TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-554/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Conocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es un particular cuya acción u omisión no supone ejercicio de funciones administrativas

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

Auto 554 de 2024

 

Referencia: expediente CJU-4392

 

Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Zipaquirá y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Zipaquirá

 

Magistrado sustanciador:

Juan Carlos Cortés González

 

Bogotá D.C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes

 

ANTECEDENTES

 

1.       Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. Los residentes de la Urbanización Calatrava de la vereda Bojacá de Chía, Cundinamarca, presentaron acción popular contra la Junta de Acción Comunal (JAC) Urbanización Calatrava[1], por la vulneración de los derechos colectivos al patrimonio, el espacio público, la seguridad y la salubridad pública, la moralidad administrativa, al ambiente sano y la libre competencia económica[2].

 

2.       Los demandantes señalaron que la Urbanización Calatrava fue construida en 1998 adyacente a “una zona verde de recreación pasiva y con un andén de menos de un metro de ancho”[3]. También afirmaron que el Instituto Departamental de Acción Comunal de Cundinamarca (IDACO) asignó recursos a las juntas de acción comunal de Chía, para que estudiaran y elaboraran un proyecto de acuerdo con sus necesidades, que luego fuera presentado a dicho instituto para su estudio, valoración, aprobación y asignación de los dineros para la ejecución de cada proyecto[4].

 

3.       La acción popular señala que la JAC Urbanización Calatrava no socializó el “proyecto campo deportivo”[5] con la Urbanización Calatrava, sino que simplemente le informaron que el proyecto ya había sido aprobado porque “venía del IDACO y no había nada que hacer”[6]. En ese sentido, los demandantes afirman que no saben qué tipo de proyecto se aprobó, cuál diseño tiene, los materiales, las personas que van a ejecutar la obra, sus costos, interventores, personas encargadas del mantenimiento, entre otras inquietudes. Finalmente, afirmaron que la JAC ha depurado el libro de afiliaciones de forma inadecuada, con el fin de bajar el número de afiliados y “poder aprobar más fácilmente los proyectos con intereses personales”[7].

 

4.       En consecuencia, la demanda pretende “1.- ordenar a quien corresponda la no aprobación del proyecto campo deportivo, por las causales fundamentadas de los derechos constitucionales colectivos [y] 2.- ordenar a quien corresponda la no instalación del parque campo deportivo, no hay la necesidad [de este proyecto] en nuestra comunidad”[8]. 

 

5.       El 11 de mayo de 2023, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá inadmitió la acción popular pues consideró que la demanda no cumplió con los requisitos establecidos en el artículo 18 de la Ley 472 de 1998[9]. En razón a lo anterior, el 16 de mayo siguiente, la acción popular fue subsanada y se precisó que la accionada solamente es la Junta Acción Comunal Urbanización Calatrava[10].

 

6.       Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[11]. El 26 de mayo de 2023[12], el mismo juzgado resolvió declarar su falta de jurisdicción para conocer la acción popular y remitió el expediente a los juzgados civiles del circuito de Zipaquirá. Su decisión se fundamentó en los siguientes argumentos principales[13]: (i) el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los procesos que se susciten con ocasión de las acciones populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, en los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. En el mismo sentido, (ii) los juzgados administrativos en primera instancia conocen de los asuntos relativos a la protección de derechos e intereses colectivos contra autoridades de los niveles departamental, distrital, municipal o las personas privadas que dentro de esos mismos ámbitos desempeñen funciones administrativas, de conformidad con los artículos 104 y 155.10 de la Ley 1437 de 2011. 

 

 

7.       Con fundamento en lo anterior, el juzgado consideró que la acción popular fue presentada contra la JAC Urbanización Calatrava, una entidad privada sin ánimo de lucro, constituida para promover el desarrollo comunitario, razón por la cual corresponde a la jurisdicción ordinaria avocar conocimiento y tramitar el asunto, de conformidad con los artículos 6 y 8 de la Ley 743 de 2002.

 

8.       Decisión de la jurisdicción ordinaria. El proceso correspondió al Juzgado Primero Civil del Circuito de Zipaquirá[14]. El 22 de junio de 2023, el juzgado declaró su falta de competencia, propuso un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y remitió el expediente a la Corte Constitucional. El juzgado consideró que, según lo manifestado en la demanda, debe vincularse como litisconsorte necesario por pasiva al IDACO, pues esa entidad aprobó y dispuso los recursos necesarios para el proyecto denominado “parque o campo deportivo”[15]. Además, porque lo pretendido por la parte demandante es la “no aprobación”[16] de ese proyecto. En ese sentido, esa autoridad judicial consideró que la acción popular tiene como causa un acto y/o acción en el que concurre el IDACO, además de demandarse a la junta de acción comunal, por lo que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el asunto, de conformidad con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998.

 

CONSIDERACIONES

 

9.       El caso cumple con los presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. El presente asunto satisface las reglas contenidas en el Auto 155 de 2019 para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. En cuanto (i) al presupuesto subjetivo, se advierte que las autoridades en conflicto pertenecen a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y a la jurisdicción ordinaria. En efecto, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Zipaquirá y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Zipaquirá negaron su competencia para conocer el asunto; por su parte concurre el (ii) presupuesto objetivo, pues existe una acción popular presentada por los residentes de la Urbanización Calatrava contra un proyecto en relación con el parque deportivo presuntamente diseñado por una JAC y aprobado y financiado por una entidad pública, el IDACO.

 

10.   En cuanto (iii) al presupuesto normativo, ambas autoridades plantearon argumentos legales para negar su competencia. De una parte, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Zipaquirá argumentó que la acción popular está dirigida contra una junta de acción comunal, entidad privada sin ánimo de lucro, razón por la cual el asunto debe ser conocido por la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, de conformidad con los artículos 15 de la Ley 472 de 1998, 104 y 155.10 de la Ley 1437 de 2011. Por otra parte, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Zipaquirá argumentó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer la acción popular, porque es indispensable la vinculación, como litisconsorte necesario, del IDACO, pues las acciones y omisiones de esa entidad se relacionan con la pretensión de la demanda de no aprobar el proyecto “parque o campo deportivo”, con fundamento en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998.

 

11.   Aspectos sobresalientes de las acciones populares. La Sentencia C-377 de 2002 identificó varios aspectos que caracterizan la acción constitucional prevista en el artículo 88 superior y desarrollada en la Ley 472 de 1998: (i) es una acción que se basa en los principios de prevalencia del derecho sustancial, publicidad, economía, celeridad y eficacia; (ii) protege derechos e intereses colectivos definidos en el artículo 88 superior y en la ley; (iii) tiene una finalidad pública en cuanto proteger a la comunidad y no se limita a intereses subjetivos; (iv) puede ser interpuesta por cualquier persona a nombre de la comunidad, sin exigencia de requisito sustancial de legitimación; (v) es de carácter preventivo; (vi) cuenta con facilidades para interponerla con el acompañamiento de la Defensoría del Pueblo o el Personero Distrital o municipal y también se puede conceder amparo de pobreza y el costo de peritazgos los cubre el Fondo para la Defensa de los Derechos e intereses colectivos; (vii) el juez debe velar por el respeto al debido proceso, las garantías procesales y el equilibro entre las partes; (viii) la sentencia podrá contener una orden de hacer o de no hacer, exigir la realización de las conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior o el pago de una suma de dinero y  tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general; (ix) las acciones populares son por naturaleza acciones de derechos humanos y no de litis, pues su objetivo no es buscar la solución de una controversia entre dos partes sino hacer cesar la lesión o amenaza contra un derecho colectivo y, si es posible, restablecer las cosas a su estado anterior[17].

 

12.   Reglas de distribución de competencia para conocer de las acciones populares[18]. En reiteradas oportunidades, esta corporación ha señalado que tanto la jurisdicción de lo contencioso administrativo como la ordinaria, en su especialidad civil, tienen la competencia para conocer las acciones populares. A la primera de ellas corresponde su conocimiento cuando la vulneración de los derechos es atribuible a actos, acciones u omisiones de dos tipos de personas: (i) entidades públicas y/o (ii) particulares que cumplan funciones administrativas. Por su parte, a la segunda le incumbe asumir el trámite en todos los demás casos[19]. Lo anterior, tiene fundamento en lo previsto en los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, que fijan un factor subjetivo de competencia, a partir de considerar la calidad de los sujetos demandados. Esta distribución competencial fue declarada exequible en la Sentencia C-215 de 1999[20].

 

 

13.   Sobre el asunto, la Sentencia SU-585 de 2017 aclaró que “la determinación del sujeto legitimado para ser pasible de la acción popular, así como de la jurisdicción competente para tramitar el proceso (la ordinaria o la de lo contencioso administrativo) se encuentra guiada por la razonabilidad de la imputación de vulneración de determinado derecho o interés colectivo, a partir de los hechos de cada caso. De esta manera, el juez popular tendrá competencia para proteger determinado derecho o interés colectivo, en consideración del sujeto y de las circunstancias del caso”[21].

 

14.   Este análisis sirvió de fundamento para que, en el Auto 799 de 2021[22], la Corte Constitucional definiera la siguiente regla de decisión: “[e]n virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente”.

 

15.   Ese auto también establece que, “el operador judicial ordinario no puede anticiparse a la posible vinculación de autoridades públicas para declarar la falta de jurisdicción. Ahora bien, si con la admisión de la acción popular o en un momento procesal posterior concluye que es necesario integrar la parte pasiva con una entidad pública o con personas privadas que desempeñen funciones administrativas pues sus actuaciones u omisiones violan o amenazan derechos colectivos, podrá remitirla por competencia a la jurisdicción contenciosa”.

 

16.   Por otro lado, el Auto 866 de 2021[23] señaló que la competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer de este tipo de acciones “no se desvirtúa por la posible vinculación de unas entidades públicas que, de manera anticipada a la admisión del caso, sea alegada por el juez para declarar la falta de jurisdicción”. Por ello, en los casos en los que no se haya efectuado un estudio o hecho una referencia en el curso del proceso que evidencie preliminarmente que la vulneración alegada en la acción popular compromete el actuar de entidades públicas, el juez ordinario no puede alegar la falta de jurisdicción para rechazar su conocimiento[24].

 

17.   En suma, la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones populares, solo se activa a partir de una de dos condiciones: (i) que la entidad accionada sea una entidad pública o (ii) que se trate de un particular que cumple una función administrativa. En caso de que no se configure alguna de tales hipótesis, el conocimiento del asunto corresponderá a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, sin perjuicio de reconocer que existen escenarios en los que la responsabilidad por la vulneración o amenaza de derechos e intereses colectivos es endilgada a entidades públicas y a particulares por igual, supuesto en el que la competencia corresponderá a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[25].

 

CASO CONCRETO

 

18.             Reiteración del Auto 799 de 2021, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Sala Plena de esta corporación dirime el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, en el sentido de determinar que el Juzgado Primero Civil del Circuito de Zipaquirá es la autoridad competente para conocer la acción popular presentada por los residentes de la Urbanización Calatrava contra la JAC Urbanización Calatrava por las siguientes razones:

 

19.             De conformidad con la subsanación de la demanda (§5), la acción popular únicamente está dirigida en contra de la Junta de Acción Comunal Urbanización Calatrava por acciones u omisiones cometidas por ese organismo. La JAC accionada tiene una naturaleza privada, de conformidad con el artículo 7° de la Ley 2166 de 2021[26]. 

 

20.             En este caso por un lado, el accionante no dirigió la acción popular contra IDACO y por el otro, el Juzgado Primero Civil de Zipaquirá no vinculó dicha entidad, pues no admitió la demanda y en su lugar declaró su falta de competencia. De igual forma, se reitera que, las autoridades judiciales no pueden anticiparse a la posible vinculación o desvinculación de potenciales sujetos pasivos para declarar la falta de jurisdicción[27].  Si la autoridad judicial luego de la admisión de la acción popular o en un momento procesal posterior, concluye que es necesario integrar la parte pasiva con una entidad pública o con personas privadas que desempeñen funciones administrativas pues sus actuaciones u omisiones violan o amenazan derechos colectivos, podrá remitirla por competencia a la jurisdicción contenciosa. Esa decisión la debe tomar el juez competente teniendo en cuenta los principios de economía y celeridad procesal.

 

21.             Conclusión. Por lo anterior, como la acción popular presentada por los residentes de la Urbanización Calatrava está dirigida únicamente contra la JAC JAC Urbanización Calatrava, por alegadas acciones y omisiones cometidas por ese organismo, este asunto es competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil.

 

22.             Reiteración de la regla de decisión del Auto 799 de 2021: “[e]n virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente”.

 

DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Zipaquirá y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Zipaquirá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Primero Civil del Circuito de Zipaquirá es la autoridad competente para conocer la acción popular presentada por los residentes de la Urbanización Calatrava.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-4392 al Juzgado Primero Civil del Circuito de Zipaquirá, para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a la parte demandante y al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Zipaquirá.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Ausente con excusa

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General