TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-607/24

 

SEGUIMIENTO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE ACCESIBILIDAD Y CALIDAD DE LOS SERVICIOS DE SALUD-Cumplimiento a la orden vigésima novena de la Sentencia T-760 de 2008

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

 

 

 

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008

 

Auto 607 de 2024

 

Referencia: Seguimiento a la orden vigésima novena de la Sentencia T-760 de 2008.

 

Asunto: Valoración de cumplimiento – componentes de accesibilidad y calidad-

 

Magistrado Sustanciador:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS.

 

Bogotá, D.C., primero (1) de abril de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Especial de Seguimiento de la Corte Constitucional, conformada por la Sala Plena en sesión del 1° de abril de 2009 para efectuar el seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-760 de 2008, integrada por los magistrados Vladimir Fernández Andrade, Antonio José Lizarazo Ocampo y José Fernando Reyes Cuartas, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, procede a dictar el presente auto con base en los siguientes:

                                                                                                                                             

I.                  ANTECEDENTES

 

1.   En la Sentencia T-760 de 2008 la Corte profirió dieciséis órdenes dirigidas a las autoridades del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), para que adoptaran las medidas necesarias para superar las fallas de regulación identificadas en el análisis realizado a los casos concretos allí acumulados. Dentro de ellas, emitió la directriz vigésima novena, que indicó al Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS o Minsalud) que adoptara “… las medidas necesarias para asegurar la cobertura universal sostenible del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en la fecha fijada por la Ley –antes de enero de 2010-”. Además, dispuso que, si alcanzar esta meta era imposible, debería explicar las razones y fijar una nueva meta.

 

2.  La Sala Especial recuerda que los componentes de esta orden son los de afiliación[1], accesibilidad y calidad. En esta oportunidad se efectuará la valoración de los componentes de accesibilidad y calidad de los servicios de salud, debido a su importancia, impacto frente al goce efectivo del derecho (GED) a la salud[2] y la necesidad de verificar la disponibilidad de servicios de salud, el impacto económico que acceder a ellos produce en los hogares colombianos y las condiciones de qué, ello implique que todas las valoraciones que en adelante se realicen, deban hacese de tal modo (por componentes). En ese sentido, la Corte sintetizará la valoración llevada a cabo en torno a este mandato y, especialmente, a los componentes en mención:

 

3.   Auto 496 de 2022. Valoró por primera ocasión la directriz vigésima novena y declaró el nivel de cumplimiento bajo para los componentes de accesibilidad y calidad, al concluir que:

 

(i)       Bogotá y los departamentos con más población tenían mayor oferta de servicios que las zonas geográficamente dispersas (ZGD) y Guaviare, San Andrés, Vaupés y en general las ZGD disminuyeron su oferta de servicios de pediatría, salas de parto, ginecología, medicina general, ginecobstetricia, urgencias, psiquiatría y medicina interna.

(ii)    La capacidad instalada en los centros de reclusión era insuficiente y se priorizaban las remisiones a las audiencias judiciales sobre las citas médicas. Además, la contratación de la red externa de operadores en salud tenía problemas, así como los equipos biomédicos.

(iii)  El Minsalud implementó la telemedicina y la atención virtual para atender a la población por estos medios, lo que facilitó el acceso a los servicios de salud durante la pandemia del Covid-19.

(iv) Las familias colombianas debían pagar medicamentos o procedimientos y el porcentaje de cotización al sistema lo que constituyó un gasto de bolsillo del 14.9% en 2019 y 14.1% en 2020.

(v)     El Gobierno nacional implementó los indicadores de experiencia en la atención para al medir la oportunidad en la prestación de servicios, en las Instituciones Prestadoras de Salud (IPS), Entidades Administradoras de Planes de Beneficios (EAPB) y las Direcciones Territoriales de Salud (DTS) y así verificar la calidad del servicio.

(vi) Entre el 2008 y el 2021 se mejoró en vacunación de menores de edad, asistencia de mujeres al primer control antes de la semana doce de gestación, tiempos en la asignación de citas con medicina general, pediatría, programación de cirugías de reemplazo de cadera y de cataratas.

(vii)    Para el 2021 aumentaron los tiempos para asignar citas de medicina interna, odontología general, ginecología y resonancia magnética nuclear. En cuanto al tratamiento de cáncer, los indicadores evidenciaron que los tiempos que transcurrían desde la sospecha de la enfermedad e inicio de los tratamientos iban de 31 a 218 días.

(viii) Para mejorar la atención en los servicios de salud se creó el Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad en Salud (SOGCS) que tiene como componentes el Sistema Único de Habilitación (SUH), la Auditoría para el Mejoramiento de la Calidad de la Atención de Salud (AMCAS), el Sistema Único de Acreditación (SUA) y el Sistema de Información para la Calidad (SIC). 

 

En consecuencia, la Sala ordenó al MSPS (i) implementar medidas para disminuir los tiempos que transcurren entre la sospecha y el inicio de tratamiento de cáncer[3]; (ii) crear e implementar mecanismos que garanticen la accesibilidad física de los habitantes en las ZGD[4]; (iii) remitir un informe en el que diera cuenta de a) el tiempo promedio que tomaban los usuarios del sistema en desplazarse de su lugar de residencia, al sitio donde se le prestaba la atención en salud, discriminado por departamentos, b) datos sobre el gasto privado y gasto de bolsillo de los colombianos, con los conceptos que los conformaban, la participación en cada uno de ellos y el porcentaje de la población que incurre en gasto catastrófico[5], c) resultados de los indicadores de suficiencia y disponibilidad. (iv) Presentar un informe con corte a 30 de junio y 31 de diciembre de cada año que dé a conocer las actividades desplegadas para garantizar accesibilidad y calidad y los resultados obtenidos[6].

 

4.  El 7 de julio de 2022 la Sala solicitó al Minsalud y a otras entidades presentar un informe sobre las acciones implementadas desde agosto de 2018 para acatar la orden vigésima novena, entre otras.

 

5.  Mediante Auto del 5 de agosto de 2022[7] requirió al MSPS (i) la remisión del cronograma en el que diera a conocer las medidas que implementaría para asegurar la accesibilidad física de los habitantes en las ZGD y, (ii) las actividades desplegadas para garantizar la accesibilidad y calidad y, sus resultados.

 

6.       El 9 de agosto de 2022 el MSPS remitió lo solicitado. Manifestó que en 2017 trabajó en el Plan Nacional de Salud Rural[8] para acercar la oferta de servicios de salud a las comunidades ubicadas en ZGD. Plan que culminó en julio de ese año, pero que iría hasta el 2031[9]. Sin embargo, indicó que el plan piloto se implementaría en julio de 2023 y hasta diciembre de 2025 en todo el país. Adicionalmente, reportó datos sobre la accesibilidad física en las ZGD, afirmó no contar con datos sobre los tiempos que tarda un usuario en desplazarse para acceder a servicios de salud, el valor del gasto privado y los resultados de los indicadores de suficiencia y disponibilidad

 

7.   El 31 de agosto de 2022 la Corte requirió al Minsalud para que diera a conocer la información que no reportó en el último documento allegado[10]. El 10 de octubre de 2022 el Minsalud reiteró lo dicho en informe anterior en relación con la imposibilidad de obtener lo referido al gasto catastrófico entre 2015 a 2019, ya que su fuente era la Encuesta de Calidad de Vida (ECV) realizada por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). No obstante, indicó que incluiría tal ítem para las encuestas de 2021 y 2022. Asimismo, reportó información sobre el número de servicios de medicina general, odontología, ginecoobstetricia, pediatría, entre otros y los avances respecto del SOGCS.

 

8.   Mediante Auto 1502 de 2022[11] la Sala consideró inaceptable que las acciones que implementaría para garantizar la accesibilidad física de los habitantes de las ZGD tomaran casi diez años. Por lo anterior, le ordenó al MSPS implementar medidas -temporales o transitorias-[12], que debía diseñar a más tardar en un término de seis meses después de emitido el cronograma y puestas en marcha en un tiempo semejante (seis meses adicionales)[13].

 

9.   El 2 de septiembre de 2022 la Defensoría del Pueblo allegó el informe de seguimiento e indicó respecto a los componentes analizados que el Minsalud presentó las medidas implementadas en 2021 para cumplir con los artículos 20[14] y 24[15] de la Ley Estatutaria en Salud (LES). Resaltó la implementación de las Rutas Integrales de Atención en Salud (RIAS) centradas en sujetos y los entornos de desarrollo, así como algunos obstáculos[16].

 

10.   El 11 de noviembre de 2022[17] la cartera de salud reportó las actividades que implementaría para llevar a cabo lo ordenado y relacionado con disminuir los tiempos transcurridos entre la sospecha y el inicio de tratamiento de cáncer, que según lo dicho cumpliría hasta abril de 2023[18]. Asimismo, las que llevaría a cabo para garantizar la accesibilidad física de los habitantes en las ZGD que se proyectaron entre noviembre de 2022 y diciembre de 2023. Recordó que debido al Covid-19 se habilitaron servicios de salud transitorios.

 

11.   El 24 de abril de 2023 el Minsalud, en cumplimiento del numeral tercero del Auto 496 de 2022, remitió el informe periódico. Señaló el número de prestadores de servicios de salud para 2021 (78.512) y 2022 (86.056). Añadió que los mayores aumentos en sedes de prestadores a nivel departamental respecto de 2019 se dieron en Vichada (48%); Cundinamarca (32%); Guaviare (31%); Antioquia (31%); N. de Santander (29%); Amazonas (28%); Chocó (28%); Huila (26%); La Guajira, (21%); Boyacá, (21%) y Vaupés, (20%), entre otros. El departamento que disminuyó fue Arauca (2%).

 

12.   El 7 de julio de 2023 la Sala Especial decretó pruebas y solicitó información al Minsalud, la Supersalud, la Defensoría del Pueblo, al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec) y al Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad (FNPPL) relacionada con afiliación, accesibilidad, calidad, gastos de bolsillo y catastrófico, número de detenidos afiliados al SGSSS, entre otros. En Auto del 28 de julio de 2023 la Sala requirió al MSPS para que allegara la información solicitada.

 

13.   El 10 de agosto de 2023 la Defensoría remitió un nuevo informe y afirmó que el Minsalud puso en marcha el Decreto 441 de 2022 para la detención temprana del cáncer, entre otras acciones para eliminar barreras que impiden la tamización de cáncer de cuello uterino y otros. Asimismo, capacitaron al talento humano e implementaron instancias de participación con los actores del sistema, propuestas de la Ley Jacobo[19], entre otras. Mencionó la puesta en marcha de centros de atención primaria en salud (APS) para asegurar la accesibilidad física de los habitantes de ZGD y la ejecución de proyectos de inversión en adecuaciones físicas de puestos y centros de salud. Agregó que para el 2021 el gasto en salud por seguros privados fue del 60.8% que incluye: planes de medicina prepagada (27.1%), seguros voluntarios de salud (30.8%) y SOAT y SGRL (42.1%)[20]. Adicionalmente, resaltó algunos retrocesos[21].

 

Concluyó desconocer la información sobre los Equipos Básicos en Salud (EBS) y los problemas de infraestructura de los centros y puestos de salud de los territorios. Sobre el Modelo de Atención Integral Territorial (Maite) afirmó que el Minsalud adujo que para junio de 2020 debía haberse formulado y adoptado el plan Maite que sufrió atrasos por las acciones desplegadas para contrarrestar la pandemia del Covid-19. Sin embargo, la Defensoría resaltó que, a pesar de los casi dos años trascurridos desde la emergencia sanitaria, este no se ha implementado y que no se observaba voluntad política para avanzar, menos cuando existía un proyecto de reforma.

 

Sobre el modelo que opera en Guainía[22], indicó haber recibido escritos que ponen de presente la vulneración del derecho a la salud[23] y que han sido remitidos al Minsalud y a la Supersalud sin que se hayan tomado decisiones de fondo. Agregó que persisten problemas (i) para reducir las brechas de desigualdad a través de la APS, (ii) sobre la incidencia en la gestión del riesgo, (iii) la APS y la prevención de la enfermedad y, (iv) en la articulación de la medicina tradicional y occidental, entre otros.

 

14.   En respuesta a lo solicitado mediante el auto del 7 de julio de 2023 se recibió la siguiente información:

 

   Tabla 1. Elaboración propia. Datos de las entidades referidas.

 

15.   Mediante Auto del 14 de noviembre de 2023, la Corte requirió información al Minsalud, Migración Colombia y al Inpec y corrió traslado de los informes remitidos por Minsalud y el Inpec a los peritos voluntarios[38]. Interrogantes de los que se recibieron las siguientes respuestas:

 

Tabla 2. Elaboración propia.

 

16.  El 13 de diciembre de 2023 la Corte requirió al Minsalud para que remitiera el informe semestral ordenado en el numeral 7 de la parte resolutiva del Auto 496 de 2022 y solicitó a la Supersalud un informe[39].

 

17.  El 11 de enero de 2024 la Supersalud allegó la información solicitada y reportó entre otras cosas que, a partir del 1 de julio de 2023 implementó una nueva clasificación de motivos de los reclamos en salud. Indicó que en 2023 inició 51 investigaciones contra las EAPB y 44 sanciones en primera instancia por algunos motivos[40], dentro de estas últimas se profirió una amonestación escrita y 43 multas por valor de $37.275.440.000. Dio a conocer los departamentos[41] que reportaron mayores quejas y que las principales razones de estas[42].

 

18.   El 24 de enero de 2024 la Corte requirió por segunda ocasión al Minsalud para que remitiera lo ordenado. El 1 de febrero de 2024 la Sala recibió la respuesta, donde dio a conocer el número, a nivel nacional y departamental de servicios de medicina general, ginecobstetricia, pediatría, ortopedia, medicina interna, entre otros del periodo de 2022 y 2023. Reportó el gasto de bolsillo, privado, público, total y catastrófico en salud del 2021 y 2022 y con el que no cuenta de forma desagregada a nivel departamental ni por quintiles de ingreso. Además, reveló el número de atenciones brindadas por telemedicina durante 2022 y 2023 por departamentos y a nivel nacional y que corresponden a los reportados al REPS por las secretarías de salud, que ascendieron a 4.697.936 en 2022 y 12.359.926 en 2023 ofrecidas a 3.353.650 personas en 2022 y 17.023.987 en 2023. También puso de presente el número de sedes de servicios acreditadas por ET para el 2022, 108 y 2023, 170.

 

19.   Expuso que la Supersalud es la entidad encargada de hacer seguimiento a las obligaciones generadas por el SOCGS y sus componentes y es Minsalud quien expide la regulación para aplicar las normas que lo rigen. Allegó el número de (i) sedes con visita de verificación registradas en el REPS dentro del componente del SUH que dio cuenta de que en 2022 fueron 3.432 y en 2023, 5.120 y (ii) servicios con visita de verificación que a 2022 reportó 14.469 y a 2023 19.120 y sobre el SIC señaló el número de IPS que reportaron lo concerniente a este componente, así: en 2022, 8.405 (79.3%) y en 2023, 8.344 (74.9%).

 

20.  Cabe destacar que a la emisión de esta decisión el Minsalud no había entregado el informe que debía allegar a la Sala el 30 de enero de 2023.

 

II.               CONSIDERACIONES

Competencia

 

21.   En virtud de las facultades otorgadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional en sesión del 1° de abril de 2009; el artículo 86 de la Constitución Política y; el artículo 27 del Decreto Estatutario 2591 de 1991^[43], esta Sala Especial de Seguimiento es competente para proferir el presente auto.

 

Metodología de la valoración

 

22.       En el marco del seguimiento a la orden vigésima novena de la Sentencia T-760 de 2008, la Corte evaluará por segunda ocasión los avances obtenidos frente a los componentes de accesibilidad y calidad en la prestación de los servicios de salud en el SGSSS, para lo cual también tendrá en cuenta lo señalado en el Auto 496 de 2022. Decisión que se adoptará conforme a los niveles de cumplimiento establecidos a partir del Auto 411 de 2015[44], lo indicado por la Sala en diferentes ocasiones en relación con la intervención excepcional del juez constitucional en materia de políticas públicas[45] y la información recaudada dentro de la verificación que efectúa esta corporación y que reposa en el expediente.

 

23.   La Corte, en el seguimiento que realiza, ha validado la utilización de niveles de cumplimiento que permitan valorar los avances, rezagos o retrocesos en la ejecución y el seguimiento de las políticas públicas dentro de la metodología para determinar el grado de acatamiento de las órdenes[46]. Para ello, la Sala verificará las acciones de Minsalud para lograr la meta de cobertura universal[47], materializada en este caso puntual en los componentes de accesibilidad. y calidad de los servicios de salud[48]. En ese sentido, la Sala Especial analizará las medidas implementadas por el Gobierno nacional para cumplir la orden vigésima novena de la Sentencia T-760 de 2008, en los componentes de (i) accesibilidad; (ii) calidad y posteriormente; (iii) establecerá el nivel de cumplimiento de estos.

 

Análisis y evaluación de las medidas implementadas por el Gobierno nacional para dar materialidad a la orden vigésima novena de la Sentencia T-760 de 2008 -componentes de accesibilidad y calidad-

 

Cuestión previa

 

24.   Antes de iniciar el análisis de las medidas adoptadas con el propósito de avanzar en el cumplimiento de la orden vigésima novena de la sentencia, la Sala considera necesario pronunciarse sobre lo siguiente:

 

Incumplimiento de la obligación de presentación de informes por parte del Ministerio de Salud

 

25.       El Auto 496 de 2022 ordenó al Minsalud presentar a la Sala un informe con corte a 30 de junio y 31 de diciembre de cada año, en el que diera a conocer las actividades desplegadas y los resultados obtenidos para garantizar, entre otras cosas, accesibilidad y calidad. Sin embargo, Minsalud solo presentó el correspondiente al segundo semestre de 2022, pues el correspondiente al primer semestre de 2023 debió ser requerido por la Corte y el del segundo semestre de 2023 no fue entregado. Situación que ocasionó que la Sala (i) no contara con información actualizada respecto de los asuntos que se analizarán en esta oportunidad y, (ii) tuviera que buscar fuentes de información alternas para sustentar la valoración.

 

26.   En ese sentido, Minsalud, no solo incumplió lo ordenado por esta Corporación, sino que dificulta la función del juez constitucional dentro del seguimiento que realiza a la Sentencia T-760 de 2008 para preservar en mayor medida el derecho fundamental de la población residente en el territorio nacional.

 

27.   Lo anterior implica, además, que el rector de la política pública en salud y responsable del cumplimiento de la orden vigésima novena de la sentencia estructural, desconoció el principio de colaboración armónica establecido en el artículo 113 de la Constitución, así como las funciones fijadas en el artículo 2 del Decreto 4107 de 2011, pues en por lo menos dos ocasiones, omitió remitir a la Corte los reportes requeridos con el fin de evaluar los avances en la verificación de cumplimiento a las órdenes estructurales impartidas en materia de salud y contar con los elementos de juicio necesarios para adelantar dicha actuación.

 

28.   En consecuencia, olvida los fines del estado contemplados en el artículo 2 constitucional y de forma especial, el garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. Por lo tanto, la Corte llamará la atención al Minsalud para que en adelante remita la información solicitada por esta corporación en el tiempo oportuno[49].

 

(i)     Accesibilidad

 

29.  El Auto 496 de 2022 evaluó las medidas implementadas por Minsalud entre el 2008 y el 2021, recordó que la accesibilidad es un elemento esencial e interrelacionado del derecho a la salud, que se describe como la necesidad de que los establecimientos, bienes y servicios de salud[50] estén al alcance de todos los usuarios dentro de su territorio, sin discriminación alguna[51] y del que hacen parte, entre otros, la accesibilidad física[52] y la asequibilidad[53]. Los cuáles serán evaluados por la Corte.

 

Accesibilidad física

 

a)                         Capacidad instalada

 

30.  El Auto 496 de 2022 concluyó que Amazonas, Guainía, Guaviare, Vaupés y San Andrés, departamentos con un alto porcentaje de población ubicada en zona rural, presentaron disminuciones en la cantidad de servicios. Lo anterior, especialmente en pediatría, salas de parto, ginecología, medicina general, ginecobstetricia, psiquiatría y urgencias. Además, que se mantenían las brechas de desigualdad en ZGD respecto de las ciudades principales, que ocasionaban mayores inequidades y desigualdades.

 

31.  En esta ocasión la Sala analizará lo sucedido entre el 2021 y el 2023[54], para lo que tendrá como punto de partida el 2021 -que ya fue valorado-. Adicionalmente, verificará el impacto de los servicios en algunas zonas del país, pues no se trata solo de aumentar su número en cada especialidad, sino que sean suficientes para garantizar la accesibilidad en salud. Por lo que, si bien aumentarlos es una buena medida, también es importante verificar su impacto. En ese sentido, la Corte tendrá en cuenta los servicios más solicitados a través de las acciones de amparo radicadas en 2022, donde la pretensión principal era el acceso a citas médicas, pues las solicitudes de protección permiten evidenciar dificultades para que los usuarios del sistema accedan a dichos servicios[55].

 

32. Así las cosas, a continuación, se analizará la información relacionada con el número de servicios a nivel nacional y departamental de los mayormente tutelados, la cual se consolida en la siguiente gráfica[56]:

 

   Tabla 3. Elaboración propia. Datos Minsalud

 

33.   Del cuadro anterior se deduce que entre 2021 y 2022 se observaron los siguientes incrementos (i) ortopedia y cirugía general en el 100% de los territorios; (ii) ginecobstetricia en el 96.96% y solo disminuyó en San Andrés; (iii) medicina general en el 84.84% (28); (iv) psiquiatría y pediatría en el 69.69.% de las regiones (23) y, (v) urgencias en el 39.39% de las regiones (13).

 

34.   Entre 2022 y 2023 el panorama fue diferente, pues reportó las siguientes reducciones en los territorios (i) medicina general en 81.81% (27); (ii) pediatría en 60.6% (20); (iii) ortopedia en 57.57% (19); (iv) ginecobstetricia en 54.54% (18); (v) cirugía general en 48.48% (16) (vi) psiquiatría en 39.39% (13) y, (vii) urgencias en el 12.12% (4).

 

35.    Sin embargo, al revisar los datos totales de servicios a nivel nacional se observa que solo pediatría se redujo entre 2021 y 2023 (1.15%), los demás servicios aumentaron en todo el país, siendo los incrementos más significativos los de cirugía general (41.24%); ortopedia (27.91%) y ginecobstetricia (21.66%).

 

36.   A nivel departamental se observa que entre 2021 y 2022 el 36.3% de los departamentos disminuyó en 1 servicio; el 9% en 2 servicios y en el 24.24% se incrementaron todos los servicios. Así mismo, entre 2022 y 2023 se observan las siguientes reducciones: (i) Bolívar, Chocó y Santander en todos los servicios analizados (9.09%); (ii) el 12.1% de los departamentos en 1 servicio; (iii) el 12.1% en 2 servicios; (iv) el 15.1% en 3 servicios; (v) el 21.2% en 4; (vi) el 21.2% en 5 y; (vii) el 6% en 6. Finalmente, entre 2021 y 2023 Guaviare no reportó reducciones, pero es un departamento con un bajo número de servicios en estas especialidades.

 

37. También se evidencia que en entre 2021 y 2022 no disminuyeron servicios el 30.3% de los territorios (Bogotá, Casanare, Cauca, Guaviare, La Guajira, Nariño, Quindío, Risaralda, Valle del Cauca y Vaupés). Entre 2022 y 2023 el único departamento que no presentó disminuciones fue Guainía. Para ver gráficas detalladas de lo planteado, se puede consultar el siguiente código QR, numerales 1 al 12[57].

 

38. Ahora bien, teniendo en cuenta la población de cada departamento o distrito y la variación en el número de servicios, se verificará el impacto que la variación en el número de los servicios produce respecto de la disponibilidad de estos por número de habitantes, así:

 

Tabla 4. Cálculos de la Corte.

* Corresponde a mujeres por servicios para ginecobstetricia y población entre 0 y 18 años para pediatría.

 

39.   En relación con lo anterior, debe decirse que aquellos datos se obtuvieron de dividir la población de cada territorio[58] entre el número de servicios reportados por el Minsalud. Adicionalmente, que las reducciones en la población que debe atender cada servicio resultan favorables a la prestación del servicio de salud, mientras que el aumento de esa población afecta su accesibilidad. Es decir, a mayor número de servicios, es menor la población que se atiende en cada uno de ellos, lo que favorece el acceso a estos.

 

40.   Ahora bien, de los datos resaltados en la tabla, se observa cómo el incremento en el número de servicios que de forma mayoritaria se presentó entre 2021 y 2022 impactó positivamente a la población, pues durante ese periodo contaron con mayores posibilidades para acceder a los servicios de salud. Por el contrario, se evidencia con preocupación que en el periodo siguiente -2022 a 2023- al reducirse el número de servicios se aumentó la población que cada uno de estos debe atender.

 

41.   Adicionalmente, también se identificó que en zonas que cuentan con un bajo número de servicios, a pesar de que no disminuyan o se incrementen en unos pocos, la población que debe ser atendida en cada uno de ellos continúa siendo alta, por lo que la falta de disponibilidad de servicios sigue siendo una barrera para el acceso a la atención en salud. Así, la Sala evidencia la necesidad de que el Minsalud defina los parámetros para establecer el mínimo de servicios que se deben tener en cada zona del país para garantizar a la población el acceso a los servicios de salud en condiciones de oportunidad y calidad.

 

42.   Ahora, respecto de las camas hospitalarias se tiene lo siguiente:

 

Tabla 5. Elaboración propia. Datos Minsalud y REPS

 

43.  De la imagen se concluye que en 2021[59] había un total de 104.158 camas, 98.007 en 2022 y 101.785 a febrero de 2024[60] que implica una disminución de 6.151 (5.9%) camas entre 2021 y 2022 y aumento de 3.778 (3.8%) entre 2022 y 2023[61]. En 2022 hubo una reducción en el 84.8% de los departamentos, mientras que 2023 se presentaron incrementos en el 60%. Variaciones importantes que si bien pueden asociarse a la reducción de hospitalizaciones ocasionadas por Covid-19, pone de presente la necesidad de verificar los motivos reales, para evitar la afectación de la prestación del servicio de salud[62].

 

44.  A nivel departamental se evidencian grandes diferencias entre los departamentos con mayor población y aquellos ubicados en ZDG. Al verificar el cumplimiento del parámetro de la OMS que indica que deben tenerse entre 2.5 y 4 camas por 1.000 habitantes, se observa que cumplen Cesar (2.9), Atlántico y Sucre (2.7), Magdalena (2.6) y Amazonas (2.5), en los demás, no se supera el parámetro, siendo los que más se alejan Quindío (2.45), Chocó y Casanare (1.2), Guaviare (1.1), Guainía y Cundinamarca (1) y Vaupés (0.67)[63]. Lo anterior implica que solo 15.15% de departamentos de Colombia cumple con dicho parámetro, por lo que la Sala estima necesario aumentar el número de camas en los territorios en los que se evidencia una particular distancia con el parámetro verificado, para de esa forma avanzar en la superación de la barrera en el acceso de los servicios de salud derivada de la falta de camas hospitalarias.

 

45. Ahora bien, entre 2020[64] y 2022 se observó que en 28 departamentos se redujo en número camas de cuidado intensivo de adultos y en 4 se dejó de reportar este tipo cama. Adicionalmente, en todos los departamentos, entre 2020 y 2024, se observaron disminuciones en el número de camas por tipo, a pesar de haber tenido incrementos en algunos años, entre ellos están Casanare y Chocó (camas de adultos, pediátricas, cuidado intensivo adultos), Vaupés y Vichada (adultos y pediátricas), La Guajira (pediátricas, cuidado intensivo adultos y pediátrico) y Guaviare (adultos).

 

46.  La Sala se cuestiona sobre lo ocurrido en algunas zonas del país que no reportaron camas para varios servicios, en varios de los años analizados. Además, para el 2024 el REPS no cuenta con cifras para muchos departamentos y tipos de camas, lo que genera un interrogante sobre lo ocurrido, pues puede ser que no haya servicios o la base de datos no esté actualizada. Lo que hace necesario que se verifique lo publicado.

 

47.  En conclusión, se evidencian grandes diferencias en los datos reportados sobre tipo de camas en algunos departamentos del país, pues aquellos donde reside más población y que no se ubican en ZGD tienen más camas y ofertan todos los tipos de camas analizadas, lo cual no sería problemático si a pesar de dicha diferencia se superara el parámetro de la OMS. Sin embargo, eso no sucede, 28 departamentos incumplen el estándar, entre ellos varios localizados en ZGD, que además reportan disminuciones o no han tenido algún tipo de las camas revisadas. Lo anterior además de ser una barrera que impide el acceso a los servicios de salud, mantiene las desigualdades entre los usuarios del SGSSS de unas zonas y otras, conservando las brechas avizoradas desde el Auto 496 de 2022.

 

48.  Sedes de prestadores inscritas: se reportó lo concerniente al periodo 2021[65] y 2022, no se reportó para 2023. Se informó lo siguiente:

 

                    Tabla 6. Elaboración propia. Datos Minsalud y REPS

 

49. Sea lo primero manifestar que los totales reportados no corresponden a su suma, pues para 2021 fue de 78.079, en 2022, 82.588 y a marzo de 2024, 60.724. Cabe destacar que entre 2021 y 2022 las sedes de prestadores se incrementaron en un 5.78% con 4.544 y entre 2022 y marzo de 2024 disminuyeron en 22.332 que representa el 26.88%. Adicionalmente, llama la atención de la Sala el número de IPS inscritas en 2024, pues se redujeron en 9.278, esto es, el 44.94%, situación que se repitió para los profesionales independientes que disminuyeron en 11.361, es decir, el 19.19% y sedes con objeto social diferente decrecieron en 34, que representa el 44.5%. La Sala Especial verificó el número de sedes públicas y privadas y concluyó que, según REPS de las 11.366 IPS, 10.350 son privadas, 999 son públicas y 17 mixtas, lo que evidencia la alta dependencia que en materia de infraestructura sanitaria se tiene del sector privado, así como la baja representatividad de la red pública.  

 

50. A nivel territorial se observa un alto número de prestadores en Bogotá D.C., y departamentos como Antioquia y Valle del Cauca en los que se concentra el 53% de estos, aun cuando en estos 3 territorios vive el 34.6% de la población del país[67]. Es decir, en el resto del país está el 47% de prestadores para atender al 65% de los residentes en Colombia. Respecto de la tendencia se observa que entre 2021 y 2022 los prestadores aumentaron en el 90.9% de los territorios y solo se redujeron en Guainía que pasó de 17 a 14 (17.6%); Caquetá de 321 a 307 (4.36%) y Arauca de 337 a 334 prestadores (0.89%). Las zonas que más aumentaron fueron Huila de 1.443 a 1.537 (6.51%); Amazonas de 76 a 86 (13.15%); Cundinamarca pasó de 3.309 a 3.601 (8.82%); Córdoba de 1.051 a 1.605 (52.71%); Valle del Cauca de 7.749 a 8.212 (5.97%), entre otros[68].

 

51. Entre 2022 y marzo de 2024 se observa un solo aumento en Guainía que pasó de 14 a 16 sedes (14.28%), los demás 32 territorios disminuyeron, las más representativas fueron en Vaupés que pasó de 59 a 11 (81.35%); Chocó de 463 a 265 (42.76%); La Guajira de 696 a 406 (41.66%); Córdoba de 1.605 a 1.018 (36.57%) y Sucre de 1.178 a 767 (34.88%).

 

52. Ahora se verificará el impacto de las sedes en la población residente en territorio nacional[69]:

 

Tabla 7. Elaboración propia.

 

53.   En consecuencia, se observa disminución en la población que atiende cada servicio para 2022, pero un incremento frente al 2024, lo que modifica el número de personas que debe atender cada sede, por ejemplo, en Vaupés una sede atendía a 792 personas en 2021, 772 en 2022 y en 2024 debe atender a 4.360, situación que se repite para 29 departamentos, excepto a Arauca, Caquetá y Nariño que aumentaron la población por servicios entre 2021 y 2022. Por su parte, Guainía aumentó en los dos periodos comparados, lo que evidencia la necesidad de aumentar las sedes inscritas para garantizar en mejor medida la prestación del servicio de salud, pues como se señaló -supra f.j. 39- a mayor número de servicios, es menor la población que se debe atender en cada uno de ellos.

 

b)       Telemedicina[70]

 

54.  El Auto 496 de 2022 valoró la información remitida al 30 de septiembre de 2020 cuando se reportaron 9.179 servicios habilitados en 400 municipios del país con un incremento del 117% en las sedes de prestadores que ofrecían telemedicina y en 192% en este tipo de servicios^[71].

 

55. El Minsalud afirmó que, según el REPS^[72], al 31 de diciembre de 2022 el 4.99% (4.144^[73]) de las sedes habilitaron esta modalidad, con 12.613 servicios^[74] y que esas sedes estaban ubicadas en 380 municipios (en 27 departamentos) y 6 distritos. Cabe señalar que las sedes de prestadores públicos corresponden a 8.2% de las sedes con servicios de telemedicina con 10.2% de los servicios habilitados. La Corte conoció que el 34% se ubican en zonas del Plan Nacional de Salud Rural (PNSR)^[75] y según el aplicativo Sinergia a diciembre de 2022 eran el 8.84% de las sedes prestadoras con servicios habilitados.

 

56.   Además, del reporte sobre el incremento de servicios habilitados en esta modalidad se desprende que entre dic de 2020 y dic de 2022 aumentó el 34% en las sedes habilitadas y el 12.9% en servicios habilitados. Cifras que pueden mejorar la atención en salud a través de la tecnología para llegar a más personas. Ahora, con los datos aportados por Minsalud la Corte constató que Bogotá, Santander, Barranquilla, Cali, Cundinamarca y Cartagena aportan el 70% de las sedes inscritas y el 65% de servicios telemedicina[76]. Es decir, solo el 30% de las sedes de telemedicina se ubican en el resto del territorio nacional, lo que podría evidenciar una poca oferta en otras áreas.

 

57.  Adicionalmente, la Corte observa que Antioquia y Bogotá, seguidos de Santander, Barranquilla y Cali sobresalen en el número de servicios habilitados y como los que menos tienen están San Andrés, Vichada, Amazonas, Guaviare, Buenaventura, Putumayo, Arauca y Caquetá. Territorios ubicados en ZGD y en los que resultaría de mayor relevancia contar con esta posibilidad para acercar la oferta de servicios a las personas. Sin embargo, cabe recordar que para su funcionamiento se requiere de una buena conexión a internet[77]. En este punto se observa una oportunidad de mejora para ampliar la implementación de la modalidad en sedes y servicios. Como los servicios más y menos ofertados en Telemedicina están:

 

                                 Tabla 8. Elaboración propia. Datos Minsalud.

 

58.  Lo anterior resulta acorde con las necesidades de los pacientes, pues aquellos servicios más ofrecidos son los que permiten hacer consultas virtuales y no requieren necesariamente la presencia del paciente ni su revisión personal. Contrario a ello, están los menos ofertados, que requieren de consulta presencial para su revisión y brindar un diagnóstico certero.

 

59.   En las zonas priorizadas para el PNSR a octubre de 2022 se registraron 434 sedes de servicios de salud (115 públicas y 409 privadas) ubicadas en 105 municipios que ofrecían 1.492 servicios en telemedicina. Se destaca Antioquia con 55 sedes y 194 servicios y Cesar 68 sedes y 225 servicios. Es decir, Cesar ofrece más servicios de salud en la modalidad. En contraste, Huila solo 1 sede de telemedicina que ofrece 3 servicios, Guainía con 1 sede y 12 servicios y San Andrés con 2 sedes y 5 servicios.

 

60.   En ese sentido, se observa que las principales regiones del país cuentan con mayores sedes y servicios habilitados y otras más pequeñas tienen muchos menos. Cabe resaltar que el Minsalud informó que algunos servicios de telemedicina se autorizaron en vigencia del Decreto 538 de 2020[78], por lo que, al 31 de agosto de 2022, 4.191 sedes mantuvieron sus servicios, equivalentes a 13.726 servicios; 309 (7.3%) son públicas, con 1.745 (12.7%) servicios. Sin embargo, el Minsalud aclaró que las atenciones disminuyeron en el 2022 cuando finalizó la emergencia declarada por el Covid-19 con lo que perdió vigencia la Resolución 521 de 2020.

 

61.   El Minsalud recientemente dio a conocer que en el año 2022 fueron atendidas 3.353.650 personas y el número total de atenciones en ese periodo fue de 4.697.936. Por su parte, durante 2023 los pacientes atendidos fueron 17.023.987 y el número de atenciones ascendió a 12.359.926. Lo anterior, permite concluir que la telemedicina operó durante este periodo y que las atenciones brindadas superan el número de pacientes atendidos. Es decir, algunos pacientes accedieron a varias consultas. En 2022 fueron 1.344.286 reincidencias en la consulta, que representa el 40.8% y en 2023, 4.664.061 reincidencias que corresponde al 37.7%[79].

 

62.   Adicionalmente, si bien se resalta que 4.697.936 atenciones es un número que evidencia un progreso, solo representa el 1% de las 430.538.432 atenciones brindadas en el 2022[80]. Con todo, la cifra aumentó considerablemente, pues en 2023 fueron 17.023.987 atenciones a 12.359.926 pacientes[81]. Es decir, las atenciones aumentaron en 262% en un año. A nivel departamental se citarán las regiones con mayor y menor número de atenciones entre el 1 de julio de 2022 y diciembre de 2023, así:

 

                 Tabla 9. Elaboración propia. Datos Minsalud

 

63.   En ese sentido, se puede concluir que las ZGD reportan menos atenciones por telemedicina, sin que el Minsalud brindara alguna explicación al respecto. Sin embargo, se cuestionan los pocos avances evidenciados ya que, al tratarse de ZGD, la telemedicina resulta de gran ayuda para acercar al ciudadano al servicio de salud cuando debido a las distancias no pueden desplazarse a los centros de atención. Aun así, debe decirse que las atenciones a nivel nacional aumentaron, a pesar de que los servicios de telemedicina disminuyeron con la culminación de la crisis sanitaria por el Covid-19. La Sala recuerda que la información detallada puede hallarse en el código QR, numeral 12 al 14[82].

 

64.   De lo dicho se observa que la telemedicina es una medida que se mantiene, es conducente y ofrece resultados, pues entre diciembre de 2020 a diciembre de 2022 las sedes se incrementaron en 34%, los servicios habilitados en 12.9% y entre 2022 y 2023 las atenciones brindadas en 262%. Sin embargo, la Sala requiere al Minsalud para que continúe con la implementación de esta medida y aumente las consultas ofrecidas, especialmente en ZGD, así como deberá a dar a conocer mediante qué herramienta se ha incentivado su implementación.

 

65.   Finalmente, como se indicó -supra f.j. 41- la Sala evidencia la necesidad de que el Minsalud defina los parámetros para establecer el mínimo de servicios que se deben tener en cada zona del país para garantizar a la población el acceso a los servicios de salud en condiciones de oportunidad y calidad.

 

c)     Tiempo promedio que toman los usuarios en desplazarse desde su residencia al lugar donde se le presta la atención en salud

 

66.    El Minsalud manifestó buscar la implementación de una oferta de servicios de APS en una distancia de entre 90 y 120 minutos o menos. De lo reportado se concluye que los habitantes de la subregión de Vichada-Meta-Oriente toman hasta 15 horas para llegar al sitio donde se les prestan servicios de salud. Esta situación resulta preocupante dada la importancia que tiene la atención en salud en la cotidianidad, pero más aún cuando se trata de una urgencia vital en la que el paciente no soporte el extenso tiempo que toma el traslado.

 

67.    Asimismo, la subregión de Valle-Chocó-Cauca reporta 6 horas de desplazamiento, seguido de Nariño- Pacífico con 4.3 horas y Arauca con 3 horas[83]. Menores tiempos que el inicialmente mencionado, pero que evidencian la lejanía de los centros de atención en salud afectando la accesibilidad física de los usuarios del sistema al servicio más cercano, lo que dista de garantizar el GED y requiere de mejoras urgentes.

 

En consecuencia, la Sala concluye que los tiempos reportados son muy altos para algunos territorios (Vichada-Meta-Oriente 15 horas, Valle-Chocó-Cauca 6 horas, Nariño- Pacífico 4.3 y Arauca con 3 horas). Además, no es claro si existe un mecanismo para determinar los tiempos, pues el Minsalud afirmó estar adelantando acciones para disponer de esta información, lo que implica la no consolidación de esta[84].

 

68.  Finalmente, la Corte se referirá a lo ocurrido con el Modelo de Atención Integral Territorial (Maite)[85] cuya problemática ha sido resaltada por la Defensoría. Al respecto, el Minsalud indicó que la emergencia ocasionada por el Covid-19 generó la suspensión del programa y que el nuevo Gobierno planteó su modificación hacia un modelo de gestión en salud para atender las necesidades en cada territorio[86]. Sobre esto debe decirse que la Resolución 1147 de 2020 no suspendió la implementación del Maite como mal se afirma por el Minsalud, sino que la amplió por un año más. No obstante, el Gobierno nacional no ha mostrado avance en su puesta en marcha, bajo el argumento de querer modificarlo e integrarlo al modelo que pretende implementar en el sector salud.

 

69. En suma, se afirmó que el Maite no cuenta con indicadores que permitan su correlación con las condiciones de salud de la población de los territorios y que retoma las RIAS, que han sido monitoreadas desde el 2021[87]. A pesar de ello, la Sala Especial considera problemática la falta de implementación del Maite[88], pues se creó desde el 2019 y si bien es cierto debido a la pandemia del Covid-19 su implementación se amplió un año desde que el Minsalud definiera el lineamiento con la metodología para la construcción del Maite -Paim[89] se han superado dos años sin que se observe ninguna medida para materializarlo, pues como lo afirmó el Minsalud, ahora buscan integrarlo al modelo de gestión en salud de los territorios que pretende hacer efectivo en todo el país.

 

70.   Situación que se muestra más gravosa debido a la denuncia que realiza la Defensoría en torno a la atención en salud que reciben los residentes de Guainía, pues se reportan demoras en remisiones[90], lo que se constituye en una barrera que impide el acceso al sistema de salud de la población afiliada al SGSSS y que afecta el derecho fundamental. No obstante, estos problemas también han sido referenciados en todo el país como bien se indicó en el Auto 2566 de 2023[91], lo que evidencia que no se trata de un caso aislado del departamento, sino de un problema generalizado que requiere de modificaciones amplias para ser superadas.

 

d)    Mecanismos para garantizar la accesibilidad física de los habitantes en territorios dispersos

 

71.  El Auto 496 de 2022 ordenó al Minsalud crear e implementar mecanismos para garantizar la accesibilidad física de los habitantes de ZGD, para lo que debía habilitar espacios participativos para fomentar el diálogo con las comunidades y la gobernanza para evidenciar las barreras existentes[92]. Para cumplir con esta orden el Minsalud emitió un cronograma en el que puso de presente el PNSR contemplado en el Acuerdo Final para la Paz (Art. 1.3.2.1.) para acercar la oferta de servicios de salud a las comunidades ubicadas en ZGD, pero que por su tardanza en ser implementado no fue avalado por la Corte. Ante el nuevo cronograma allegado la Corte concluye que:

 

(i) El Minsalud ha cumplido con el cronograma presentado, lo que evidencia compromiso con el mejoramiento de los servicios de salud de la población residente en territorios dispersos.

 

(ii) Los EBS son una iniciativa que aporta a la atención de la población residente en territorio nacional, que además tiene en cuenta a sus líderes como parte de la organización del proyecto y como enlace entre estos equipos y la comunidad. Sin embargo, no se conoce donde se implementaron, la población beneficiaria y la cubierta[93].

 

(iii) Llama la atención de la Sala el Decreto 1270 de 2023[94] que afirma que si bien la Ley 1438 de 2011 estableció los EBS, estos son insuficientes, pues solo se centran en realizar acciones de salud pública de tipo colectivo y de promoción y prevención de la salud. En ese sentido, el mismo Gobierno nacional reconoce los problemas que tienen los EBS y que ponen de presente su imposibilidad de resolver de forma contundente los problemas de atención en salud. Lo que implica que estos sean mejorados o complementados con otras medidas que suplan sus falencias.

 

(iv)  Se asignaron importantes recursos dirigidos a ZGD para mejorar la atención en salud ofrecida a los pacientes, aun cuando no cuentan con sedes de servicios a través de los EBS, lo cual se muestra como una medida conducente que no ofrece resultados.

 

(v) La Resolución 2366 de 2023 (art.10) establece que las EPS y entidades adaptadas deberán destinar el porcentaje de la UPC definido por el Minsalud para la operación de los EBS para mejorar el acceso de las poblaciones a los servicios y tecnologías de salud financiados por la UPC.

 

(vi)  La Resolución 2788 de 2022 establece que el giro de $49.979.874 para la financiación y conformación de los EBS se daría por dos meses.  Llama la atención de la Sala la falta de asignación de recursos para que los EBS sigan operando[95].

 

(vii)  Los EBS se regulan en la Ley 1438 de 2011 (art. 15), por lo que el Gobierno no puede vincular su entrada en vigor en La Guajira a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en dicho departamento, más aún cuando esta fue declarada inconstitucional por la Sentencia C-383 de 2023.

 

(viii) No es claro si se realiza seguimiento a la ejecución de los proyectos de adecuación física de 63 centros y puestos de salud de 10 departamentos[96], por lo que resulta necesario conocer el compromiso en el tiempo para terminar con dichos trabajos. Lo anterior, ya que no son pocos los proyectos que inician en Colombia y que, a pesar de contarse con el dinero requerido, no avanzan o peor que eso, no se terminan[97].

 

72. En consecuencia, se observa la implementación de medidas conducentes para fortalecer la atención en salud en ZGD; sin embargo, el objeto de las actividades que están desarrollando para caracterizar a los usuarios y el poco tiempo de su implementación en 101 municipios que representan el 8.9%[98] de su totalidad, impide concluir resultados[99].

 

e)        Población carcelaria

 

73.   El Auto 496 de 2022 concluyó que la capacidad instalada ofrecida a la PPL era insuficiente y evidenció la falta de personal para atender sus necesidades. Además, que la contratación con la red externa de operadores en salud mejoró para el 2018, pero reportó nuevamente deficiencias y que debido al poco personal existente se priorizaban las remisiones a las audiencias judiciales sobre las citas médicas. Por lo que las medidas implementadas no tuvieron un impacto relevante.

 

74.   El FNPPL informó sobre la capacidad instalada sin reportar el total de la PPL, sin embargo, el Inpec indicó que a junio de 2023 eran 172.061 las PPL[100]. La Sala Especial revisó la página del Inpec y conoció que a diciembre de 2023 era 101.822 las PPL[101], que implica que para cumplir con el postulado de la OMS requeriría tener, al menos, 234 profesionales de la salud[102].

 

75.   De otro lado, la Corte solicitó al FNPPL los datos de personal sanitario que labora en los centros penitenciarios y la proporción del personal de salud para internos, aun así, la entidad se limitó a remitir “el talento humano requerido para cada una de las seis (6) regionales según lineamiento de talento Humano en salud impartido por el INPEC”, que corresponde a 1.084[103] profesionales de la salud. Dato que impide conocer lo requerido.

 

76.   Cabe destacar que (i) a 2021 eran 215 IPS contratadas para atender a la PPL, (ii) en 2022, 106 y, (iii) a junio de 2023, 97[104], lo que evidencia una disminución en los operadores externos que atendían a la PPL y que, en principio, podría afectar su acceso al servicio de salud[105]. Sin embargo, la Asociación de Pacientes de Alto Costo afirmó que se trataba de un nuevo modelo de atención con 6 operadores regionales y dos nacionales (uno para VIH y otro para salud mental), por lo que no se afectó la atención. Asunto que el Inpec debe aclarar cuando remita nueva información, ya que no se dijo nada al respecto. No obstante, para compensar el problema referido, el Inpec realizó brigadas que, entre 2021 y 2022, aumentaron en 40%, entre 2022 y junio de 2023 el 13%[106] y que en 2021 no se atendió el 10.4% de las solicitudes de atención; en 2022 el 11.1% y, a junio de 2023 el 11.8%[107].

 

77. Vale la pena citar el informe publicado por la Defensoría donde concluyó que[108]:

 

a)        En 17 Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional (ERON) se garantiza la atención en salud las 24 horas, 13, por 8 horas, 9 por 4 horas[109] y en 1 por 12 horas. A excepción de los que cuentan con atención las 24 horas los demás presentan problemas para garantizar la atención de urgencias.

b)       En 16 ERON es un médico quien brinda la atención, 12 a través de enfermera y en los 12 restantes no se garantiza la atención las 24 horas.

c)        En 18 hay 1 médico, 2 con 2 médicos y 17 con más de 2 galenos.

d)       En 18 se reciben oportunamente los medicamentos y en 22 no.

e)        23 establecimientos tienen entre 1 y 20 procedimientos odontológicos represados con especialistas, 8 entre 20 y 50, 3 entre 50 y 100 y 8 con más de 100.

f)         14 centros carcelarios presentan entre 1 a 20 procedimientos médicos estancados, 10 entre 20 y 50, 4 entre 50 y 100.

g)       12 establecimientos presentan más de 100 referentes a citas con especialista[110].

 

78.   Sobre lo anterior, la Sala resalta el bajo número de horas que se presta el servicio de salud en algunos ERON y el poco personal sanitario que, al parecer, allí labora[111], además, no es claro si a esta población se le brindan otro tipo de atenciones además de medicina y odontología[112]. La Asociación de Pacientes de Alto Costo resaltó el problema que implica el cobro de cuotas moderadoras y copagos a esta población ya que no cuenta con dinero y sus familias suelen residir lejos de ellos. Sobre esto la Corte recuerda que mediante el Decreto 1652 de 2022 (art. 2.10.4.6)[113] el Minsalud exoneró del cobro de estos rubros a la PPL[114], por lo que no es un asunto que deba afectar el acceso a los servicios de salud de este grupo poblacional.

 

79.    En conclusión, no se observan medidas para superar la problemática que existe en la accesibilidad al servicio de salud de la PPL, lo que impide que se verifiquen resultados y mucho menos avances[115], así como tampoco se remitió la información en debida forma. Por lo que se considera necesario que el Minsalud incluya en la agenda pública el problema puesto de presente, lo aborde y lo supere mediante acciones que garanticen accesibilidad y calidad de la atención en salud de la PPL, pues aún subsisten desafíos considerables hacia la equidad sanitaria[116]. Para cumplir con lo ordenado, el Ministerio de Salud en aplicación del artículo 113 constitucional[117] convocará al Inpec y a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) para que de forma conjunta definan las medidas necesarias para avanzar en el propósito señalado por la Corte.

 

f) Gasto de bolsillo –asequibilidad económica-

 

80.  El Auto 496 de 2022 estableció que el gasto de bolsillo es aquel pago que los hogares se obligan a realizar por su propia cuenta, para acceder a servicios de salud y que según la OMS se centra en dos cuestiones: (i) los “gastos sanitarios catastróficos” -pagos directos que exceden el 40% del consumo total menos una asignación para gastos de alimentación- y, (ii) los “gastos sanitarios empobrecedores”, que se dan al presentarse un problema de salud en una familia, que la obligan a reducir otro tipo de gasto (alimentación, vivienda o ropa), hasta quedar por debajo del nivel indicado por la línea de pobreza[118].

 

81. El Minsalud reportó el total de los gastos en salud para los años 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020, 2021 y 2022. Señaló que el Gobierno ha realizado un esfuerzo financiero para disminuir el gasto en el que incurren los usuarios y las brechas en la población pobre y vulnerable en todos los regímenes[119]. Datos que evidencian lo siguiente:

 

       Figura 1. Elaboración propia. Datos Minsalud[120].

                                      

82.   De la imagen se puede concluir que el gasto que hace el Gobierno nacional[121] es mucho mayor que el realizado por los ciudadanos[122]. Aun así, no existe certeza de que el porcentaje que cubren las familias colombianas no impacte su calidad de vida y con ello, otros derechos fundamentales, tema sobre el que se volverá más adelante.

 

83.   La Sala resalta que el gasto privado[123] en Colombia reportó variaciones desde el 2015 hasta el 2022, ya que en el primer año reportó un 14% que perduró hasta el 2017, para el 2018 bajó al 13% y aumentó al 14% durante 2019 y 2020. Volvió a incrementarse para el año 2021 -16%- en 2021 y se redujo al 14% en 2022. Respecto de la información reportada para el último año, la Sala debe precisar que, de acuerdo con lo informado por Minsalud, el 24% de gasto privado incluye el gasto de bolsillo que fue el 10% del gasto en salud.

 

84.   El gasto de bolsillo en salud ha decrecido, pues en 2015 era del 15%, al año siguiente se incrementó al 16% y regresó al 15% para los años 2017 y 2018. En 2019 reportó una reducción al 14% y otro descenso importante para el 2020, pues fue del 8%, sin conocer su causa. Este rubro aumentó nuevamente para 2021 y 2022, en los que se ha mantenido en 10%. Esto evidencia que entre 2015 y 2022 pasó de 15% a 10%, lo que podría proteger en mayor medida a las familias del país, pues, en principio, no tuvieron que sufragar algunos gastos de salud[124]. Información que no pudo ser constatada, pues no se hallaron datos que evidencien cómo se distribuye este gasto.

 

85.   En consecuencia, la Sala evidencia que a pesar de las variaciones reportadas en gasto privado y gasto de bolsillo, el total de ambos para los años analizados es el siguiente: 29% en 2015; 30%, 2016; 29%, 2017; 28%, 2018; 29%, 2019; 23%, 2020; 26%, en 2021 y 24% en 2022.

 

86.   En este punto, vale la pena referirse al estudio realizado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) [125] que compara el gasto en salud en 50 países del mundo. Allí se afirma que el gasto en salud utiliza una combinación de esquemas de financiamiento gubernamentales y seguros médicos privados obligatorios, así como los de tipo “voluntario”[126]. Además, se evidencia que, entre 50 países, Colombia ocupa el puesto 8 en menor gasto total (US1.640) del cual el Gobierno sufraga el 77% y los usuarios el 23%. Discriminación que permite señalar que ninguno de los países que anteceden a Colombia tienen un gasto privado menor al reportado, pues se verificó que el de la India es del 62%; Indonesia es del 44%; Perú del 31%; China del 45%; México del 46%; Sur África del 49% y Brasil del 52%.

 

87.    Al respecto, la ANDI y la Universidad de Antioquia presentaron el estudio “Gasto en salud durante la pandemia por Covid-19 en países de Latinoamérica” donde se afirmó que, entre otros, Colombia destacó por evitar que los ciudadanos incurrieran en gastos catastróficos por las atenciones en salud; mientras que otros países[127] registraron hogares forzados a vender sus pertenencias o gastar dinero de su bolsillo para costear las hospitalizaciones[128]. Lo que demuestra la protección financiera que ofrece el sistema de salud colombiano a sus residentes.

 

88.    En este punto, debe recordarse que cuando el gasto total en salud en el que incurre una familia supera el 40%, este se cataloga por la OMS como gasto empobrecedor, definido como aquel que la afecta de forma contundente. Por lo tanto, es necesario verificar el impacto que tiene el gasto de bolsillo en las familias del país. Según el Minsalud, este tipo de gastos se calculan con base en la ECV del DANE[129], datos que, según la entidad, se encuentran en revisión. En ese sentido, la siguiente figura permitirá conocer el porcentaje de hogares que incurrieron en gasto catastrófico en 2014, 2020, 2021 y 2022.

 

               Figura 2. Elaboración propia. Datos Minsalud.

 

89. El Minsalud no reportó el dato analizado para los años 2015 a 2019. Así, se concluye que 399.131 (2.9%) hogares en 2014 incurrieron en gasto catastrófico, 196.998 (1.2%) para 2020, 273.089 (1.6%) para 2021 y 245.359 (1.4%) en 2022, es decir, el gasto en salud superó el 40% de sus ingresos y pudo ocasionar una afectación de otros derechos. El 2020 sobresale como el año que tuvo un menor gasto de este tipo y que puede relacionarse con las medidas que implementó el Gobierno nacional para contrarrestar los impactos del Covid-19, pero también la menor demanda de servicios que se dio por medidas como el aislamiento obligatorio[130].

 

90.   A continuación, se expondrán los departamentos con mayor y menor gasto catastrófico en los años 2021 y 2022 y se indicará el porcentaje de su población afiliada al régimen contributivo y subsidiado:

 

Tabla 10. Elaboración propia. Datos Minsalud.

 

Sobre lo dicho, cabe manifestar que casi todos los departamentos con un mayor número de hogares con un elevado gasto catastrófico hacen parte de los principales territorios del país y los que reportan un menor porcentaje, se hallan en los departamentos ubicados en ZGD. Adicionalmente, se observa que las zonas con menos hogares con gasto catastrófico cuentan con una alta población afiliada al RS en salud y mucho menor en el RC. Datos que resultan de mayor importancia para que el Minsalud diseñe e implemente medidas de política pública que impacten a esos hogares, que, si bien no son muchos, sí pueden tener afectado el disfrute de sus derechos fundamentales, no solo el de la salud[131].

 

91.  De lo anterior, se concluye que (i) el gasto público aumentó en todos los años; (ii) el gasto privado decreció hasta un 14%; (ii) el gasto de bolsillo se redujo al 10%; (iv) el gasto catastrófico se redujo al 1.4% y; (iv) el total del gasto privado y público se reportó en 24%. En ese sentido, la Corte observa un avance en la asequibilidad económica, pues el gasto en salud de las familias disminuyó durante el año 2022 al 24% y ha sido el menor frente a los periodos analizados, con excepción del 2020, en el que la reducción está relacionada con la pandemia. Es preciso resaltar que este resultado también es un avance en el cumplimiento del compromiso adquirido por Colombia desde el 2005 como miembro de la OMS^[132].

 

(ii)             Calidad

 

92.   El Auto 496 de 2022 ordenó al Minsalud implementar las medidas necesarias para disminuir los tiempos transcurridos entre la sospecha y el inicio de tratamiento de cáncer, con la habilitación de espacios participativos para fomentar el diálogo con las comunidades y la gobernanza para evidenciar las barreras existentes y, además, mejorar la oportunidad en la prestación de los servicios relacionados con este padecimiento. Decisión que evaluó los indicadores de calidad hasta junio de 2021. En primera medida la Corte verificará lo ocurrido con el SOGCS como método de evaluación de la calidad en salud[133] a través de sus componentes que se analizarán más adelante. Las tablas elaboradas por la Corte con esta información podrán verse en el código QR que se adjunta al inicio de la decisión y que se recuerda, numeral 16[134].

 

93.     Respecto de los indicadores mencionados que recogen información sobre la experiencia en la atención, el Minsalud recauda datos sobre la oportunidad en el acceso a los servicios a través de la medición del tiempo que se tardan los diferentes actores en asignar citas o iniciar tratamientos. Por lo que, si bien la oportunidad en principio permitiría verificar la accesibilidad a los servicios, también evidencia las condiciones de calidad en que estos se prestan[135]. Lo anterior, ya que resulta difícil entender que la misma sea adecuada cuando los usuarios deben soportar demoras en la atención[136].

 

94.     La Corte observa que los tiempos que tomaron las IPS en 2022 y hasta junio de 2023 para asignar citas de medicina general variaron en menor medida, pues en 2021 estaban en 3.7 días, en 2022, 2.8 y a junio de 2023 en 3.3, lo que evidencia una reducción que pudo afectar la prestación del servicio de salud, pero que se superó para 2023 a este primer nivel de atención[137]. Los departamentos que tomaban más tiempos a junio de 2023 fueron San Andrés 5 días; Quindío, Antioquia, Atlántico y Amazonas 4 días y los que toman menor tiempo eran Guainía, Caquetá y Vaupés 0 y Vichada y Chocó 1.3. Muchos de ellos ubicados en ZGD por lo que estos cortos tiempos se muestran como beneficiosos en el acceso al sistema de salud en términos de oportunidad. Además, la Supersalud no reportó PQRD por este concepto en estas zonas.

 

95.    Los servicios de cirugía general, ginecología y la práctica de ecografías, reportan un tiempo de asignación que en 2022 y 2023 estuvo en 11 días como se evidenció en el Auto 496 de 2022. Los departamentos con mayores tiempos a junio de 2023 fueron para (i) cirugía general: Tolima 20 días; Valle del Cauca 16 y Meta 14 días, con menores tiempos Guainía 0.16 días; Chocó 3.1 días; Caquetá y Cauca 4 días; (ii) ginecología: Cauca 40 días; Antioquia 14 y Risaralda 13 días y con menores tiempos Casanare 3.8 días, Caquetá 2.8 días y Guainía 0.10 días. (iii) Las ecografías reportaron en 2021, 10 días, en 2022, 9.9 días y en 2023, 9.4 días, con una leve mejoría. A nivel departamental se observa que no se reportó este dato para 16 departamentos[138] y aquellos que a junio de 2023 reportaron menores tiempos fueron Atlántico, 5.3 días y Cesar y Chocó, 4.2 días. Los que tienen mayores tiempos fueron Cauca, 30.3 días; Antioquia, 11.8 días y Cundinamarca, 11.5 días.   

 

96.    Tiempos que al ser comparados con los evaluados en el Auto 496 de 2022 no reportan mayores variaciones y se han mantenido en el periodo analizado. En ese sentido, se observa que, (i) no se reportaron medidas; (ii) no existen resultados que reporten avances; (iii) aún se presentan PQRD ante la Supersalud[139] y acciones de tutela[140] y (iv) que al ver el asunto por departamentos se observan que muchos de ellos superan el dato nacional, lo que sin duda afecta el acceso al servicio de salud en esas regiones. Aun así, la Sala reconoce que los tiempos que se mantienen son bajos y, por ende, favorecen la atención en salud.

 

97.    Las citas con Pediatría reportaron 7.1 días a 2022 y 7.8 a junio de 2023, con mayores tiempos en Tolima 27 días; Quindío y Caldas 9 que superan la media nacional; Risaralda y Valle del Cauca 7 y menores tiempos en Guainía 0.06; Nariño 2.4 y Vaupés 2.6. Estos últimos muy por debajo de la media nacional a junio de 2023 (7.8).

 

98.    Medicina interna reportó en 2022, 14 días y a junio de 2023, 13.4 con mayores tiempos en Tolima y Valle del Cauca 18 días; Quindío 16.8 días que superan el dato nacional; Risaralda 13 y Meta 11. Menores tiempos en Guainía 0.01; Putumayo 4.2 y Vaupés 4.3, ZGD que presentan menores demoras en el acceso.

 

99.    De otra parte, el tiempo que tarda la atención de urgencias de un paciente clasificado en triage II ha sido constante durante el periodo analizado pues no ha superado los 26 minutos del año 2021 y ahora está en 25 minutos[141]. Los territorios que evidenciaron mayores tiempos a junio de 2023 eran Vichada 70 min.; Bolívar 36 min.; Cundinamarca 35 min.; Norte de Santander, Guaviare y Caldas 30 min., que superan la media nacional y con menores tiempos fueron San Andrés 4 min.; Vaupés 13 min.; Amazonas, Chocó y Huila 15 min. De lo dicho, se resalta lo ocurrido con Vichada que duplica los 30 min. fijados en el acto administrativo, Cundinamarca que, a pesar de tener una buena red de prestación de servicios, lo supera.

 

100.       El tiempo que tardan las IPS en programar una cirugía de cataratas[142] y de reemplazo de cadera aumentó, pues en 2021 era de 16 días, tiempo que el Auto 496 de 2022 consideró como razonable. Sin embargo, hoy reportan 23 y 18 días respectivamente, lo que se cuestiona, ya que si tomaban un plazo inferior no se justifica que a junio de 2023 sea mayor, con lo que se afecta la salud y la dignidad humana de los pacientes.

 

101.       A junio de 2022 los tiempos que superaban el dato nacional para la cirugía de cataratas se reportaban en Bolívar 173; Risaralda 114 y Quindío 34, los menores se dieron en Caquetá 1.9; Santander 6 y Atlántico 7, no se reportó para Chocó. En cuanto a la cirugía de reemplazo de cadera los mayores tiempos los tenían Bolívar, 53; Caldas 35 y Risaralda 34, todos muy por encima del dato nacional. Los menores tiempos estaban en Putumayo, 0; Casanare 1 y Cesar 2.9. No se reportó para Chocó, Arauca y San Andrés.

 

102.       Sobre los lapsos para llevar a cabo la cirugía de revascularización miocárdica, el Auto 496 de 2022 indicó que el 2021 reportó 132 días. No obstante, el informe remitido por el Minsalud en el marco del seguimiento a la orden 16[143], se conoció que en este periodo los tiempos fueron de 3.14 días. A la fecha se observa que el error para 2021 permanece en Sispro, pero que ahora se toman 4 días, bajo aumento que no representa una mayor afectación en la prestación del servicio de salud. Aquellas regiones con mayores tiempos a junio de 2023 eran Caldas y Valle del Cauca, 9 y Bogotá D.C. 7.7 días, que superan los tiempos a nivel nacional y con menores tiempos estaban Nariño y Santander con 0; Bolívar y Córdoba 1. Causa curiosidad que no se emitió reporte para algunos departamentos sobre este punto (Caquetá, Cesar, Chocó, La Guajira, Norte de Santander, Quindío; Sucre, Arauca, Casanare, Putumayo y San Andrés).

 

103.     Sería del caso analizar los tiempos para iniciar el tratamiento para el cáncer de mama y la leucemia en menores de 18 años, sin embargo, el Minsalud no remitió datos al respecto y al revisar la información publicada en el Observatorio Nacional de Cáncer, solo hay reportes hasta el 2019[144] que fueron analizados en el Auto 496 de 2022.

 

104.   Respecto de las Entidades Administradoras de Planes de Beneficio (EAPBS), se evidencia que los tiempos para autorizar las cirugías de cataratas y revascularización miocárdica disminuyeron a casi la mitad, pues en 2021 tomaban, la primera 3.6 días y pasó a 1.7 y la segunda pasó de 2.7 días a 0.5, lo que demuestra un avance en la prestación de estos servicios y que mejora la oportunidad y continuidad. Situación que se repite para autorizar las citas de odontología general que pasaron de 6 días en 2021 a 2.5 días en 2023, lo que también garantiza en mayor medida el derecho fundamental. A junio de 2023 reportaron los siguientes tiempos en Valle del Cauca 7 días; San Andrés 5 días y Risaralda 4 días, muy por encima del dato nacional y con menores tiempos Guainía 0.06; Vichada 0.8; Arauca y Vaupés 1.1.

 

105.    Diferente es lo ocurrido con la resonancia magnética que pasó de 9.9 días en 2021 a 14.8 días en 2023, variación de 4,9 días que contraría la continuidad y oportunidad en la prestación de los servicios de salud, pues se trata del tiempo que tarda la entidad en autorizar el procedimiento, a lo que debe sumarse lo que toma el prestador en programarlo y hacerlo efectivo.

 

106.    Finalmente, en torno a las Direcciones Territoriales de Salud (DTS) se observa que desde el 2021 se ha avanzado en la inmunización de la vacuna pentavalente con un 86.4% de la población infantil en 2021 y 87.5% en el segundo semestre del 2022[145]. Porcentaje que se muestra favorable atendiendo a que la OMS señaló que para 2022 estaba en 84%, es decir, se sobrepasa el promedio mundial[146]. Situación que se repite para la vacuna de polio que se situó a nivel mundial en 84% en 2022 y en Colombia fue del 86.4%. Situación que la Sala resalta, pues evidencia que durante los últimos años la política de vacunación no ha mostrado retrocesos, ni siquiera con la crisis sanitaria del Covid-19, tema de vital importancia ya que como se ha dicho por los órganos internacionales, la cobertura vacunal es una de las intervenciones en salud pública más eficaz[147].

 

107.   Sobre lo dicho, la Corte resalta que si bien se trata de porcentajes que sobresalen como lo reconoció el Auto 496 de 2022, es necesario que se reporten avances, pues han transcurrido casi dos años sin que se evidencie incremento en los valores de vacunación De otro lado es necesario trabajar para disminuir los tiempos que se han incrementado ostensiblemente, como es el caso de las resonancias magnéticas, las cirugías de cataratas y de reemplazo de cadera, lo que implica la implementación de nuevas medidas o el mejoramiento de las existentes para que se reporten avances que permitan garantizar el acceso oportuno a los servicios de salud, y de esa forma el   derecho fundamental a la salud.

 

108.  Ahora bien, dado que el SOGCS se compone de otros sistemas, la Corte procederá a estudiar los resultados reportados en cada uno de ellos.

 

109.  Sistema Único de Habilitación[148]: la Supersalud no aportó resultados pues la verificación de los requisitos de capacidad técnico-administrativa y demás, debe verificarse por las ET, según la Resolución 3100 de 2019. Sobre esto, la Corte considera que efectivamente desde el contenido del artículo 8 de dicha norma se impone a la ET departamental la obligación de ejecutar acciones para verificar lo aportado por el prestador que busca habilitarse, por lo que ni el Minsalud, ni la Supersalud cuentan con información al respecto, sin que ello implique que, en cumplimiento del mandato que se evalúa, el Minsalud no pueda recaudarla y remitirla a la Corte.

 

110.  Sin embargo, en informe posterior el Minsalud afirmó que (i) en 2022 realizó 1.687 visitas a sedes[149] por ET y 7.515 a servicios[150] y (ii) en 2023, 4.341 a sedes[151] y 16.013 a servicios[152], lo que demuestra que entre 2022 y 2023 estas visitas aumentaron en 2.654 (157%) y en 8.498 (113%). En este sentido, la Corte resalta que las visitas evidencian la ejecución de la labor de inspección, pero no se informó sobre el cumplimiento de los requisitos de las entidades visitadas. 

 

111.  Auditoría para el Mejoramiento de la Calidad de la Atención de Salud[153]: medida sobre la que no se reportaron resultados, a pesar de haberse solicitado, ya que el Minsalud afirma que es la Supersalud la encargada de vigilar el SOCGS y sus componentes. Asunto que no desconoce esta corporación, lo que no obsta para que el Minsalud, no obstante, tenga información que le permita conocer su desarrollo, pues a criterio de la Corte, si bien no le corresponde vigilar y sancionar, como rector de la política pública debe estar al tanto de lo que ocurre con el sistema de salud. Por lo que el Minsalud debe conocer lo ocurrido con este componente, ya sea por intermedio de la Supersalud por ser el obligado a cumplir con el mandato analizado.

 

112.  Sistema Único de Acreditación[154]: el Minsalud informó que para el primer trimestre de 2022 acreditó a 12 IPS (9 privadas y 1 Hospital Universitario y 3 ESE). Agregó que conforme a la Resolución 1328 de 2021 brindó asistencia técnica a la totalidad de IPS que conforman la red pública de los departamentos de Cundinamarca y Boyacá. Medida que está en funcionamiento y sobre la que ha brindado apoyo a todas las IPS públicas de la capital del país y su departamento, pero se extraña los apoyos ofrecidos a las IPS de otras zonas del país que pueden estar en ZGD o en general en cualquier lugar del territorio para hacer efectiva la labor que desempeñan. Componente que no reporta resultados.

 

113.   Sistema de Información para la Calidad[155]: el Minsalud reportó los prestadores habilitados en Colombia que al menos una vez en cuatro bimestres efectuaron el reporte de los datos solicitados según los anexos técnicos de la Resolución 256 de 2016[156], así:

 

   Tabla 11. Elaboración propia. Datos Minsalud

 

114.   De lo planteado se concluye que entre 2021 y el primer trimestre de 2022 disminuyó al 65% a nivel país el número de prestadores que reportaron lo requerido, para diciembre de 2022 aumentó nuevamente al 71.5% y a junio de 2023 se dio un nuevo incremento hasta el 74.9%. Datos que evidencian una mejoría en el cumplimiento de la norma en cita y que permiten verificar los tiempos reportados para los indicadores creados por el Minsalud.

 

115.   Se reitera que el SOGCS y sus cuatro componentes son medidas favorables para mejorar la calidad en la atención en salud y para verificar y controlar a las entidades prestadoras de salud para asegurar el más alto nivel de calidad de la atención. Sin embargo, a pesar de que se solicitaron, solo se remitieron resultados parciales respecto del componente de SUA y, más completos para el SIC y SUH. Información de la que no se concluyen avances en los procedimientos que desarrollan, como también lo afirmó la Defensoría del Pueblo que reconoció como un obstáculo y retroceso la falta de evidencia y resultado del SOCGS y sus componentes, así como de las medidas adoptadas. Lo anterior, a pesar de haber transcurrido más de un año desde la orden emitida para mostrar avances.

 

116.   De otro lado, la Sala se referirá a la calidad de la prestación del servicio de salud que anteriormente se evaluaba a través de la ECV del Dane que incluía una pregunta sobre este punto. Sin embargo, para los años 2021 y 2022 no se cuestionó sobre ello, por lo que no se tienen datos de esta fuente, pero al verificar un apartado del Estudio Nacional de Evaluación de los Servicios de las EPS 2022^[157] se conoció la satisfacción global de los usuarios con su EPS. Se indicó que durante los últimos dos años esta experiencia positiva disminuyó: en 2022 la posibilidad de recomendar a la EPS fue del 78.9%, la satisfacción con la EPS fue del 64.4% y la facilidad para acceder al servicio del 62%. A nivel departamental se conoció lo siguiente:

 

Tabla 12. Elaboración propia. Datos Minsalud y Estudio Nacional de Evaluación de los Servicios de las EPS.

 

117.    A su vez, la Supersalud indicó que durante las vigencias 2021 y 2022 recibió 401.142[158] reclamos relacionados con fallas en la prestación de los servicios de salud que integran, entre otros, i) falta de oportunidad y negación de cirugías, medicamentos, procedimientos, insumos y, ii) negación y demora en la autorización de lo mencionado, que incluyen PBS UPC y no UPC En el mismo periodo (2021-2022) inició 46 investigaciones contra EPS, con la imposición de 19 multas por problemas en la prestación de servicios de salud[159]. A diciembre de 2023 se reportó el dato de negaciones en el acceso al servicio de salud por departamentos[160]. Además, inició 51 investigaciones por diferentes razones[161].

 

118.   Llama la atención de la Corte el bajo número de investigaciones iniciadas por la Supersalud en los periodos reportados, pues a pesar de la cantidad de PQRD que recibió, las investigaciones adelantadas son muy pocas, motivo por el cual se hace necesario i) exhortar a la Supersalud, para que en ejercicio de sus competencias adelante todas las investigaciones necesarias derivadas de las PQRD que presentan los usuarios del SGSSS y ii) que en adelante, informe a la sala Especial los resultados de estas.

 

119.   Es claro que aún se presentan PQRD que evidencian los problemas existentes al interior del SGSSS como falta de oportunidad, la cual se verifica desde el componente de calidad, así como las negaciones y demoras en la prestación del servicio. Situaciones que afectan el derecho a la salud de los usuarios y que exigen que el Minsalud implemente medidas efectivas para que se superen las barreras que limitan y a veces impiden el acceso en condiciones de oportunidad e integralidad que predica la Ley 1751 de 2015.

 

Disminución de los tiempos transcurridos entre la sospecha y el inicio de tratamiento de cáncer para mejorar la oportunidad en la atención de este padecimiento

 

120.  Para cumplir con lo ordenado, el Minsalud reportó un cronograma en el que indicó los tiempos que tomaría para ello, así como las actividades desarrolladas que podrá visualizarse en el código citado al inicio y que se recuerda QR, numeral 15[162].

 

121.   Al analizar lo reportado, la Corte considera que el Minsalud desplegó acciones para ejecutar el cronograma remitido, pues implementó medidas conducentes para informar sobre el tratamiento y los tiempos de respuesta en cáncer de cuello uterino, mama, próstata, colon y recto para favorecer la garantía de los pacientes que lo sufren. Asimismo, la inclusión de la vacuna del VPH para niños de 9 años y la capacitación de personal sanitario en relación con estos temas. No obstante, es necesario identificar y abordar las barreras administrativas que se presentan para la detección temprana del cáncer, pues no fueron reportadas[163]. Adicionalmente se implementó el Plan Decenal de Salud Pública –PDSP- 2022-2031[164] con espacios de discusión para el análisis de barreras y la definición de estrategias para disminuirlas. Allí se destaca la eliminación definitiva de las autorizaciones para cáncer infantil y el de adultos desde su diagnóstico.

 

122.   La Sala resalta la vinculación que hizo Colombia en el 2021 a la iniciativa mundial de la OMS contra el Cáncer Infantil que tiene como finalidad para el 2030 que al menos el 60% sobreviva a nivel mundial y reducir el sufrimiento, con el aumento de la capacidad para brindar servicios de calidad a los niños con cáncer y aumentar la priorización a nivel mundial, regional y nacional. Asimismo, debe señalar que, si bien el Ministerio reportó como medida la elaboración e implementación de las RIAS para orientar sobre las intervenciones relacionadas, entre otras, con prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y paliación del cáncer de mama, dicha medida fue evaluada en el Auto 496 de 2022.  

 

123.    Como último punto por destacar está la implementación de la Ley 2194 de 2022[165] que en el artículo 1º busca eliminar barreras de acceso a programas de apoyo para rehabilitación integral de quienes fueren diagnosticados con cáncer de mama y otros tipos de cáncer, mejorar los tiempos de respuesta para la atención requerida y dictar disposiciones generales frente al tratamiento y prevención de cáncer en el país dirigida a EPS de todos los regímenes. Norma que obliga a poner en marcha indicadores o tiempos máximos para autorizar y programar el tratamiento requerido[166].

 

124.   Además, conforme a la orden de fomentar el diálogo con las comunidades y la gobernanza para evidenciar las barreras existentes el artículo 6 (parágrafo 1) señala que el Minsalud, asesorado por algunas entidades[167], definiría en seis meses los lineamientos técnicos y demás acciones de promoción y prevención a ser implementadas en el territorio nacional. Sin embargo, la disposición fue promulgada el 6 de enero de 2022 y al verificar la emisión de dichos lineamientos, no fue posible ubicarlos.

 

125.   En conclusión, el Minsalud emitió normas que representan medidas conducentes en torno a la política pública que implementará para disminuir los tiempos de la atención del cáncer, desde su diagnóstico, sin informar los tiempos que tomará[168]. No obstante, no se conocen los resultados, pues si bien se indicó que los indicadores para el cáncer se agregaron al PDSP 2022-2031, no fue posible hallarlos[169], así como tampoco se ubicaron los lineamientos allí fijados, lo que genera preocupación en la Corte, pues no se trata solamente de emitir normas, sino también de ponerlas en marcha y medir sus resultados[170].

 

Nivel de cumplimiento

 

126.  La Sala Especial de Seguimiento concluye que de conformidad con lo expuesto anteriormente y lo establecido en el Auto 411 de 2015 para los componentes de accesibilidad y calidad del mandato vigésimo noveno de la Sentencia T-760 de 2008 y el Auto 496 de 2022 hay lugar a declarar el nivel de cumplimiento bajo ya que:

 

(i) Entre 2021 y 2022 se reportaron incrementos en la capacidad instalada en gran parte de territorios de país, que no se mantuvieron, porque para 2023 se observó descenso en casi todos los servicios. Situación que impide evidenciar avances, ya que los resultados fueron inestables. Lo anterior, tampoco permite impactar la población que ha aumentado en los últimos años, mientras que los servicios no han tenido mayores incrementos.

 

(ii)    Si bien para algunos asuntos aquí analizados no se reportaron medidas (gasto de bolsillo, telemedicina e indicadores calidad), de la información analizada la Sala concluyó que frente a los dos primeros se evidenciaron resultados que generaron avances[171], sin embargo, respecto a los indicadores de calidad no se dio de esta manera, pues reportaron variaciones poco significativas (a excepción de las resonancias magnéticas, cirugías de cataratas y reemplazo de cadera).

 

(iii) En relación con la disminución de los tiempos de atención de cáncer, implementación de los EBS, tiempos de traslado a los centros de atención, Maite en Guainía, número de servicios en los territorios, no se observaron resultados.

 

(iv)  Adicionalmente, frente al fortalecimiento de los sistemas de información y facilitar el acceso a los datos contenidos en el SOGCS, componentes del SOGCS, capacidad instalada para la PPL no se reportaron medidas.

 

(v)    El Minsalud no ha presentado oportunamente los informes semestrales, y con ello obstaculizó la labor de seguimiento que efectúa la Corte.

 

Órdenes por impartir.

 

127.  Atendiendo al nivel de cumplimiento definido y ante la necesidad de superar la problemática estructural que dio origen a la orden analizada -componentes de accesibilidad y calidad-, se impartirán las siguientes órdenes:

 

128.    Al Ministerio de Salud y Protección Social:

 

a)  Definir, a través de un proceso participativo y técnico en el que se vinculen los diferentes actores del sector salud, los parámetros para establecer el mínimo de servicios que se deben tener en cada zona del país para garantizar a la población el acceso a los servicios de salud en condiciones de oportunidad y calidad de acuerdo con su población y el número de atenciones que se llevan a cabo por especialidad y servicios de telemedicina. Dentro del mes siguiente a la notificación de esta providencia deberá presentar a la Sala Especial un plan de trabajo en que exponga las actividades que desarrollara para dar cumplimiento a esta orden a más tardar el 31 de diciembre de 2024. .

 

Reiterar el ordinal 3 (5) de la parte resolutiva del Auto 496 de 2022, en el sentido de avanzar en la implementación de mecanismos que garanticen la accesibilidad física de los habitantes en las ZDG, así como los espacios participativos en los que fomente el diálogo con las comunidades y la gobernanza.

 

b)  Incluir en la agenda pública la problemática que afecta la accesibilidad y la calidad de la población privada de la libertad. Para ello, convocará al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios para definir las medidas a implementar.

 

c)   Implementar los indicadores que permitan medir los tiempos máximos establecidos en el art. 2 de la Ley 2194 de 2022 (parágrafo 2) en los que se deberá autorizar y programar el tratamiento requerido a los pacientes con cáncer de mama u otros tipos de cáncer.

 

d)  Reiterar la orden emitida en el ordinal 3.7 del Auto 496 de 2022 de entregar el informe semestral con corte a 30 de junio y 31 de diciembre de cada año, que en el que se den a conocer las actividades desplegadas y los resultados obtenidos para garantizar: (i) afiliación; (ii) accesibilidad y, (iii) calidad. Asimismo, en cuanto a accesibilidad deberá dar a conocer el gasto de bolsillo y el catastrófico de los colombianos; y respecto a calidad, los resultados derivados de cada uno de los componentes del SOCGS y las medidas adoptadas con ocasión de estos. Documentos que deberán ser presentados a más tardar, un mes después de la fecha de corte.

 

e)       Adicionar al contenido del informe semestral (i) los resultados del funcionamiento de los EBS, esto es, el número de hogares visitados, por departamento y por semestre, la articulación que tienen los EBS con las EPS y la forma en la que se maneja la información, esto es, en papel o digitalizada y la manera en la que se les hace seguimiento, (ii) el gasto de bolsillo discriminado en gasto empobrecedor y catastrófico de los colombianos en atención a los quintiles de ingreso y; (iii) los avances y resultados obtenidos de las órdenes impartidas en los putos  a) y c)de este apartado.

 

f)    Entregar el informe semestral correspondiente al segundo periodo de 2023 en el que deberá incluir los datos de las atenciones brindadas por telemedicina durante 2022 y 2023 por departamentos y a nivel nacional.

 

129.    A la Superintendencia Nacional de Salud:

 

Se exhortará a la Supersalud, para que en ejercicio de sus competencias adelante todas las investigaciones necesarias derivadas de las PQRD que presentan los usuarios del SGSSS. Los resultados y avances de las investigaciones deberán ser presentados a la Sala Especial de forma semestral, a más tardar un mes después de finalizado el respectivo periodo.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008,

 

III.    RESUELVE:

 

Primero. Declarar el nivel de cumplimiento bajo de los componentes de accesibilidad física y calidad del mandato vigésimo noveno de la Sentencia T-760 de 2008 por lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.

 

Segundo. Ordenar al Ministerio de Salud y Protección Social que con el fin de avanzar en el cumplimiento a lo establecido en el numeral veintinueve de la Sentencia T-760 de 2008 y el Auto 496 de 2022, adopte las siguientes medidas, cuyos resultados deberán ser informados a esta Corporación:

 

a)          Definir, a través de un proceso participativo y técnico en el que se vinculen los diferentes actores del sector salud, los parámetros para establecer el mínimo de servicios que se deben tener en cada zona del país para garantizar a la población el acceso a los servicios de salud en condiciones de oportunidad y calidad de acuerdo con su población y el número de atenciones que se llevan a cabo por especialidad y servicios de telemedicina. Dentro del mes siguiente a la notificación de esta providencia deberá presentar a la Sala Especial un plan de trabajo en que exponga las actividades que desarrollara para dar cumplimiento a esta orden a más tardar el 31 de diciembre de 2024.

 

b)         Reiterar el ordinal 3 (5) de la parte resolutiva del Auto 496 de 2022, en el sentido de avanzar en la implementación de mecanismos que garanticen la accesibilidad física de los habitantes en las ZDG, así como los espacios participativos en los que fomente el diálogo con las comunidades y la gobernanza.

 

c)     Incluir en la agenda pública la problemática que afecta la accesibilidad y la calidad de la población privada de la libertad. Para ello, convocará al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios para definir las medidas a implementar.

 

d)         Implementar los indicadores que permitan medir los tiempos máximos establecidos en el art. 2 de la Ley 2194 de 2022 (parágrafo 2) en los que se deberá autorizar y programar el tratamiento requerido a los pacientes con cáncer de mama u otros tipos de cáncer.

 

e)          Reiterar la orden emitida en el ordinal 3.7 del Auto 496 de 2022 de entregar el informe semestral con corte a 30 de junio y 31 de diciembre de cada año, que en el que se den a conocer las actividades desplegadas y los resultados obtenidos para garantizar: (i) afiliación; (ii) accesibilidad y, (iii) calidad. Asimismo, en cuanto a accesibilidad deberá dar a conocer el gasto de bolsillo y el catastrófico de los colombianos; y respecto a calidad, los resultados derivados de cada uno de los componentes del SOCGS y las medidas adoptadas con ocasión de estos. Documentos que deberán ser presentados a más tardar, un mes después de la fecha de corte.

 

f)   Adicionar al contenido del informe semestral (i) los resultados del funcionamiento de los EBS, esto es, el número de hogares visitados, por departamento y por semestre, la articulación que tienen los EBS con las EPS y la forma en la que se maneja la información, esto es, en papel o digitalizada y la manera en la que se les hace seguimiento, (ii) el gasto de bolsillo discriminado en gasto empobrecedor y catastrófico de los colombianos en atención a los quintiles de ingreso y; (iii) los resultados obtenidos frente a las órdenes impartidas en los puntos a) y c)  de este ordinal . 

 

g)     Entregar el informe correspondiente al segundo semestre de 2023 en el que deberá incluir los datos de las atenciones brindadas por telemedicina durante 2022 y 2023 por departamentos y a nivel nacional.

 

Tercero. Exhortar a la Superintendencia Nacional de Salud para que, en ejercicio de sus competencias, adelante todas las investigaciones necesarias derivadas de las PQRD que presentan los usuarios del SGSSS. Los resultados y avances de las investigaciones deberán ser presentados a la Sala Especial de forma semestral, a más tardar un mes después de finalizado el respectivo periodo.

 

Cuarto. Proceda la Secretaría General de esta Corporación a librar las comunicaciones correspondientes, acompañando copia integral de este proveído.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

Aclaración de voto

 

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General