 27.4557 registros involucrados por el valor antes mencionado, por lo que mediante comunicación No. 20211500308161 del 29 de junio de 2021, la ADRES remitió a ASMET SALUD una solicitud de aclaración de los hallazgos encontrados en la auditoria[4].

3.                 Por lo anterior, el 27 de agosto de 2021 ASMET SALUD dio respuesta a la solicitud de aclaración de la ADRES, indicando la no aceptación de los registros involucrados, y argumentando que existen pagos correspondientes a periodos en firme por un valor de ($ 105.896.562,98)[5]. Adicionalmente, la EPS argumentó que, de los registros involucrados, 192 pertenecían a recién nacidos, y que se evidenciaba 3160 registros ya descontados por restituciones de los años 2019, 2020 y 2021, que se presentaban registros duplicados pues habían sido cobrados en anteriores auditorias[6].

4.                 Finalmente, la ADRES mediante comunicación No. 20211500054293 del 5 de octubre de 2021, remitió a ASMET SALUD el informe final de la auditoria y solicitó el reintegro, determinando que se entienden por aclarados 757 registros y que existió apropiación o reconocimiento sin justa causa de recursos en 26.700 registros[7]. En consecuencia, el 30 de marzo de 2022 la ADRES notificó a ASMET SALUD de la Resolución No. 00000025 del 18 de enero de 2022, mediante la cual ordenó el reintegro de recursos de aseguramiento reconocidos o apropiados sin justa causa por valor de ($ 3.401.490.467,61), por concepto de capital, y ($ 163.175.021,13) producto de la actualización de capital con base en el IPC con corte a octubre de 2021[8].

5.                 Inicialmente, la demanda fue repartida al Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá[9], autoridad judicial que mediante Auto del 7 de octubre de 2022[10] declaró su falta de competencia en virtud de la cuantía, en la medida en la que el valor de las pretensiones excede los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Así, en virtud del numeral 3 del artículo 152 del CPACA, modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021, remitió el asunto para reparto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera[11].

6.                 Por lo anterior, el asunto fue repartido[12] al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A[13], autoridad que mediante Auto del 16 de febrero de 2023 declaró su falta de jurisdicción para conocer la demanda y remitió el expediente para reparto a los juzgados laborales y de la seguridad social del circuito de Bogotá[14]. Señaló que, en principio, el asunto debería ser conocido por la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la medida en la que dicha autoridad judicial tiene competencia para dirimir los conflictos relacionados con aportes parafiscales. Lo anterior, si no fuese por la existencia de una jurisdicción especializada para temas de seguridad social. En concreto, señaló que el artículo 622 de la Ley 11564 de 2012, por medio del cual se modificó el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS, establece la competencia en cabeza de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral sobre los conflictos que se susciten entre entidades administradoras o prestaciones de los servicios de seguridad social. Para sustentar su postura, precisó que la Corte Constitucional a través del Auto 841 de 2021[15] resolvió un conflicto de jurisdicciones relacionado con recobros por eventos catastróficos y accidentes de tránsito, asignando competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; sin embargo, indicó que ese criterio no era aplicable al caso en concreto, en la medida que las pretensiones de la demanda se encuentran orientadas a determinar si hubo o no reconocimientos o apropiaciones sin justa causa de recursos del Sistema General de Seguridad en Salud del Régimen Subsidiado, previamente girados a través de las UPC[16].

7.                 Adicionalmente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, indicó que la Corte Constitucional en la Sentencia C-895 de 2009[17] precisó que los recursos que ingresan al Sistema de Seguridad Social son contribuciones parafiscales, razón por la que, de acuerdo con el artículo 18 del Decreto 2288 de 1989, la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sería la encargada de conocer el presenta asunto al tener competencia sobre los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho relativos a impuestos, tasas y contribuciones[18]. Por lo tanto, solicitó que, en caso de que la Corte Constitucional dirimiera el presente conflicto de jurisdicciones en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el asunto fuese remitido a la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[19].

8.                 La demanda fue repartida al Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Bogotá[20], autoridad judicial que mediante Auto del 16 de enero de 2024[21] declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto y propuso conflicto negativo de jurisdicciones. Argumento que, con base en los Autos 721 de 2021[22] y 1965 de 2023[23] de la Corte Constitucional, la competencia judicial para conocer los litigios en los que se reclama el pago de UPC al Estado, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con la cláusula general de competencia contenida en el artículo 104 del CPACA, pues se trata de conflictos de carácter económico en las que se controvierte un procedimiento de tipo administrativo a cargo del Estado. En consecuencia, ordenó que se remitiera el expediente a la Corte Constitucional para dirimir el conflicto[24].

9.                 El 20 de febrero de 2024, la Secretaría General remitió el expediente del CJU 5149 al Despacho de la Magistrada Diana Fajardo Rivera para su sustanciación, de conformidad con el reparto realizado en la sesión virtual del 16 de febrero de 2024.[25]

II.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1.                 Competencia

10.             La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2.                 En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

11.             La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[26]. En tal sentido, para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones la Sala Plena de la Corte ha precisado que son necesarios los siguientes tres presupuestos,^[27] cuya acreditación en el presente caso se expone a continuación.

12.             El presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.^[28] Al respecto, se tiene que, en este caso, el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, correspondientes a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A) y a la Jurisdicción Ordinaria Laboral (Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Bogotá).

13.             Por otra parte, sobre el presupuesto objetivo, se ha indicado que este implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[29]. El conflicto suscitado entre las dos autoridades judiciales identificadas implica la existencia de una causa judicial concreta, referida a la demanda del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por ASMET SALUD en contra de la ADRES, con el objetivo de que se declare la nulidad de la Resolución No. 00000025 del 18 de enero de 2022, proferida en el marco de la auditoria No. ARS 015, por medio de la cual se le ordenó a ASMET SALUD el reintegro de recursos pertenecientes al Sistema General de Seguridad Social en Salud del Régimen Subsidiado, girados previamente a través de las UPC, que ascienden a ($ 3.564´665.488,13) y que corresponden a reconocimientos o apropiaciones sin justa causa.

14.             Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa. En relación con este criterio, la Sala evidencia que las dos autoridades jurisdiccionales enunciaron, razonablemente, fundamentos de índole legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia.

15.             Específicamente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A hizo referencia al artículo 2.4 del CPTSS y al Auto 841 de 2021[30] de la Corte Constitucional. Por su parte, el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Bogotá señaló los Autos 721 de 2021[31] y 1965 de 2023[32] de la Corte Constitucional y el artículo 104 del CPACA.

3.                 Competencia para decidir las controversias en relación con los actos administrativos que la ADRES emite con el propósito de ordenar a una EPS el reintegro de dineros del Sistema General de Seguridad Social en Salud–SGSSS

16.             En el Auto 1165 de 2021^[33], la Sala Plena estableció la regla de decisión según la cual “[c]orresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud”. Para llegar a esta conclusión, la Sala Plena expuso en el auto las siguientes razones:

(i)          El artículo 104 del CPACA establece una cláusula general de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer “[…] controversias suscitadas sobre actos administrativos en las cuales uno de los extremos en conflicto sea una entidad pública y, en ese caso, serán concordantes los artículos 138 y 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”^[34]. Asimismo, prevé una cláusula específica, según la cual esa jurisdicción debe asumir “el conocimiento de las controversias respecto de la seguridad social cuando se presenta un conflicto entre empleados públicos y entidades de igual naturaleza, administradoras o prestadoras de servicios del Sistema General de Seguridad Social en Salud”[35].

(ii)        Según la sentencia C-607 del 2012, “[…] el procedimiento que debe adelantar la Superintendencia para ordenar el reintegro de dineros indebidamente apropiados o reconocidos sin justa causa se sujeta al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y sus decisiones son susceptibles de recursos y de ser atacadas ante la jurisdicción. A partir de lo anterior, puede verificarse, entonces, que se discuten actos administrativos emitidos en el cumplimiento de esta función administrativa asignada a la Superintendencia Nacional de Salud”^[36].

(iii)     Para que exista competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, en virtud del numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, el asunto debe (i) relacionarse con la prestación de servicios de la seguridad social y (ii) tratarse de una controversia entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras. Sin embargo, la restitución al FOSYGA –o, en este caso, a la ADRES– de unas sumas de dinero por concepto de compensación no se enmarca en ninguno de estos supuestos.

17.             Por otra parte, mediante Auto 2536 de 2023[37] esta Corporación resolvió un conflicto de jurisdicciones con hechos similares a los aquí planteados, concluyendo que la regla de decisión del Auto 1165 de 2021 antes mencionado, es plenamente aplicable a los actos administrativos que emita la ADRES a fin de obtener el reintegro de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. La Sala Plena sostuvo esta tesis bajo las siguientes razones:

“(i) Tanto la ADRES, como la Superintendencia Nacional de Salud, son entidades públicas, por lo que las controversias que surjan en virtud de los actos administrativos que estas profieran en ejercicio de sus funciones administrativas para lograr el reintegro de recursos del SGSSS caen dentro de las cláusulas general y específica de competencia del artículo 104 del CPACA.

(ii) Al igual que ocurre con el procedimiento que adelanta la Superintendencia Nacional de Salud, la ADRES debe sujetar los trámites para ordenar el reintegro de dineros indebidamente apropiados o reconocidos sin justa causa al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

(iii)Los procesos mediante los que la ADRES exige a las EPS el reintegro de recursos del SGSSS no implican controversias entre “los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras”, sino entre una entidad pública y las entidades promotoras que administran recursos de salud. Por ende, tampoco suponen disputas estrictamente atinentes a la prestación de servicios de seguridad social, sino a la distribución y a la administración de los recursos que permiten esa prestación.”[38]

18.             Por lo anterior, la Sala Plena fijó la siguiente regla de decisión: “Por las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional establece que: corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que la ADRES emita para ordenar a una EPS el reintegro de dineros a su favor, por supuestos pagos indebidos o injustificados –apropiaciones o reconocimientos sin justa causa– del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud”[39].

4.                 Caso concreto

19.   La Sala Plena concluye que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer la demanda de medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso ASMET SALUD en contra de la ADRES. Lo anterior, por cuanto ASMET SALUD cuestiona actos administrativos que la ADRES profirió en el ejercicio de sus funciones administrativas, las cuales no hacen parte de la prestación de los servicios de seguridad social. Además, la controversia bajo análisis no es entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras^[40].

20.   En consecuencia, se ordenará remitirle el expediente CJU-5149 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, para lo de su competencia.

5. Regla de decisión

21.   Se reitera la regla del Auto 2536 de 2023[41]: “Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que la ADRES emita para ordenar a una EPS el reintegro de dineros a su favor, por supuestos pagos indebidos o injustificados –apropiaciones o reconocimientos sin justa causa– del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud”.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, y el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Bogotá, y DECLARAR que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la autoridad competente para conocer sobre la demanda del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó ASMET SALUD EPS S.A.S. en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5149 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Bogotá.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General