REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 545 DE 2024

 

Expediente: LAT-484

 

Revisión de constitucionalidad de la Ley 2273 de 2022, “Por medio de la cual se aprueba el Acuerdo regional sobre el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe”, adoptado en Escazú́, Costa Rica, el 4 de marzo de 2018.

 

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá, D. C., trece (13) de marzo de dos mil veinticuatro (2024)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, profiere el presente auto con fundamento en las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

1.            Mediante comunicación del 15 de noviembre de 2022, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Corte Constitucional copia de la Ley 2273 del 5 de noviembre de 2022 “por medio de la cual se aprueba el ``Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe´´ adoptado en Escazú, Costa Rica, el 4 de marzo de 2018” (en adelante Acuerdo de Escazú). También aportó un ejemplar del Diario Oficial 52.209 en el cual aparece publicada la Ley 2273 de 2022.

 

1.            La Sala Plena realizó el reparto del asunto y la Secretaría General de la Corte Constitucional envió el expediente al despacho sustanciador el 21 noviembre de 2022.

 

2.            El Magistrado sustanciador resolvió en Auto del 5 de diciembre de 2022 asumir el conocimiento del Acuerdo y de su ley aprobatoria. Además, ordenó decretar la práctica pruebas, encaminadas a establecer el proceso de formación y trámite del Acuerdo de Escazú y de la Ley 2273 de 2022, que debían aportar el Ministerio de Relaciones Exteriores y las Secretarías Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes. A su turno, dispuso que una vez practicadas las pruebas, el asunto se fijara en lista, se comunicara la iniciación del proceso conforme los artículos 244 de la Constitución Política y 11 del Decreto 2067 de 1991, se invitara a diversos expertos para que rindieran concepto técnico y se diera traslado a la Procuradora General de la Nación para el concepto de su competencia.

 

3.            Entre el 15 y 19 de diciembre de 2022 se recibieron algunas de las pruebas decretadas. Como algunas otras seguían sin recaudarse,[1] mediante Auto del 7 de febrero de 2023 se requirió a los Secretarios Generales del Senado de la República y la Cámara de Representantes para que remitieran las pruebas decretadas y no recaudadas. En esa providencia también se adicionó el Auto del 5 de diciembre de 2022 en el sentido de decretar pruebas para verificar la procedencia y eventual agotamiento del trámite de consulta previa y, ampliar la lista de participantes en el proceso.

 

4.            Para el 28 de febrero y 1 de marzo de 2023, las Secretarías Generales del Senado y Cámara de Representantes, así como la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior, aportaron algunas respuestas. Esa información permitió constatar que las pruebas no habían sido remitidas en su totalidad.[2] Por ende, en Auto del 21 de abril de 2023 se insistió en la práctica de las pruebas y se requirió para ese propósito. Además, se adicionó la lista de invitados a participar en el proceso.

 

5.            En atención al requerimiento se aportaron respuestas los días 11 y 25 de mayo de 2023. No obstante, una vez más se advirtió que las pruebas no habían sido aportadas en su totalidad.[3] Por ello, en Auto del 2 de agosto de 2023 se insistió en la práctica de las pruebas pendientes por recaudar; por lo mismo, se requirió los Secretarios Generales de la Cámara de Representantes y del Senado para que remitieran en un término perentorio la información faltante. Además, en esa providencia se adicionó el Auto del 5 de diciembre de 2022.

 

6.            La adición tuvo por objetivo ampliar la lista de invitados a participar en el proceso. Asimismo, para recaudar información que permitiera determinar si la aprobación del Acuerdo de Escazú exigía o no la ejecución de consultas previas a los pueblos indígenas. Por ello, se le solicitó al Gobierno Nacional[4] que identificara (i) el número, la ubicación, y el tipo de proyectos (viales, de infraestructura, minero-energéticos, extractivos, etc.) a los que se les debería aplicar las reglas de acceso a la información ambiental, de participación pública, de acceso a la justicia en asuntos ambientales y protección de los derechos de los defensores en asuntos ambientales contenidas en el Acuerdo; y (ii) el porcentaje de la población que, en las zonas en que se desarrollan o desarrollarán los proyectos, pertenece a comunidades indígenas.

 

7.            El Departamento Administrativo Nacional de Estadística —una de las autoridades del Gobierno Nacional que fueron compelidas a suministrar información— formuló, el 15 de agosto de 2023, solicitud de ampliación del término concedido en el Auto del 2 de agosto de 2023. El Magistrado Sustanciador accedió a dicho pedimento. Por consiguiente, en Auto del 28 de agosto de 2023 le otorgó 10 días adicionales a esa entidad para que cumpliera con lo ordenado. Además, en otro proveído de la misma fecha se resolvió corregir de oficio la parte resolutiva del Auto del 2 de agosto de 2023 por presentar errores mecanográficos.

 

8.            La Secretaría General de la Corte Constitucional comunicó al despacho sustanciador, a través de informes secretariales del 21 y 25 de septiembre y del 9 de octubre de 2023, la recepción de las pruebas ordenadas en los Autos del 5 de diciembre de 2022 y del 2 de agosto de 2023 (corregido con Auto del 28 de agosto de 2023). Recibida la información, y con el fin de dar celeridad al proceso, se resolvió en Auto del 11 de octubre de 2023 continuar el trámite de la referencia mediante la fijación en lista del asunto, según lo ordenado en los Autos del 5 de diciembre de 2022, 7 de febrero de 2023 y 2 de agosto de 2023. En consecuencia, el proceso se fijó en lista entre el 17 y el 30 de octubre de 2023.

 

9.            Al término de la fijación en lista se presentaron setenta y tres (73) intervenciones ciudadanas, oficiales y conceptos técnicos, dentro del plazo previsto para el efecto, y se aportaron ocho (8) escritos de manera extemporánea. Los intervinientes y expertos plantearon con sus solicitudes distintas razones para defender o cuestionar la constitucionalidad del Acuerdo de Escazú y su Ley aprobatoria 2273 de 2022. En desarrollo del anterior ejercicio, se pusieron de presente varios puntos que suscitan controversia.

 

10.        El 14 de noviembre de 2023, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió al despacho del Magistrado sustanciador el escrito presentado por la señora Procuradora General de la Nación, Margarita Cabello Blanco, por medio del cual manifestó su impedimento para participar en la revisión de constitucionalidad de la referencia y, por ende, para rendir el concepto de que trata el artículo 278.5 de la Constitución Política.

 

11.        Mediante Auto 186 de 2024, la Sala Plena aceptó el referido y dispuso correr traslado al Viceprocurador General de la Nación, por el término restante al otorgado inicialmente a la Procuradora General de la Nación, para que rinda el concepto correspondiente.

 

12.        De forma general se advierten, entre otras, discrepancias frente a (i) el nivel de justiciabilidad e implementación de las disposiciones contenidas en el Acuerdo de Escazú; (ii) si era procedente la consulta previa con las comunidades étnicamente diferenciadas; y (iv) cómo el citado instrumento internacional repercute en la soberanía nacional y la seguridad jurídica.

 

A.   Convocatoria formal a una audiencia pública

 

13.        El artículo 10 del Decreto 2067 de 1991 prevé la posibilidad de que, en los procesos de constitucionalidad, se decreten las pruebas conducentes cuando sea menester el conocimiento de los trámites que antecedieron al acto sometido al juicio constitucional de la Corte o de hechos relevantes para adoptar la decisión. A su turno, los artículos 12 y 13 del Decreto 2067 de 1991, y el literal 5 del Acuerdo 02 de 2015 de la Corte Constitucional, establecen los requisitos que se deben cumplir para la realización de una audiencia pública. Estos son: i) la Sala Plena, a solicitud de cualquier de los Magistrados, determina si realiza la audiencia pública; ii) en la audiencia pueden participar los accionantes, quienes hayan intervenido en la elaboración de la norma, la Procuradora General de la Nación, los intervinientes y expertos que hayan sido invitados; y, iii) la organización y conducción de la audiencia está a cargo del Magistrado sustanciador.

 

14.        La jurisprudencia constitucional ha sostenido que la celebración de las audiencias públicas “es realmente excepcional y depende de la decisión discrecional de la Sala Plena o de la Sala de Revisión de Tutelas a la que le haya sido asignado el conocimiento del caso”.[5] Ha indicado, también, que estas pruebas pueden tener por objeto: (i) recaudar los elementos de juicio de necesarios para tomar la decisión de fondo;[6] (ii) generar un escenario dialógico, técnico y de alto nivel con las personas y autoridades públicas concernidas en el proceso;[7] (iii) profundizar con mayor detalle en el análisis de elementos de juicio que ya reposan en el expediente;[8] o (iv) hacer seguimiento estricto al cumplimiento de las sentencias estructurales.[9]

 

15.        En el caso particular de las audiencias públicas, la Corte Constitucional las ha concebido como un instrumento idóneo y eficaz para ilustrar “todas aquellas cuestiones que puedan tener incidencia en los juicios de constitucionalidad, en un contexto participativo, democrático y pluralista”.[10] De ahí que su realización “permit[a] suministrar a la Corte mayores insumos y elementos de juicio relevantes para la valoración de la normatividad objeto de control”.[11]

 

16.        Con fundamento en lo indicado, la Sala Plena estima conveniente convocar formalmente a una audiencia pública en el asunto de la referencia. Las intervenciones oficiales y ciudadanas, al igual que los conceptos técnicos de expertos y las pruebas practicadas en el proceso, dan cuenta de controversias importantes para efectos de la decisión del juicio de constitucionalidad. Por ejemplo, respecto de si el contenido del instrumento internacional desconoce o no los principios de seguridad jurídica y soberanía nacional, y si aquello incide en otros aspectos relacionados con los requisitos formales y materiales de validez del Acuerdo de Escazú.

 

17.        Aunque las intervenciones ciudadanas recibidas en el proceso ya han propuesto razones a la Corte en uno u otro sentido, la Sala estima pertinente suscitar un espacio de diálogo abierto que permita confrontar los argumentos presentados con mayor detalle. Para ese propósito, se torna adecuado propiciar un espacio abierto, participativo y de alto nivel que convoque a expertos en la materia, diferentes sectores de la sociedad y autoridades que participaron en las etapas de negociación del Acuerdo de Escazú, así como en la elaboración de su Ley aprobatoria 2273 de 2022.  Por consiguiente, la Sala Plena estima pertinente decretar la realización de una audiencia pública en el proceso del asunto.

 

 

 

B.    Eje temático de la audiencia pública

 

18.        La audiencia pública se adelantará en una jornada y se compondrá de un eje temático. El referido eje estará circunscrito a la relación del Acuerdo de Escazú con los principios de seguridad jurídica y soberanía nacional y contendrá preguntas orientadoras para ordenar su discusión. Por lo mismo, los interrogantes que se formularán estarán precedidos de un somero contexto en el cual se fundamentan. En esas condiciones, el eje temático objeto de diálogo es el siguiente:

 

Eje temático. Aproximaciones a la relación del Acuerdo de Escazú con el principio de seguridad jurídica y el principio de soberanía nacional

 

19.        Este eje se centra en la presunta afectación que supone el Acuerdo de Escazú para la soberanía nacional y la seguridad jurídica. Mientras algunos estiman que el Acuerdo de Escazú no se contrapone con los principios de seguridad jurídica y soberanía nacional, otros consideran lo contrario. Quienes sustentan lo primero, señalan que el instrumento internacional no limita o desconoce derechos adquiridos, pues así se advierte expresamente de su contenido; tampoco faculta a ningún organismo internacional para intervenir en las decisiones relacionadas con el medio ambiente que se adopten a nivel interno y, mucho menos, establece un foro internacional particular para dirimir las controversias que surjan entre los Estados Parte con ocasión del Acuerdo de Escazú; en adición, el instrumento internacional señala que la soberanía nacional es uno de los principios que guiará su implementación. En cambio, quienes argumentan lo segundo afirman que el Acuerdo de Escazú, al permitir la reexaminación y revisión de proyectos, actividades y procesos que tengan incidencia en el medio ambiente, afecta la seguridad jurídica de los ejecutores de proyectos que han obtenido las autorizaciones ambientales respectivas; además, permite que organismos internacionales se pronuncien sobre decisiones internas del país, lo cual denota una intervención externa en asuntos nacionales; con todo, se omite que la legislación interna ya regula varias materias que trae el Acuerdo de Escazú, por lo que podría darse una “hipertrofia normativa”.

 

20.        La Sala Plena advierte que esta divergencia de perspectivas radica, entre otros, en torno del carácter vinculante y de aplicación inmediata de las medidas previstas en el Acuerdo. En particular, de las obligaciones señaladas en el artículo 7. La Corte observa que dicho artículo reconoce a la ciudadanía en general el derecho a la consulta de las decisiones que generen impacto en materia ambiental. Así, señala que la adopción de decisiones en materia ambiental tomará debidamente en cuenta el resultado del proceso de participación. En igual medida, se prevé el deber de garantizar mecanismos de participación en los procesos de tomas de decisiones, revisiones, reexaminaciones o actualizaciones relativos a proyectos y actividades que tengan o puedan tener un impacto significativo sobre el medio ambiente. Dicha garantía, además, se extiende a los procesos de autorizaciones ambientales en el marco de proyectos y actividades con las connotaciones previamente referidas.

21.        El citado artículo 7 prevé, además, que cada parte alentará el establecimiento de espacios apropiados de consulta en asuntos ambientales o el uso de los ya existentes en los que puedan participar distintos grupos y sectores, e interactúen diferentes visiones y saberes cuando corresponda. En adición, al señalar la información que se debe hacer pública para adelantar la participación en materia ambiental, el Acuerdo prevé unos mínimos que inciden de forma directa en las condiciones de participación exigibles por las comunidades afectadas con la adopción de decisiones ambientales.

 

22.        En ese contexto, resulta pertinente generar un espacio en el que estas posiciones puedan dialogar, de modo que la Corte pueda contar con mayores insumos y elementos de juicio. En concreto, se busca profundizar en las perspectivas que existen para defender o cuestionar la constitucionalidad del Acuerdo de Escazú y su ley aprobatoria, en punto a los temas relacionados con los principios de seguridad jurídica y soberanía nacional. Es importante recopilar dicha información, máxime si se considera que la disparidad de criterios en este punto puede incidir en otras facetas relevantes para el control de constitucionalidad del presente asunto como, por ejemplo, si el trámite aprobatorio del instrumento internacional debía someterse a consulta previa obligatoria o si el Acuerdo de Escazú introduce cambios estructurales al núcleo de algún derecho fundamental o, incluso, el carácter vinculante y de aplicación inmediata de las medidas previstas en el Acuerdo. A partir de aquel panorama, las preguntas orientadoras del eje temático son:

 

 

23.        Definidas las preguntas orientadoras del eje temático alrededor de las cuales se desarrollará la audiencia, corresponde pronunciarse frente a la citación para efectos de su realización y la definición de su metodología.

 

C.   Citación y definición de metodología de la audiencia pública

 

24.        La audiencia pública de que trata el presente auto se realizará de forma presencial en el Palacio de Justicia de la ciudad de Bogotá, el día 26 de abril de 2024 a las 8:30 a.m. Esta se adelantará conforme a la agenda, metodología y la lista de autoridades públicas, expertos técnicos y demás invitados que serán fijados oportunamente mediante providencia dictada por el Magistrado sustanciador. Dichos puntos se definirán en consideración de las preguntas orientadoras que componen al eje temático, las cuales podrán complementarse por el referido Magistrado.

 

25.        Las autoridades públicas, los expertos y demás invitados tendrán un tiempo máximo de diez (10) minutos para responder las preguntas formuladas en el eje temático de discusión. Adicionalmente, los citados participantes de la audiencia remitirán los escritos de resumen de sus intervenciones dentro de los cinco (5) días siguientes a la celebración de la audiencia pública.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

 

RESUELVE

 

 

PRIMERO. CONVOCAR a una audiencia pública presencial en el expediente LAT-484 de forma presencial en el Palacio de Justicia de la ciudad de Bogotá, el día 26 de abril de 2024 a las 8:30 a.m. y conforme a la agenda, metodología y la lista de autoridades públicas, expertos técnicos y demás invitados, que, conforme a las preguntas orientadoras previstas para el eje temático, serán fijados oportunamente mediante providencia dictada por el Magistrados sustanciador de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente auto.

 

SEGUNDO. COMUNICAR que la agenda y la metodología para el desarrollo de la audiencia pública serán señaladas oportunamente mediante auto que profiera el Magistrado sustanciador.

 

TERCERO. DISPONER que la moderación de la audiencia pública estará a cargo de la Secretaría General de la Corte Constitucional.

CUARTO. INFORMAR a la ciudadanía sobre la realización de la audiencia pública presencial, mediante invitación pública en la página web de la Corte Constitucional, así como en la página oficial de la Rama Judicial.

 

QUINTO. ORDENAR al jefe de Comunicaciones y al jefe de Sistemas de la Corte Constitucional que dispongan lo necesario para que la audiencia pública presencial se transmita en la página web de la Corte Constitucional.

 

SEXTO. REQUERIR a la Dirección del Centro de Documentación Judicial (CENDOJ) para que, con el apoyo del Sistema de Medios Públicos de Colombia – Radio Televisión de Colombia (RTVC), transmita y disponga de todos los recursos necesarios para la transmisión de la audiencia pública referida en esta providencia.

 

SÉPTIMO. Las autoridades públicas, los expertos y demás invitados remitirán los escritos de resumen de sus intervenciones dentro de los cinco (5) días siguientes a la celebración de la audiencia pública en la que participaron.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

Con impedimento aceptado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General