TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-633/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 633 DE 2024

 

Referencia: expediente CJU-5110.

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral, y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A.

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo

 

Bogotá D. C., tres (3) de abril de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

 

AUTO.

 

I.    ANTECEDENTES

 

1.                 El 19 de octubre de 2015, la E.P.S. Famisanar Ltda. solicitó ante la Superintendencia Nacional de Salud el pago de 2335 facturas por la prestación de servicios NO POS-S (hoy, PBS), a cargo de la subcuenta de compensación del FOSYGA (actualmente, Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES-)[1].

 

2.                 El 18 de junio de 2019, la Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, emitió la sentencia S2019-00747. En dicha providencia, la superintendencia concedió parcialmente las pretensiones de la demanda y ordenó el pago de 539 recobros equivalentes a $606.520.912. Contra esa decisión, la E.P.S. Famisanar y la ADRES presentaron recurso de reposición[2].

 

3.                 Por reparto, el asunto correspondió al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral. En auto del 28 de mayo de 2021, esta autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción y competencia para conocer del recurso y ordenó su remisión al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. La posición del tribunal se sustentó en las providencias APL 1531 del 12 de abril de 2018 y APL 3522 del 19 de julio de 2018 de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, que señalan que “la decisión de glosar, devolver o rechazar las solicitudes de recobro por servicios, medicamentos o tratamientos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud -NO POS-, en la medida que el Fosyga la asume en nombre y representación del Estado, constituye acto administrativo, particular y concreto, cuya controversia ha de zanjarse en el marco de la competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativo prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011”[3].

 

4.                 Luego, el proceso se repartió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A. El 26 de mayo de 2023, esta autoridad judicial declaró la falta de competencia de la Sección Tercera y remitió el expediente a la Sección Primera de la misma corporación. La decisión se fundamentó en que conforme a lo previsto en el artículo 18 del Decreto 2288 de 1989, la Sección Tercera carecía de competencia para tramitar la controversia, pues el asunto no era de naturaleza contractual, agrario o de reparación directa. Contra esta decisión, la E.P.S. Famisanar interpuso recurso de reposición y pidió avocar conocimiento del asunto a través del medio de control de reparación directa[4].

 

5.                 El 26 de octubre de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, repuso el auto del 26 de mayo de 2023 y, en su lugar, propuso conflicto negativo de competencia con el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral. En consecuencia, ordenó la remisión del expediente a la Corte Constitucional[5].

 

6.                 El Tribunal Administrativo consideró que el conocimiento del asunto era ajeno a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Para sustentar su posición, el tribunal señaló que, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 1° del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, el conocimiento de las apelaciones contra las decisiones adoptadas por la Superintendencia Nacional de Salud en desarrollo de atribuciones jurisdiccionales recae en el Tribunal Superior del Distrito Judicial, Sala Laboral.

 

7.                 El asunto fue repartido al despacho de la magistrada ponente el 17 de enero de 2024[6], y el expediente fue allegado a su despacho el 19 de enero del mismo año[7].

 

II.               CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

8.       La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política^[8].

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

9.       Este Tribunal ha establecido que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[9].

 

10.   Adicionalmente, en el auto 155 de 2019, la Corte Constitucional precisó tres presupuestos que se requieren para que se configure un conflicto de jurisdicciones. Primero, el presupuesto subjetivo que se refiere a que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, que pertenezcan a diferentes jurisdicciones y que reclamen o rechacen la competencia para conocer el asunto[10]. Segundo, el presupuesto objetivo, que implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. Por ejemplo, que efectivamente esté en desarrollo un proceso, incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[11]. Tercero, el presupuesto normativo, el cual requiere que las autoridades involucradas en el conflicto hayan manifestado expresamente los motivos constitucionales o legales por los cuales se consideran competentes o no para conocer la causa[12].

 

11.   La Corte encuentra que este caso se trata efectivamente de un conflicto de jurisdicciones ya que se cumplen los tres presupuestos para su configuración. En primer lugar, la controversia fue suscitada entre dos autoridades que administran justicia, pertenecen a diferentes jurisdicciones y rechazaron la competencia para conocer del asunto: la jurisdicción ordinaria, representada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral, y la jurisdicción de lo contencioso administrativo, representada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A.

 

12.   En segundo lugar, la controversia se relaciona con el conocimiento de un recurso de apelación contra una sentencia emitida por la Superintendencia Nacional de Salud en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales. En concreto, la providencia se emitió en el trámite de una demanda presentada por la E.P.S. Famisanar en contra de la ADRES, a fin de obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero adeudadas, correspondientes a servicios que la E.P.S. presuntamente prestó y que no hacían parte del PBS. 

 

13. Finalmente, las autoridades en conflicto argumentaron, mediante sustento legal y jurisprudencial, su falta de competencia para conocer del asunto, tal y como se evidencia en los fundamentos jurídicos 3 y 6 de la presente providencia.

 

La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de asuntos en los que se reclaman recobros judiciales al Estado por la prestación de servicios médicos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (actualmente, Plan de Beneficios en Salud). Reiteración del auto 389 de 2021[13]

 

14.             En el auto 389 de 2021, la Corte Constitucional resolvió un conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Sesenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá respecto del conocimiento de una demanda presentada por Sanitas S.A. en contra de la ADRES. La pretensión del proceso era obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero adeudadas, correspondientes a servicios, procedimientos e insumos médicos, que la E.P.S. prestó y que estaban excluidos del PBS.

 

15.             La Sala Plena determinó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era la competente, de conformidad con lo previsto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Para la Corte, las controversias judiciales relacionadas con recobros no hacen parte de las enlistadas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, por las siguientes razones:

 

·        No están relacionadas, en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social;

·        se circunscriben a un litigio entre entidades administradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud; y

·        el trámite de recobro constituye un procedimiento administrativo que finaliza con la expedición de un acto administrativo que reconoce o niega la existencia de una obligación[14].

 

16.             Así las cosas, la Sala Plena concluyó que este tipo de controversias está a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, especialmente, si se tiene en cuenta que el artículo 104 del CPACA señala que esta jurisdicción “está instituida para conocer […] de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas”[15].

 

Reglas de transición relacionadas con el cambio de jurisprudencia en materia de recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en PBS[16]

 

17.             Conforme con lo expuesto, en el auto 389 de 2021, la Sala Plena modificó el precedente en relación con la jurisdicción competente para conocer sobre los recobros judiciales al Estado por la prestación de servicios médicos no incluidos en el PBS. Así, la Corte encontró que estos asuntos son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pese a que la extinta Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura sostenía que era competencia de la jurisdicción ordinaria.

 

18.             Dado que el cambio de precedente generó dificultades en los despachos judiciales, la Sala Plena, a través del auto 1942 de 2023, definió un conjunto de reglas de transición. Dichas reglas resultan aplicables a:

 

aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años)[17].

 

19.             En el auto en mención también se definieron las demandas a las cuales les resultaría aplicable el régimen de transición. Específicamente, la Sala Plena manifestó que las reglas de transición aplicarían a las demandas que:

 

a.   Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente, se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 del auto 1942 de 2023.

 

b.   Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del auto 389 de 2021 y/o se encuentran en trámite al expedir el auto 1942 de 2023 y, como consecuencia del cambio introducido por el auto 389 de 2021, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación del auto 1942 de 2023 a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 del auto 1942 de 2023.

 

c.   Se presentaron ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389 de 2021 y se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante.

 

d.   Se presentaron ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389 de 2021 y se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1942 de 2023, y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.

 

e.   Se inicien hasta seis meses después de la publicación, por parte del Consejo Superior de la Judicatura, de las reglas de transición establecidas en el auto 1942 de 2023.

 

20.             Respecto a los casos que se enmarcan en los anteriores supuestos, el auto 1942 de 2023 planteó reglas transitorias en relación con (i) el agotamiento previo de recursos; (ii) la conciliación extrajudicial; y (iii) los términos de caducidad del medio de control. A continuación, se reitera el cuadro en el que el auto 2270 de 2023 presenta una síntesis de las mencionadas reglas:

 

 

21.             En consecuencia, la autoridad a la que se le otorgue la competencia para conocer del asunto debe tener en cuenta las anteriores reglas al momento de evaluar la admisión de la demanda.

Caso concreto

 

22.   En el presente caso, y en aplicación de la regla de decisión adoptada en el auto 389 de 2021, el conocimiento del asunto corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Ello, toda vez que, de conformidad con la información que se encuentra en el expediente, la E.P.S. Famisanar presentó una demanda con el propósito de que se ordene a la ADRES el pago de una serie de recobros correspondientes a servicios de salud no incluidos en el PBS.

 

23.   De acuerdo con la regla de decisión fijada en el auto 389 de 2021, las controversias en las que (i) una EPS demande a la ADRES, (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud excluidos del PBS, (iii) son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad con el artículo 104 del CPACA.

 

24.   Por consiguiente, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, conocer de la demanda presentada por la E.P.S. Famisanar Ltda. en contra de la ADRES. Esto, sin perjuicio de la distribución de competencias que, dentro de la propia jurisdicción de lo contencioso administrativo, establezcan las autoridades competentes.

 

Regla de decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS, actualmente PBS, y con las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo^[18].

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral, y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, y DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por la E.P.S. Famisanar en contra de la ADRES.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5110 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General