A498-24
TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-498/24
CORTE CONSTITUCIONAL-Facultad de adoptar de oficio medidas provisionales/MEDIDAS PROVISIONALES-Procedencia según Decreto 2591/91 artículo 7
MEDIDAS PROVISIONALES EN PROCESO DE TUTELA PARA PROTEGER UN DERECHO-Finalidad/MEDIDAS PROVISIONALES-Deben ser razonadas, sopesadas y proporcionadas a la situación planteada
SOLICITUD DE MEDIDAS PROVISIONALES PARA SUSPENDER LOS EFECTOS DE UNA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos de procedencia
MEDIDAS PROVISIONALES PARA PROTEGER UN DERECHO-Suspensión de providencia judicial, hasta que la Sala emita pronunciamiento de fondo
MEDIDAS PROVISIONALES-Garantizan el derecho a la tutela judicial efectiva
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
AUTO 498 DE 2024
Ref.: expediente T-9.624.226
Acción de tutela presentada Carlos Hernán Rodríguez Becerra en contra del Consejo de Estado, Sección Quinta.
Magistrada sustanciadora:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D.C., seis (6) de marzo de dos mil veinticuatro (2024)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere el presente auto en la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los siguientes
I. ANTECEDENTES
1. Mediante sentencia del 25 de mayo de 2023, el Consejo de Estado, Sección Quinta, declaró nula la elección de Carlos Hernán Rodríguez Becerra como contralor general de la República. En consecuencia, dicha autoridad judicial ordenó al Congreso de la República «rehacer todo el proceso a partir de la convocatoria, inclusive, con el fin de elegir contralor general de la República para lo que resta del periodo constitucional».
2. El 9 de junio de 2023, Carlos Hernán Rodríguez Becerra presentó acción de tutela contra la referida sentencia. Argumentó que la decisión del Consejo de Estado, Sección Quinta, incurrió en defectos sustantivo, fáctico y orgánico, por lo cual vulneró sus derechos fundamentales a elegir y ser elegido, a acceder a cargos públicos y al acceso efectivo a la administración de justicia.
3. El 5 de julio de 2023, la, Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, negó el amparo solicitado al no encontrar probado ninguno de los defectos alegados. El actor impugnó la decisión, pero luego desistió del recurso, razón por la cual el expediente fue enviado a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
4. Por auto del 26 de septiembre de 2023, la Sala de Selección número Nueve de la Corte Constitucional seleccionó el expediente de la referencia para revisión y, previo sorteo, fue repartido a la suscrita magistrada.
5. El 8 de noviembre de 2023, la Sala Plena de la Corte Constitucional decidió asumir el conocimiento del expediente de tutela de la referencia. Posteriormente, en auto del 31 de enero de 2024, la Sala decretó pruebas y suspendió por dos meses los términos para decidir a partir del recibo de la información solicitada.
6. En el citado auto de pruebas del 31 de enero de 2024, la Sala solicitó información sobre detalles de la participación del accionante en la convocatoria para elegir al contralor general de la República. En tal sentido, ofició al Congreso de la República, corporación encargada de la elección; y a la Universidad Industrial de Santander, institución que llevó a cabo la prueba de conocimientos y la valoración de las hojas de vida de los aspirantes.
7. De manera particular, en el mencionado auto de pruebas, la Corte Constitucional ofició al Congreso de la República para que informara «sobre el estado actual del nuevo proceso de convocatoria para elegir contralor general de la República para lo que resta del periodo constitucional 2022-2026». Especialmente, que manifestara si había candidatos o lista de finalistas a partir de la cual se previera elaborar una nueva lista de elegibles. Esto, con ocasión del cumplimiento de la orden de la Sección Quinta del Consejo de Estado.
8. El 12 de febrero de 2024, la Secretaría General de la Corte Constitucional envió el oficio núm. OPTC-066/24 al Congreso de la República, comunicándole el contenido del auto de pruebas del 31 de enero de 2024.
9. El 19 de febrero de 2024, la Secretaría General de la Corte Constitucional recibió correo electrónico de Gregorio Eljach Pacheco, secretario general del Congreso de la República, en el que allegó respuesta al oficio núm. OPTC-066/24. En el escrito adjunto, bajo el consecutivo SGE-CS-0541-2024, fechado ese mismo día, el secretario informó lo siguiente:
9.1. En el nuevo proceso de convocatoria para elegir contralor general de la República para lo que resta del periodo 2022-2026, en cumplimiento a la orden judicial del Consejo de Estado, la Mesa Directiva del Senado de la República expidió «las Resoluciones 002 del 27 de noviembre de 2023, “Por medio de la cual se efectúa una convocatoria pública y se selecciona una institución de educación superior a fin de adelantar la convocatoria para elegir al Contralor General de la República para lo que resta del periodo 2022-2026 y Resolución 003 del 29 de noviembre de 2023, “Por medio de la cual se corrige la resolución 002 del 27 de noviembre de 2023, del Congreso de la República”».
9.2. En atención a las referidas resoluciones, el 27 de noviembre de 2023 se declaró abierta oficialmente la convocatoria para aspirantes al cargo de contralor general de la República y se estableció un cronograma de actividades, el cual se publicó en la página web del Senado de la República y la Cámara de Representantes.
9.3. De acuerdo con el cronograma previsto, la etapa de inscripción de aspirantes tuvo lugar entre el 7 y 11 de diciembre de 2023. «Entre el 12 y 13 del mismo mes y año, se surtieron la suscripción de actas y la custodia documental, por parte de las Comisiones de Acreditación tanto del Senado de la República como de la Cámara de Representantes para adelantar la revisión de hojas de vida y soportes».
9.4. Vencida la etapa de inscripción, el mismo 13 de diciembre de 2023, los miembros de la Comisión de Acreditación Documental de la Cámara de Representantes, y un miembro de la misma comisión, pero del Senado, solicitaron a la Mesa Directiva del Congreso de la República ajustar el cronograma «a los términos de ley» establecidos en el artículo 60 de la Ley 5 de 1992, para la revisión documental integral. Lo anterior, en virtud de que «el término de dos días dispuestos en la Resolución 002 del 2023 para la revisión resultaban insuficientes». Además, pusieron de presente el receso legislativo, «lo que generó que no se publicara la lista de admitidos».
9.5. La Mesa Directiva del Congreso de la República realizó todas las gestiones necesarias ante la Dirección Administrativa del Congreso de la República, que es la competente para concretar la contratación de la Universidad Nacional de Colombia, «sin que para le fecha se hubiere iniciado toda la gestión contractual que le permitiera estructurar y realizar las pruebas de conocimientos».
9.6. Por lo anterior, debió expedirse la Resolución 017 del 13 de diciembre de 2023, «por medio de la cual se adoptan medidas dentro del proceso de convocatoria pública para elección del contralor general de la república reglamentada en la resolución no. 002 de 27 de noviembre de 2023 y resolución no 003de noviembre 29 de 2023 del congreso de la república [sic]».
9.7. El 23 de diciembre de 2023, la Universidad Nacional de Colombia, «seleccionada para realizar las pruebas de conocimiento a los aspirantes al cargo de Contralor General de la República y, conformar la lista de habilitados y elaborar la lista de elegibles en el marco de la Ley, comunicó a la Mesa Directiva del Congreso la decisión institucional de retirarse del acompañamiento al proceso de selección de Contralor General de la República». Para ello, advirtió que «podría incurrir en conflicto de interés si participa en la evaluación de las hojas de vida de los aspirantes inscritos, dado que en este momento tiene suscritos varios contratos con la Contraloría, generando esta situación un nuevo retardo en el proceso de elección».
9.8. Actualmente, las comisiones de acreditación del Senado de la República y de la Cámara de Representantes tienen en custodia las hojas de vida de los aspirantes inscritos y la respectiva acta. Las mencionadas comisiones tienen la competencia de revisar y aprobar el informe respectivo de la lista de admitidos hasta que se surta la nueva convocatoria para designar una nueva Institución de Educación Superior que continúe con la implementación de las etapas siguientes. Luego de ello, la Mesa Directiva del Congreso de la República avanzará hasta la elección del nuevo contralor general.
9.9. Al final de su informe, el secretario general del Congreso sostiene que la Mesa Directiva del Congreso de la República realizó una nueva convocatoria en la que invitó a varias universidades «enlistadas por el Ministerio de Educación Nacional y la Comisión Nacional del Servicio Civil, con acreditación de alta calidad», para que allegaran sus propuestas. Señala que la invitación se cerró el pasado 1º de febrero y fueron recibidas las propuestas de siete universidades. En consecuencia, «[s]e está en el proceso de evaluación de las propuestas para la escogencia de la Institución de Educación Superior e iniciar el proceso de contratación que la habilitará para realizar las pruebas de conocimiento y continuar con las siguientes etapas del proceso, por lo que a la fecha no hay candidato como tampoco lista de finalistas».
II. CONSDIERACIONES
La facultad de decretar medidas provisionales por parte del juez de tutela
10. La Corte Constitucional es competente para decretar medidas provisionales. El artículo 7 del Decreto 2591 de 1991 faculta a los jueces de tutela para que adopten medidas provisionales en varios escenarios, con el fin de evitar la vulneración irreversible a los derechos fundamentales o que se ocasionen daños graves al interés público. Al respecto, la citada norma consagra:
Artículo 7. Medidas provisionales para proteger un derecho. Desde la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la aplicación del acto concreto que lo amenace o vulnere.
Sin embargo, a petición de parte o de oficio, se podrá disponer la ejecución o la continuidad de la ejecución, para evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público. En todo caso el juez podrá ordenar lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante.
La suspensión de la aplicación se notificará inmediatamente a aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud por el medio más expedito posible.
El juez también podrá, de oficio o a petición de parte, dictar cualquier medida de conservación o seguridad encaminada a proteger el derecho o evitar que se produzcan otros daños como consecuencia de los hechos realizados, todo de conformidad con las circunstancias del caso.
El juez podrá, de oficio o a petición de parte, por resolución debidamente fundada, hacer cesar en cualquier momento la autorización de ejecución o las otras medidas que hubiere dictado.
11. La jurisprudencia constitucional ha interpretado que la norma descrita otorga al juez de tutela una amplia competencia para, de oficio o a petición de parte, «ordenar todo lo que considere procedente para proteger los derechos fundamentales y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante»[1]. En este sentido, ha aclarado que la adopción de la medida provisional «no constituye un acto de prejuzgamiento en la medida que no determina el sentido final por cuanto en todo caso el debate sobre los derechos respecto de los cuales se ha solicitado la tutela se encuentra pendiente de dirimir»[2].
12. Para la Corte Constitucional, esta facultad dota al juez de una herramienta valiosa que le permite garantizar el acceso efectivo a la justicia, al preservar los derechos fundamentales y así evitar que la decisión final caiga en el vacío. Esto puede ocurrir incluso en aquellos eventos en donde el tiempo que toma resolver el caso «puede significar un perjuicio irremediable no susceptible de ser corregido en el fallo»[3].
13. Se trata, en definitiva, de una prerrogativa excepcional cuya «finalidad última es velar por la supremacía inmediata de la Constitución, sea que esto implique proteger un derecho fundamental o salvaguardar el interés público»[4].
14. Al tratarse de una facultad tan amplia en cabeza del juez de tutela, la jurisprudencia constitucional ha establecido unos requisitos destinados a que la medida provisional esté debidamente fundamentada, de modo que se haga un uso razonable, responsable y justificado de ella.
15. En este sentido, esta Corporación ha establecido tres exigencias básicas[5]:
(i) Que la solicitud de protección constitucional contenida en la acción de tutela tenga vocación aparente de viabilidad por estar respaldada en fundamentos: (a) fácticos posibles y (b) jurídicos razonables, es decir, que exista la apariencia de buen derecho (fumus boni iuris).
(ii) Que exista un riesgo probable de que la protección del derecho invocado o la salvaguarda del interés público pueda verse afectado considerablemente por el tiempo transcurrido durante el trámite de revisión, esto es, que haya un peligro en la demora (periculum in mora).
(iii) Que la medida provisional no genere un daño desproporcionado a quien afecta directamente.
16. En suma, para la Corte, «una determinación provisional tiene que ser una decisión “razonada, sopesada y proporcionada a la situación planteada”. Para ello, el juez de tutela debe constatar que el derecho o interés público que se busque proteger transitoriamente tenga vocación de veracidad (fumus boni iuris), pero además, que su protección resulte impostergable ante la gravedad e inminencia del perjuicio irremediable que se cierne (periculum in mora). Luego de esto, el juez debe verificar que la medida adoptada no comporte resultados o efectos desproporcionados para quien resulte afectado por la decisión»[6].
Es necesario adoptar una medida provisional en el asunto bajo examen, para salvaguardar el interés público
17. En virtud del informe presentado por el secretario general del Congreso de la República, la Sala Plena advierte que la Mesa Directiva del órgano legislativo avanza en el cumplimiento de la sentencia del 25 de mayo de 2023, dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado. Como se sabe, en dicha sentencia, esa corporación judicial ordenó rehacer, desde la convocatoria, todo el proceso de elección del contralor general de la República.
18. Según el referido informe, el Congreso de la República (i) abrió y cerró la etapa de inscripciones para los interesados en ocupar el cargo de contralor general de la República; (ii) las hojas de vida inscritas están en custodia de las comisiones de acreditación documental de Cámara y Senado; y (iii) el 1º de febrero de 2024 recibió las propuestas de siete universidades interesadas en implementar la convocatoria. Por consiguiente, en la actualidad, «está en el proceso de evaluación de las propuestas para la escogencia de la Institución de Educación Superior e iniciar el proceso de contratación que la habilitará para realizar las pruebas de conocimiento y continuar con las siguientes etapas del proceso».
19. De acuerdo con el escenario descrito, la Sala Plena considera que en el asunto bajo examen debe decretar una medida provisional mientras toma una decisión definitiva, con el fin de proteger el interés público. La medida consistirá en ordenar la suspensión inmediata del nuevo proceso de convocatoria que adelanta el Congreso de la República para la elección del contralor general de la República. Lo anterior se fundamenta en las siguientes razones.
20. En efecto, la Sala encuentra que la información suministrada por el Congreso de la República permite advertir un riesgo razonable. Este consiste en que la decisión final que tome esta corporación pueda caer en el vacío, ante el cumplimiento de la decisión judicial reprochada vía tutela.
21. Para la Sala, el avance del nuevo proceso de elección de contralor general de la República tiene el potencial de generar compromisos jurídicos vinculantes, que podrían verse eventualmente afectados por la decisión que tome la Corte Constitucional. Por ejemplo, aquel derivado de la contratación de una institución de educación superior o la conformación de una nueva lista de elegibles. Más cuando el trámite de revisión se centra en la validez de la decisión judicial que sirve de base al Congreso para adelantar la nueva convocatoria.
22. Así, mientras que por un lado el Congreso de la República avanza en el cumplimiento de la sentencia del 25 de mayo de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Quinta; por el otro, la Corte Constitucional revisa la acción de tutela que controvierte la validez de esa decisión judicial. Esto permite vislumbrar varias hipótesis que, en caso de cumplirse, tendrían la capacidad de afectar de manera irremediable el interés público.
23. En tal sentido, un escenario probable que afectaría el interés público sería aquel en el que, en cumplimiento de la decisión judicial reprochada, el Congreso de la República culminara el nuevo proceso de elección, sin que antes la Corte Constitucional resolviera sobre la validez de la sentencia que le ordenó hacerlo. En este supuesto, un eventual fallo favorable al actor, luego de que se surtiera dicho proceso, causaría un perjuicio no solo para él, sino también para quienes participaron en la nueva convocatoria y el erario público.
24. Respecto de la última cuestión anotada, y en atención a la jurisprudencia constitucional, el tiempo que tarde la Corte Constitucional en tomar una decisión definitiva podría generar perjuicios irremediables en el interés público. Este interés estaría representado en el gasto público asociado a la nueva convocatoria, en las expectativas de los aspirantes que participan en ella y en el derecho de acceso efectivo a la justicia del accionante.
25. Por último, la Sala observa que la medida provisional no conlleva efectos desproporcionados para el Congreso de la República. Esto es así porque la medida simplemente suspende la actuación administrativa sin afectar la validez de las etapas surtidas hasta el momento.
26. En suma, el objetivo de la medida provisional es evitar choques institucionales ante la inminencia de la escogencia de la universidad encargada de adelantar la convocatoria. En caso de llegar a ocurrir, esos choques podrían tener el efecto perverso de dilatar el tiempo de interinidad del cargo de contralor general de la República. En consecuencia, resulta proporcionado y razonable suspender la actuación con el fin de evitar la generación de compromisos jurídicos al Congreso y la creación de expectativas en los aspirantes inscritos.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
RESUELVE
PRIMERO. Como MEDIDA PROVISIONAL, ORDENAR al Congreso de la República la suspensión inmediata de la actuación administrativa iniciada para la elección de contralor general de la República. Esta medida provisional se mantendrá hasta tanto la Secretaría General de la Corte Constitucional notifique la sentencia que la Sala Plena dicte en el expediente T-9.624.226.
SEGUNDO. Por Secretaría General de la Corte Constitucional, COMUNICAR de forma inmediata y prioritaria la presente providencia al accionante, a la Sección Quinta del Consejo de Estado, al Congreso de la República y a los demás terceros vinculados al proceso de la referencia.
Comuníquese y cúmplase,
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
Con impedimento aceptado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General