TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-634/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Solicitudes de ejecución de obligaciones contenidas en sentencias judiciales proferidas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 634 de 2024

 

 

Expediente: CJU-5133

 

Conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Quibdó

 

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá D.C., tres (03) de abril de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

 

AUTO

 

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.     Hechos. El 27 de marzo de 2023, la señora Cruz Emilia Murillo Sánchez, a través de apoderado judicial, solicitó a la autoridad judicial correspondiente que libre mandamiento de pago en contra de la Gobernación del Chocó por el valor de $ 79.233.147, más los intereses moratorios, indexaciones y actualizaciones a las que haya lugar desde el momento en que la obligación se hizo exigible. Según la parte actora, ese valor se deriva de la Resolución N°1495 del 4 de junio de 2019, la cual fue expedida por la entidad demandada, en cumplimiento de la Sentencia N°194 del 30 de agosto de 2013, emitida por el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito de Quibdó.

 

2.     En concreto, la demandante aseguró que adelantó una acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la ESE Salud Chocó en Liquidación y otros, por la supresión del cargo de ayudante de enfermería que desempeñó hasta el 31 de abril de 2010.[1] En el trámite correspondiente, el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito de Quibdó condenó a la entidad departamental a pagar una indemnización en favor de la señora Cruz Emilia Murillo. Como consecuencia de esa decisión, la entidad departamental expidió la Resolución N°1495 del 4 de junio de 2019, “por medio de la cual se da cumplimiento a la sentencia Nro. 194 del 30 de agosto de 2013 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito de Quibdó”. Sin embargo, la entidad demandada no pagó la indemnización otorgada por la sentencia judicial y liquidada en el acto administrativo subsiguiente. Por esa razón, demandó a la Gobernación de Chocó para que pague las obligaciones contenidas en el acto administrativo y en el fallo correspondiente.[2]

 

3.     El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó se declaró incompetente para conocer de la demanda. En Auto del 11 de julio de 2023, el titular del despacho argumentó que, de acuerdo con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo solo conoce de las obligaciones derivadas de actos administrativos que reconozcan dineros en virtud de un fallo judicial por prestaciones sociales de carácter laboral. En el caso bajo estudio, consideró que las obligaciones no derivaban de un acto administrativo, sino de un contrato de trabajo. Asimismo, señaló que el título ejecutivo en este caso tampoco era una sentencia judicial o conciliación aprobada por la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por lo que no podía ser conocida por esta jurisdicción, según la regla de competencia. Por lo tanto, estimó que la competencia para conocer del proceso ejecutivo le correspondía a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, según lo establecido en el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. En consecuencia, el juzgado ordenó la remisión del expediente a los Juzgados Laborales para su reparto.[3]

 

4.        El Juzgado Primero Laboral del Circuito de Quibdó se declaró incompetente para conocer del proceso ejecutivo.[4] En Auto del 26 de julio de 2023, el juez señaló que las obligaciones reclamadas no están respaldadas por un acto administrativo, sino que derivan de una sentencia judicial. El juez citó los artículos 297 y 298 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que establecen los requisitos de procedimiento para los títulos ejecutivos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, los cuales incluyen que el título ejecutivo sea una sentencia debidamente ejecutoriada dictada por dicha jurisdicción. En este caso, estimó que la sentencia que fundamenta la demanda ejecutiva fue dictada por el Juzgado Sexto Administrativo de Quibdó, autoridad de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por lo que afirmó que el juez laboral no tiene facultades para ejecutarla. En vista de lo anterior, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Quibdó propuso un conflicto negativo de competencia y remitió el asunto a la Corte Constitucional para que dirima el conflicto suscitado entre las jurisdicciones.

 

5.     El asunto de la referencia fue remitido a la Corte Constitucional el 22 de enero de 2024.[5] Mediante sesión virtual del 16 de febrero de 2024, el expediente fue repartido al despacho encargado, y la remisión para su sustanciación se realizó el 20 de febrero del mismo mes y año.[6]

 

 

II.     CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

 

A.     Competencia

 

6.                 De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,  la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

 

B.      Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

7.                 Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[7] En Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia ente jurisdicciones, respectivamente: subjetivo, objetivo y normativo.[8] La Sala observa que, en el presente asunto, se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Esto, ya que dos autoridades de jurisdicciones distintas declararon su falta de competencia para conocer el proceso, existe una causa judicial que suscitó la controversia y ambas autoridades judiciales citaron disposiciones normativas para sustentar su falta de competencia[9] (supra 2 y 3).

 

 

C.      Asunto objeto de decisión y metodología

 

8.                 Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencias entre el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Quibdó. Para ello, la Sala planteará un análisis respecto a la jurisdicción competente para conocer los procesos ejecutivos y las solicitudes de ejecución de condenas en los cuales se busca el pago de sumas de dinero, derivados del incumplimiento de órdenes contenidas en una sentencia judicial emitida por la misma jurisdicción. Posteriormente, se resolverá el caso concreto.

 

 

D.                Jurisdicción competente para conocer los procesos en los que se busca hacer exigible un título ejecutivo complejo originado en un fallo judicial proferido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo

 

9.                 La jurisprudencia de esta Corporación ha definido las reglas de competencia jurisdiccional para conocer, de un lado, de las demandas y solicitudes ejecutivas presentadas con sustento en sentencias proferidas por los jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Y, del otro, de los actos administrativos que reconocen acreencias laborales. Con todo, hasta el momento, no ha precisado cuál es la jurisdicción competente para conocer de las demandas que persiguen la ejecución de títulos ejecutivos complejos conformados por actos administrativos y fallos judiciales emitidos por los jueces contenciosos, como ocurre en el caso objeto de controversia. Por esa razón, la Sala aludirá a las reglas jurisprudenciales sentadas en los escenarios referidos, para establecer las distinciones que se suscitan frente a los títulos complejos que involucran un fallo de los jueces administrativos y, finalmente, establecer la regla de decisión que resulta aplicable para estos casos.

 

Competencia jurisdiccional para conocer de procesos ejecutivos y solicitudes de ejecución de fallos judiciales proferidos por los jueces de lo contencioso administrativo

 

10.             En materia de conflictos entre jurisdicciones, la Corte ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre controversias respecto de la autoridad judicial competente para conocer de (i) demandas ejecutivas y de (ii) solicitudes de ejecución presentadas con el fin de obtener el cumplimiento de un fallo emitido por jueces de lo contencioso administrativo. Frente al primer escenario, en Auto 857 de 2021, la Sala Plena estudió un conflicto de jurisdicciones suscitado con ocasión de una demanda ejecutiva presentada por la Fiduprevisora S.A. en contra de una persona con el objeto de obtener el pago de las costas y agencias de derecho causadas dentro de un proceso adelantado por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En esa ocasión, la Corte determinó que el conocimiento de los procesos en los que se pretenda la ejecución de una condena en costas impuesta a un particular en un proceso adelantado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil. Lo anterior, porque el artículo 104.6 ejusdem determina que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo solo conoce de las demandas ejecutivas que tengan por título ejecutivo las condenas impuestas por los jueces administrativos en contra de entidades de derecho público.

 

11.             Respecto del segundo supuesto, el Auto 008 de 2022 se pronunció sobre una “solicitud de ejecución” presentada ante el Juzgado Primero Administrativo de Florencia, la cual buscaba que se librara un mandamiento de pago en contra de la entidad demandada, dentro del mismo proceso de reparación directa. La solicitud se basaba en la sentencia condenatoria de segunda instancia proferida por la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Florencia, en la que se ordenó a una empresa de seguros y al INVIAS a pagar a favor de una persona una suma indemnizatoria y resarcitoria. En este caso, la Sala precisó que, si bien las demandas ejecutivas y las solicitudes de ejecución, presentadas con ocasión de fallos judiciales emitidos por los jueces de lo contencioso administrativo, tienen el mismo propósito, lo cierto es que corresponden a escenarios judiciales distintos. Lo expuesto, en la medida en que las solicitudes de ejecución corresponden a un incidente que se presenta dentro del mismo proceso administrativo y, en esa medida, no pueden comprenderse como un proceso ejecutivo autónomo. Por tanto, determinó que la jurisdicción competente era la de lo Contencioso Administrativo. La regla de decisión señaló que el conocimiento de tales solicitudes de ejecución de condenas impuestas en sentencias judiciales de los jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo corresponde a esas mismas autoridades. Esto, fundamentado en los artículos 298 y 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así como en el artículo 306 del Código General del Proceso. Esta decisión ha sido reiterada en múltiples oportunidades, entre ellas, en el Auto 1595 de 2023.

 

12.             En suma, la jurisprudencia ha determinado que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá: (i) las demandas ejecutivas derivadas de las condenas impuestas por los jueces administrativos a las entidades públicas; y, (ii) las solicitudes de ejecución que presenten las partes dentro del proceso judicial administrativo correspondiente. Por el contrario, la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil adelantará los procesos que tengan fundamento en demandas ejecutivas derivadas de las condenas impuestas por los jueces de lo contencioso administrativo en contra de particulares.

 

Competencia jurisdiccional para conocer de las demandas que persiguen la ejecución de actos administrativos que reconocen acreencias laborales

 

13.             Otro de los asuntos decantados por la jurisprudencia tiene que ver con la competencia para conocer de las demandas ejecutivas que tienen por propósito que se libre mandamiento de pago por actos administrativos que reconocen acreencias laborales. En el Auto 613 de 2021, la Corte conoció de un conflicto de jurisdicciones suscitado por una demanda ejecutiva, a través de la cual el demandante pretendía obtener el pago de unas acreencias laborales reconocidas mediante acto administrativo. En esa oportunidad, advirtió que el numeral 4° del artículo 297 de la Ley 1437 de 2011 establece que la copia autentica de actos administrativos que contengan obligaciones claras, expresas y exigibles, debidamente ejecutoriadas, constituyen un título ejecutivo. Sin embargo, precisó que el alcance de esa norma, en materia de competencia, debe comprenderse en el marco de lo dispuesto en el artículo 104.6 ejusdem, el cual establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo solo conocerá de los procesos ejecutivos que se deriven de determinados escenarios. Por tanto, concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo solo conoce de los procesos ejecutivos derivados de: (i) condenas impuestas a la administración por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, (ii) conciliaciones aprobadas por la misma jurisdicción, (iii) laudos arbitrales y (iv) contratos celebrados con entidades estatales.

 

14.             Al analizar el caso concreto, indicó que no existe una disposición en particular que le asigne a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competencia para conocer de los procesos ejecutivos derivados de actos administrativos que reconocen acreencias laborales. En consecuencia, sostuvo que correspondía aplicar el numeral 5 del artículo 2 de la Ley 712 de 200. Aquel dispone que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral conoce de “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”. Esa decisión fue reiterada, entre otros casos, en el Auto 316 de 2023.

 

15.             En conclusión, la Corte ha considerado que la competencia para conocer de los procesos ejecutivos derivados de actos administrativos dependerá de su relación con los escenarios previstos en el numeral 6° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

Competencia jurisdiccional para conocer de las demandas que pretenden hacer exigible un título ejecutivo complejo conformado por (i) un fallo judicial proferido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y (ii) un acto administrativo

 

16.             Ahora bien, el caso objeto de controversia plantea un escenario distinto de los previamente referidos, en la medida en que el título ejecutivo allegado en este caso es complejo. No corresponde solamente a la sentencia, ni al acto administrativo proferido con posterioridad, sino a ambos. Tal y como lo ha establecido la jurisprudencia del Consejo de Estado, hay dos tipos de títulos ejecutivos. El primero es el singular que corresponde al que está compuesto por un solo documento que contiene una obligación clara, expresa y actualmente exigible; mientras que, el segundo se conoce como complejo y está integrado por un conjunto de documentos. En este último escenario, las autoridades judiciales encargadas de conocer el caso deben analizar de forma conjunta los documentos para determinar la existencia de una obligación clara, expresa y actualmente exigible en favor del demandante.[10]

 

17.             Frente a los procesos ejecutivos que tienen origen en títulos complejos constituidos por documentos emanados por entidades públicas, relacionados con procesos contractuales, el Auto 1570 de 2022 señaló que la competencia para conocer de estos asuntos debe ser establecida a partir de las reglas de competencia establecidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo respecto de los procesos ejecutivos. A partir de una lectura conjunta de los artículos 75 de la Ley 80 de 1993, 104 y 297 de la Ley 1437 de 2011 indicó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los procesos ejecutivos derivados de títulos ejecutivos complejos conformados por un contrato celebrado por una entidad pública y por actos administrativos. Lo expuesto, porque el numeral 6 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 disponen que esa jurisdicción conoce de los procesos ejecutivos originados en contratos celebrados por entidades públicas; y, los demás documentos que componen el título ejecutivo complejo corresponden a actos que están sujetos al control de los jueces administrativos. Con fundamento en lo anterior, estableció la siguiente regla de decisión: “[l]a jurisdicción de lo contencioso administrativo será la competente para conocer sobre las controversias relacionadas con la ejecución de títulos ejecutivos complejos que deriven o contengan como fundamento un contrato estatal. Esto, de acuerdo con lo expuesto en los artículos 104.6 del CPACA y 75 de la Ley 80 de 1993”.

 

18.             Para la Sala, la interpretación conjunta de los artículos 104 y 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establecida en el Auto 1570 de 2022 también aplica para los títulos complejos que se componen por sentencias emitidas por los jueces administrativos y por actos administrativos proferidos con ocasión de ellas. Ciertamente, el artículo 104.6 de la Ley 1437 de 2011 establece que la Jurisdicción Contencioso Administrativa es competente para resolver asuntos relacionados con procesos ejecutivos derivados de (i) condenas impuestas a la administración pública, (ii) conciliaciones judiciales o administrativas aprobadas, (iii) laudos arbitrales en los que sea parte una entidad estatal y (iv) contratos celebrados con entidades estatales.

 

19.             De otro lado, los numerales primero y cuarto del artículo 297 ibidem advierten que, para efectos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, constituyen títulos ejecutivos las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias; y las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales se encuentre el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa.[11]

 

20.             Tal y como lo estableció el Auto 613 de 2021, la última norma debe ser interpretada en el marco de lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Ello significa que los actos administrativos constituyen títulos valores singulares o pueden hacer parte de títulos valores complejos. Sin embargo, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo solo conocerá de los procesos ejecutivos originados en actos administrativos que estén relacionados con (i) condenas impuestas a la administración pública, (ii) conciliaciones judiciales o administrativas aprobadas, (iii) laudos arbitrales en los que sea parte una entidad estatal o (iv) contratos celebrados con entidades estatales.

 

21.             De manera que, una interpretación armónica y sistemática de ambas disposiciones permite concluir que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los procesos que pretenden la ejecución de títulos ejecutivos complejos compuestos por condenas impuestas a entidades públicas por esa jurisdicción (art. 104.6 ejusdem) y actos administrativos que contengan una obligación clara, expresa y exigible (art. 297.3 ejusdem). En consecuencia, la configuración de títulos ejecutivos complejos compuestos por una sentencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo que impone el pago de sumas dinerarias, junto con el acto administrativo que ordena el cumplimiento del fallo judicial, son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

22.             Regla de decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de los procesos ejecutivos derivados de un título ejecutivo complejo originado o compuesto por fallos emitidos por los jueces de la misma jurisdicción que condenen a entidades públicas. Esta competencia se fundamenta en los artículos 104.6 y 297 del Código Procesal Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

 

 

E. Caso concreto

 

23.             La Sala advierte que el proceso ejecutivo iniciado por la señora Cruz Emilia Murillo Sánchez en contra de la Gobernación del Chocó está conformado por: (i) una sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito de Quibdó que condenó a la entidad territorial al pago de una indemnización, y (ii) un acto administrativo proferido por el gobernador del Departamento del Chocó con el fin de cumplir lo dispuesto en la decisión judicial. En esa medida, la demanda tiene origen en un título ejecutivo complejo derivado de un fallo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo que condenó a una entidad territorial al pago de una suma de dinero. Además, aquel también estaría conformado por una decisión de la administración pública que, prima facie, ordenó el pago de una suma dineraria en favor del demandante. Por tanto, con base en las consideraciones generales expuestas en esta providencia, el presente caso cumple con los requisitos determinados por los artículos 104 y 297 de la Ley 1437 de 2011, para que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo asuma el conocimiento del caso.

 

24.             En consecuencia, la Sala Plena observa que la competencia para conocer y decidir la demanda instaurada por la señora Cruz Emilia Murillo Sánchez está en cabeza del Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó. Por esa razón, ordenará remitirle el expediente CJU-5133 para lo de su competencia y para que comunique sobre esta decisión a los interesados.

 

 

III.   DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE

 

 

Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Quibdó, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido.

 

Segundo. REMITIR el expediente CJU-5133 al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General