TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-587/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias relacionadas con un contrato en el que sea parte una entidad pública

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 587 DE 2024

 

Referencia: expediente CJU-5194.

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Treinta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera y el Juzgado Cuarenta y Dos Civil del Circuito de Bogotá.

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo

 

Bogotá D. C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

 

AUTO.

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.                 El 18 de agosto de 2021, la compañía de transportes Expreso Florida Ltda., en calidad de propietaria del vehículo automotor clase bus identificado con placa WMB-071 y de empresa transportista que presta el servicio público de transporte terrestre, interpuso demanda en ejercicio de los medios de control de: (i) controversias contractuales contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Aseguradora Solidaria de Colombia Entidad Cooperativa; y (ii) reparación directa contra la Aseguradora Solidaria de Colombia entidad Cooperativa, el Ministerio de Defensa Nacional y las Fuerzas Armadas de Colombia. Las demandas tuvieron como fundamento los actos terroristas que ocasionaron la destrucción del vehículo automotor anteriormente identificado[1].

 

2.                 Como fundamento de la demanda, la parte actora indicó que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 418 de 1997[2], suscribió el contrato de seguro “poliza atminhac 2014” identificada con el número 994000000001, con la compañía de seguros Solidaria de Colombia Entidad Cooperativa. El amparo de la póliza eran los vehículos automotores de uso terrestre que sufrieran pérdidas totales o parciales provenientes de huelgas, asonadas, amotinamientos, conmociones civiles y/o terrorismo cometido por grupos subversivos. Según la accionante, su empresa era beneficiaria del mencionado seguro.

 

3.                 A continuación, se enuncian las pretensiones para cada medio de control, de conformidad con lo señalado en la demanda.

 

4.                 En contra la Aseguradora Solidaria de Colombia Entidad Cooperativa y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la actora solicitó a través del medio de control de controversias contractuales:

 

·                    Se declare que Transportes Expreso Florida Ltda., estaba amparada por la póliza ATMINHAC 2014, No. 994000000001, por el siniestro acaecido el 26 de abril del 2019, donde resultó incinerado por miembros del grupo de las FARC el vehículo automotor clase bus, de placa WMB-071 y de propiedad de la citada empresa de transporte.

·                    Se declare que la Aseguradora Solidaria de Colombia Entidad Cooperativa, incumplió el contrato de seguros de automóviles identificado como póliza ATMINHAC 2014, con el Nro. 994000000001.

·                    Se declare que para el momento en que ocurrió el siniestro, el vehículo automotor clase bus, identificado con la placa WMB-071, se encontraba vinculado a la citada empresa, en la prestación del servicio público esencial de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, en su modalidad intermunicipal, cubriendo las rutas asignadas.

·                    Se condene a la Aseguradora Solidaria de Colombia Entidad Cooperativa a pagar a Transportes Expreso Florida Ltda., a título de daño emergente la suma de $47.900.000, más el lucro cesante.

·                    Se condene al Ministerio de Hacienda y Crédito Público como tomador y beneficiario de la póliza ATMINHAC 2014 Nro. 994000000001 a pagar a Transportes Expreso Florida Ltda., a título de lucro cesante, a prorrata del 50%, la diferencia entre la cantidad dineraria asegurada y la que no lo está.

 

5.                  En relación con las pretensiones relativas al medio de reparación directa, la accionante pretendió que se condene a los ministerios de Hacienda y Crédito Público, de Defensa, al Ejército Nacional, a la Policía Nacional, a la Armada Nacional y a la Fuerza Aérea, bajo el título de imputación de falla en el servicio. En concreto, solicitó:

 

·                    Se declare, que la parte accionada es administrativa y patrimonialmente responsable por los actos terroristas, por falla en el servicio, del daño antijurídico causado a Transportes Expreso Florida Ltda., con ocasión del acto terrorista del que fue víctima, en vía pública, y hasta la pérdida total, del vehículo automotor de su propiedad clase bus, con la placa WMB-071.

·                    Se declare que para el momento en que ocurrió el siniestro, el vehículo automotor clase bus, con la placa WMB-071, estaba vinculado a la citada empresa en la prestación del servicio público esencial de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, en su modalidad intermunicipal, cubriendo las rutas del Municipio de Corinto -departamento del Cauca al municipio de Santander de Quilichao -departamento del Cauca.

·                    Se condene a la parte accionada a título de daño emergente por la pérdida total sufrida el 26 de abril de 2019 del vehículo automotor de su propiedad, clase bus, identificado con placa WMB-071, por la suma dineraria de $47.900.000.

·                    Se condene, a la parte accionada a título de lucro cesante, por los ingresos brutos dejados de percibir, en ejecución del “contrato de vinculación de un vehículo”, en la suma dineraria de $26.550.000, con la respectiva actualización e intereses

 

6.                 El proceso le correspondió por reparto a la Sección Tercera del Juzgado Treinta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. La autoridad judicial, en auto del 15 de septiembre de 2021[3], le solicitó a la actora aclarar varios aspectos de la demanda relacionados con sus pretensiones y los fundamentos de estas. La parte actora presentó recurso de reposición contra esta decisión, el cual fue resuelto en auto del 30 de septiembre de 2021[4] en el sentido de no reponer la decisión recurrida, por lo que la parte actora corrigió lo solicitado.

 

7.                 En auto del 24 de noviembre de 2021[5] el Juzgado Treinta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá: (i) admitió la demanda de reparación directa presentada por la compañía de transportes Expreso Florida LTDA contra los ministerios de Hacienda y Crédito Público, Defensa Nacional, el Ejército Nacional, la Policía Nacional, la Armada Nacional y la Fuerza Aérea y (ii) vinculó a la Aseguradora Solidaria de Colombia Ltda. en calidad de litis consorte facultativo.

 

8.                 En las consideraciones de esta decisión, la autoridad judicial expuso que las pretensiones en las que se sustentó el medio de control de controversias contractuales y aquellas relacionadas con el medio de control de reparación directa no provenían de la misma causa. Las contractuales derivaban del presunto incumplimiento de un contrato de seguro y las otras de una falla en el servicio secundario a un hecho dañoso. Además, las pretensiones no versaban sobre el mismo objeto, por cuanto las primeras atañían a la existencia e incumplimiento de un contrato de seguro, mientras que las segundas se centraban en establecer si a la Nación le asistía o no la responsabilidad por la ocurrencia de un hecho dañoso. En este sentido, para el juez tampoco existía relación de dependencia, pues ese grupo de pretensiones podía ser desatado de manera independiente, y no se sustentaban en las mismas pruebas.

 

9.                 Por otro lado, la autoridad judicial advirtió que tampoco se cumplía con lo establecido el numeral 4º del artículo 165 de la Ley 1437 de 2011 para la debida acumulación de pretensiones, de tal forma que deban tramitarse por el mismo procedimiento. Por lo anterior, el juez resolvió escindir la demanda incoada y separar de ella las pretensiones que se invocaron en relación con el presunto incumplimiento contractual por la omisión de la Aseguradora Solidaria de Colombia de hacer efectiva la póliza atminhac 2014 identificada con el No. 994000000001.

 

10.             Adicionalmente, el juez señaló que, comoquiera que del escrito de la demanda y de su subsanación se desprendía que las pretensiones de carácter contractual eran exclusivamente incoadas por la sociedad de transporte público en contra de la Aseguradora Solidaria de Colombia, le correspondía a la jurisdicción ordinaria tramitar y decidir la demanda relacionada con el incumplimiento de la póliza, en los términos del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. A su juicio, carecía de competencia para resolver controversias suscitadas entre particulares que no cumplen funciones administrativas.

 

11.             La parte actora presentó recurso de apelación contra el auto del 24 de noviembre de 2021. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, en auto del 28 de septiembre de 2022[6] confirmó la decisión apelada. En auto del 19 de abril de 2023, el tribunal ordenó remitir el expediente a los jueces civiles del circuito de Bogotá – reparto, para lo de su competencia.

 

12.             El proceso le correspondió por reparto al Juzgado Cuarenta y Dos Civil del Circuito de Bogotá, autoridad judicial que, en auto del 28 de agosto de 2023[7], inadmitió la demanda. Una vez corregida, en auto del 18 de octubre de 2023[8], el juez resolvió: (i) no avocar el conocimiento del asunto; y (ii) promover conflicto negativo de competencias ante la Corte Constitucional. Como fundamento de la decisión, señaló que la parte actora presentó demanda de responsabilidad contra la Aseguradora Solidaria de Colombia Entidad Cooperativa y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Para la autoridad judicial, la parte actora demandó también al ministerio mencionado con ocasión de su posición contractual en el contrato estatal suscitado mediante el proceso de selección licitatorio número 04-2014.

 

13.             En consecuencia, para el juez civil, el argumento que sustentó la declaratoria de falta de jurisdicción por parte del juez contencioso, esto es, que la pretensión contractual únicamente se dirigía contra una empresa privada, carecía de sustento. La autoridad judicial citó los artículos 141 de la Ley 1437 de 2011 y el 16 del Código General del Proceso (CGP) y concluyó que carecía de competencia para conocer el asunto.

 

14.             El expediente fue radicado en la Corte Constitucional el 9 de febrero de 2024[9] y repartido al despacho de la magistrada ponente el 16 de febrero del mismo año. Por su parte, el 20 de febrero de 2024,[10] el asunto pasó al despacho.

 

II.               CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

15.             La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[11].

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

16.             Este Tribunal estima que los conflictos de jurisdicción se configuran cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[12].

 

17.             En este sentido, deben concurrir tres elementos para que se configure un conflicto entre jurisdicciones^[13]. El subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada entre, por lo menos, dos autoridades que administren justicia pertenezcan a diferentes jurisdicciones y reclamen o rechacen el conocimiento del proceso^[14]. El objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[15]. El normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa^[16].

 

18.             En el presente caso se cumplen los requisitos para constatar la existencia de un conflicto negativo de jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)               Se acredita el presupuesto subjetivo, ya que la controversia fue promovida por dos autoridades que administran justicia: el Juzgado Treinta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera y el Juzgado Cuarenta y Dos Civil del Circuito de Bogotá. Asimismo, estas autoridades pertenecen a jurisdicciones distintas, pues mientras la primera hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la segunda pertenece a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil y ambas rechazaron expresamente el conocimiento del caso.

 

(ii)             Se cumple con el presupuesto objetivo en el presente asunto. De conformidad con el expediente, la controversia se da en virtud de la demanda promovida por Expreso Florida Ltda. contra la Aseguradora Solidaria de Colombia Entidad Cooperativa y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con el fin de obtener el cumplimiento del contrato de seguros de automóviles cuyo tomador fue el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Lo anterior por cuanto un vehículo de propiedad de la demandante fue objeto de un siniestro que, según indica la actora, se encontraba amparado por la mencionada póliza de seguros.

 

(iii)          Se satisface el presupuesto normativo en tanto las autoridades jurisdiccionales en conflicto sustentaron su falta de competencia en normas de rango legal, según se expuso en los antecedentes.

 

Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de procesos que tengan origen en un contrato de seguro en el que sea parte una entidad pública

 

19.             Según el artículo 104 del CPACA, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo dirimir “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.

 

20.             Por su parte, el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 define el contrato estatal como “todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad”. En ese sentido, en Colombia la se ha establecido un criterio eminentemente orgánico a la hora de definir la naturaleza de los contratos estatales y, por tanto, únicamente corresponde verificar la naturaleza pública de alguno de los sujetos u órganos que intervienen en el contrato a efectos de determinar si éste puede catalogarse como “estatal”.

 

21.             Ahora bien, en lo relativo al contrato de seguro, se ha reconocido que éste se encuentra regulado en las provisiones legales y reglamentarias del derecho privado, específicamente, en los artículos 1036 a 1082 del Código de Comercio y, en concreto, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha entendido que éste

 

es un contrato en virtud del cual, el tomador, obrando por cuenta propia o ajena, traslada a un asegurador los riesgos que puedan afectar uno o más elementos del patrimonio del asegurado. El asegurador asume el riesgo en virtud del contrato, obligándose condicionalmente a su cobertura mediante el pago de una indemnización.[17]

 

22.             A pesar de lo anterior, esta Corporación ha reconocido que, salvo expresa disposición por parte del legislador, “el régimen legal aplicable a un contrato estatal no modifica la jurisdicción que es competente para conocer de las controversias que tengan origen en este”[18]. Por ello, como quiera que la participación de una entidad pública en este tipo de contratos significa que éstos adquieren la condición de “contratos estatales”, el juez contencioso será el competente para resolver las controversias que se deriven de ellos.

 

23.             De otro lado, se estima pertinente destacar que como excepción a la jurisdicción contencioso administrativa, el artículo 105-1 del CPACA enlistó las controversias:

 

[…] relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos. […].

 

24.             En suma, dicha excepción cobija a disputas de orden contractual, extracontractual y ejecutivo, siempre que se cumplan con los requisitos allí dispuestos.

 

Caso concreto

 

25.             De conformidad con lo reseñado en los antecedentes, el asunto debe ser asumido por la jurisdicción contenciosa administrativa por las siguientes razones.

 

26.             En primer lugar, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público suscribió un contrato de seguros con la Aseguradora Solidaria de Colombia Entidad Cooperativa para adquirir la póliza de seguro No. 994000000001, en la que aparece como tomador. En dicho contrato, se amparó a los vehículos automotores de uso terrestre que sufrieran pérdidas totales o parciales provenientes de huelgas, asonadas, amotinamientos, conmociones civiles y/o terrorismo cometido por grupos subversivos.

 

27.             En segundo lugar, la empresa Expreso Florida Ltda. pretende que se le reconozca como beneficiaria de dicha póliza, como consecuencia de que, presuntamente, un vehículo de su propiedad se vio afectado por actos terroristas. Según la parte actora, los hechos que motivaron la demanda deben entenderse cubiertos por los riesgos amparados en la póliza No. 994000000001.

 

28.             Así, la Sala advierte que se trata de una demanda contra una entidad pública, esto es, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en atención a su calidad de tomador de la ya referida póliza de seguros. Sumado a lo anterior, no se configuran en este caso las excepciones establecidas en el numeral 1º del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011. Ello, pues no se demanda a una entidad financiera de carácter público en relación con gestiones, actos u omisiones que haya desarrollado en el marco del giro ordinario de sus negocios.

 

29.             En efecto, la entidad pública demandada, esto es, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, no tiene carácter de institución financiera, aseguradora, intermediaria de seguros o intermediaria de valores vigilada por la Superintendencia Financiera y, por su parte, la compañía de seguros Solidaria de Colombia Entidad Cooperativa no tiene la calidad de entidad pública, pues se trata de una empresa de propiedad de la Red Los Olivos sin aportes públicos[19]. En ese sentido, frente a ninguna de estas dos entidades se cumple la excepción establecida en el artículo 105 numeral 1 del CPACA.

 

30.             Entonces, para la Sala es claro que, al tratarse de una demanda en la cual se pide expresamente que se reconozca a la empresa actora como beneficiaria de una póliza de seguros, cuyo tomador es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la jurisdicción competente es la contenciosa administrativa.

 

31.             Por último, la Sala considera necesario aclarar que la decisión aquí adoptada no tiene ninguna incidencia en lo decidido en relación con la demanda de reparación directa admitida por el Juzgado Treinta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera, en el auto del 24 de noviembre de 2021[20] y sobre la indebida acumulación de pretensiones en dicho proceso.

 

Regla de decisión: La competencia judicial para conocer de litigios en los que se demande a un privado en su condición de asegurador y a una entidad pública en atención a su posición como tomador de una póliza de seguros, le corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa de acuerdo con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

III.           DECISIÓN

 

Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones presentado entre el Juzgado Treinta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera, y el Juzgado Cuarenta y Dos Civil del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el conocimiento de la demanda promovida por la compañía de transportes Expreso Florida Ltda. contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Aseguradora Solidaria de Colombia Entidad Cooperativa corresponde al Juzgado Treinta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera.

 

Segundo. - REMITIR el expediente CJU-5194 al Juzgado Treinta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los y las interesadas.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase. 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Ausente con excusa

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General