A664-24
TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-664/24
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Asuntos en los que una IPS demanda a entidades públicas por el no pago de servicios de salud que ya fueron prestados
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
Auto 664 de 2024
Expediente: CJU-5158.
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Medellín (Antioquia) y la Superintendencia Nacional de Salud.
Magistrado Ponente:
José Fernando Reyes Cuartas.
Bogotá D.C., diez (10) de abril de dos mil veinticuatro (2024).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 13 de marzo de 2023[1], a través de apoderada judicial, Alianza Medellín Antioquia EPS S.A.S (en adelante Savia Salud EPS) presentó una demanda civil contra la Empresa Social del Estado Hospital San Bartolomé del municipio de Murindó (en adelante ESE San Bartolomé). Solicitó que se declare que la ESE San Bartolomé incumplió parcialmente los contratos de prestación de servicios de salud celebrados en los años 2015, 2016, 2017 y 2018 con Savia Salud EPS. Como consecuencia de lo anterior, pidió ordenar a la entidad demandada devolver la suma de $126.411.225 por la prestación de los servicios de salud[2] reconocidos en cuatro facturas. También solicitó la indexación de todos los derechos económicos y el pago de los intereses moratorios, las agencias en derecho y las costas del proceso.
2. Savia Salud EPS afirmó que suscribió distintos contratos de prestación de servicios de salud bajo la modalidad de cápita con la ESE San Bartolomé. En estos se pactó el pago de incentivos por partos, PEDT y novedades de aseguramiento. Precisó que algunos de esos incentivos se pagarían anticipadamente de forma mensual y que su reconocimiento dependía del cumplimiento de unas metas que se establecieron en un anexo del contrato. La EPS demandante, luego de verificar los componentes de los indicadores del contrato, concluyó que la ESE demandada no cumplió con todas las metas pactadas[3]. Por lo anterior, emitió cuatro facturas “por concepto de reintegro de incentivos partos, PEDT y novedades de aseguramiento vigencia 2015-2018-1”[4]. La EPS manifestó que las facturas cumplen con los requisitos de los artículos 621 y 774 del Código de Comercio. Consideró que la no realización de los reintegros, constituye una afectación grave al patrimonio de la EPS.
3. El asunto se repartió al Juzgado 24 Civil Municipal de Medellín. Mediante auto del 10 de marzo de 2023[5], dicha autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente a los juzgados administrativos de Medellín. Explicó que a esa jurisdicción le corresponde conocer los procesos judiciales en los que están involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejercen una función pública. Precisó que, en este caso, Savia Salud EPS demandó a una Empresa Social del Estado y por esa razón, se acreditaba el factor de competencia. Para fundamentar su posición se refirió al contenido del artículo 90 del Código General del Proceso (en adelante CGP) y a los artículos 104[6], 141[7] y 155[8] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA).
4. Realizado el nuevo reparto, le correspondió el conocimiento al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Medellín. Mediante auto del 21 de septiembre de 2023[9] el juez propuso un conflicto negativo entre jurisdicciones y envió el asunto a la Superintendencia Nacional de Salud (en adelante, SuperSalud). El juez consideró que no tenía competencia para conocer la demanda civil debido a que Savia Salud EPS y la ESE San Bartolomé suscribieron una cláusula de competencia que dispuso que, ante cualquier controversia, las partes debían acudir a los mecanismos de arreglo directo como: la conciliación, la amigable composición y la transacción. Mencionó el artículo 38[10] de la Ley 1122 de 2007, según el cual, la SuperSalud podrá actuar como conciliadora en los conflictos que surjan entre sus entes vigilados o aquellos que surjan entre los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
5. El expediente se remitió a la Superintendencia de Salud, la cual propuso un conflicto negativo entre jurisdicciones con el juzgado administrativo a través de un auto del 21 de diciembre de 2023. La SuperSalud rechazó la demanda y remitió el expediente a la Corte Constitucional. Consideró que, de conformidad con el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019, el ámbito de competencia de la Superintendencia Nacional de Salud en esta materia solo cobija los conflictos de “cobertura de los servicios, tecnologías en salud o procedimientos incluidos en el Plan de Beneficios en Salud, negados por las EPS”[11] y los relacionados con “las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”[12]. Asimismo, se refirió al numeral 2 del artículo 104 del CPACA y al artículo 75[13] de la Ley 80 de 1993. Concluyó que en el proceso judicial están relacionadas dos entidades públicas y que el conflicto surgió por un presunto incumplimiento de un contrato estatal. Por lo anterior, su conocimiento le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Mencionó las reglas de decisión de los Autos 403 de 2021[14] y 409 de 2022[15] de la Corte.
6. Finalmente, de conformidad con el reparto efectuado por la Sala Plena, el proceso se remitió al despacho del magistrado sustanciador el 16 de febrero de 2024[16].
II. CONSIDERACIONES
Competencia
7. De conformidad con numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
8. Esta corporación ha advertido que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se cumplan los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo. Estos han sido definidos reiteradamente por la Corte[17]. En el asunto de la referencia se cumplen los anteriores presupuestos por las razones siguientes razones:
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Presupuesto subjetivo |
El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Medellín) y otras de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral[18] (Superintendencia Nacional de Salud). Estas autoridades judiciales declararon que no tenían competencia para conocer el asunto y propusieron un conflicto negativo de competencia[19]. |
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Presupuesto objetivo |
La controversia corresponde a un proceso judicial promovido por Savia Salud EPS en contra de la ESE San Bartolomé. En este se persigue el reintegro de la suma de $126.411.225 por la prestación de servicios de salud. |
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Presupuesto normativo |
Las autoridades judiciales en conflicto enunciaron los fundamentos legales y jurisprudenciales para justificar su falta de jurisdicción. El Juzgado Primero Administrativo de Medellín explicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es la competente para conocer del proceso judicial porque Savia Salud EPS y la ESE San Bartolomé suscribieron una cláusula de competencia que las remitía a la SuperSalud. Fundamentó su postura en el artículo 38 de la Ley 1122 de 2007 y en la cláusula vigésima séptima del contrato de prestación de servicios No. 0143-2018 celebrado por las partes.
Por su parte, la SuperSalud estimó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo debía continuar con el trámite del proceso. Señaló que, por disposición del numeral 2 del artículo 104 del CPACA y del artículo 75 de la Ley 80 de 1993, a dicha jurisdicción le corresponde conocer de los procesos judiciales en los que esté relacionada una entidad pública y en aquellos en los que el conflicto se originó por un contrato estatal. Por lo anterior, se refirió a la regla de competencia de los Autos 403 de 2021 y 406 de 2022 de la Corte Constitucional. |
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en los procesos que buscan el pago de facturas derivadas de contratos celebrados con Empresas Sociales del Estado[20]
9. Mediante el Auto 403 de 2021[21], la Sala Plena de esta Corporación determinó que el conocimiento de las controversias derivadas de un contrato estatal es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto siempre que, “(i) se pretenda ejecutar títulos valores originados en virtud de un contrato estatal y (ii) las partes de la controversia sean las mismas que suscribieron el contrato estatal, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el asunto”. También se pronunció frente a la naturaleza de los contratos en que los que es parte una entidad pública, como criterio para definir el juez competente. Recordó que la jurisprudencia constitucional[22] ha reconocido que, independientemente del régimen aplicable, los contratos en los que es parte una entidad pública son por definición contratos estatales. La Corte llegó a esa conclusión, a partir de la interpretación del artículo 104 del CPACA y del artículo 75 de la Ley 80 de 1993.
10. Siguiendo esta línea, en el Auto 409 de 2022 la Corte resolvió un conflicto negativo de jurisdicciones respecto de una demanda ejecutiva promovida por Savia Salud EPS contra la ESE San Juan de Dios de Cali. En esa ocasión, la EPS solicitó que se librara mandamiento de pago por concepto de “reintegros de los valores pagados a título de pagos anticipados de incentivos por cumplimiento de metas, en el marco de un contrato de prestación de servicios de salud bajo la modalidad de capitación”. La providencia concluyó que el conocimiento del asunto le correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo porque “la ejecución de las facturas de los pagos de lo no debido se deriva directamente de [una] obligación contractual”[23].
11. Ahora bien, los Autos 037 y 2824 de 2023 resolvieron conflictos negativos de jurisdicciones relacionados con demandas con efectos declarativos que perseguían el pago de facturas emitidas, a título de reintegro, por “incentivos partos, PEDT y novedades de aseguramiento”. Su origen radicó en el incumplimiento de las metas pactadas en los contratos de prestación de servicios de salud suscritos entre las partes. La Corte destacó que el juez administrativo era el competente para pronunciarse sobre la demanda, de conformidad con los artículos 104.2 y 104.6 del CPACA. Esto porque i) las partes de la controversia eran dos entidades públicas que suscribieron contratos estatales; y ii) la demandante pretendía la aceptación y el pago de títulos valores originados en el marco de un contrato estatal.
12. En esa oportunidad se aplicó la siguiente regla de decisión:
“Cuando (i) se pretenda ejecutar títulos valores originados en virtud de un contrato estatal y (ii) las partes de la controversia sean las mismas que suscribieron el contrato estatal, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el asunto”.
13. En suma, la Sala Plena concluye que, en virtud del artículo 104 del CPACA y el del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le corresponde conocer de aquellos conflictos relacionados con la existencia de obligaciones contenidas en títulos valores originados en un contrato estatal.
Caso concreto
14. Savia Salud EPS presentó una demanda contra la ESE San Bartolomé con el fin de que se le reintegre la suma de $126.411.225 por la prestación de los servicios de salud relacionados con PEDT, incentivos, partos y novedades de aseguramiento. Esto porque la ESE incumplió parcialmente los contratos de prestación de servicios de salud celebrados en los años 2015, 2016, 2017 y 2018.
15. La Sala estima que el asunto de la referencia debe ser asignado al Juzgado Primero Administrativo de Medellín, en representación de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Primero, porque hay dos entidades públicas involucradas, Savia Salud EPS[24] en calidad de demandante y la ESE San Bartolomé de Murindó en calidad de demandada[25]. Segundo, debido a que hay derechos incorporados en las facturas SV19740, SV19741, SV19742, SV19743 en el marco de contratos estatales[26] de prestación de servicios en salud. Tercero, puesto que las partes de esta controversia son las mismas que suscribieron dichos contratos. Lo anterior, de conformidad con las consideraciones expuestas por la Corte en los Autos 037 y 2824 de 2023. Ello, con fundamento en los artículos 104 del CPACA y 32 de la Ley 80 de 1993.
16. Así las cosas, la Corte remitirá el expediente CJU-5158 al Juzgado Primero Administrativo de Medellín para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados dentro del trámite judicial, al Juzgado 24 Civil Municipal de Medellín y a la Superintendencia Nacional de Salud.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la jurisdicción ordinaria, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Primero Administrativo de Medellín (Antioquia) es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por la Alianza Medellín Antioquia EPS S.A.S - Savia Salud EPS contra la Empresa Social del Estado Hospital San Bartolomé del municipio de Murindó (Antioquia).
Segundo. REMITIR el expediente CJU-5158 al Juzgado Primero Administrativo de Medellín para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados dentro del trámite judicial, al Juzgado 24 Civil Municipal de Medellín y a la Superintendencia Nacional de Salud.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, archivo “05ActaRepartoJuzAdmin.pdf”.
[2] Protección específica y detección temprana (PEDT), incentivos, partos y novedades de aseguramiento.
[3] “(…) la calificación de la demandada no logró el CUMPLIMIENTO TOTAL, siendo este inferior al porcentaje pactado, por lo cual, se concluye un incumplimiento parcial del contrato por parte de la ESE, encontrándose esta en la obligación de devolver el dinero correspondiente a los porcentajes no cumplidos”.
[4] Expediente digital, archivo “20DEMANDApdf”. Las cuatro facturas se identificaron, según el año, como SV19740, SV19741, SV19742 y SV19743.
[5] Expediente digital, archivo “11AutoRechazaRemiteSuperSalud.pdf”.
[6] Artículo 104. De la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. (…) “2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”.
[7] Artículo 141. Controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas. Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley”.
[8] “Artículo 155. Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. (…) 5. De los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública en sus distintos órdenes o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado, y de los contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan cláusulas exorbitantes, cuando la cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”.
[9] Expediente digital archivo “13FaltaJurisdiccion.pdf”.
[10] “Artículo 38. Conciliación ante la Superintendencia Nacional de Salud. La Superintendencia Nacional de Salud podrá actuar como conciliadora, de oficio o a petición de parte, en los conflictos que surjan entre sus vigilados y/o entre éstos y los usuarios generados en problemas que no les permitan atender sus obligaciones dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud, afectando el acceso efectivo de los usuarios al servicio de salud. Los acuerdos conciliatorios tendrán efecto de cosa juzgada y el acta que la contenga, donde debe especificarse con toda claridad las obligaciones a cargo de cada una de ellas, prestará mérito ejecutivo. Parágrafo. En el trámite de los asuntos sometidos a conciliación, la Superintendencia Nacional de Salud aplicará las normas generales de la conciliación previstas en la ley 640 de 2001”.
[11] Numeral a) del artículo 6 de la Ley 1949 de 2019.
[12] Numeral f) del artículo 6 de la Ley 1949 de 2019.
[13] Artículo 75. Del juez competente. Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa.
[14] En esta oportunidad, la Sala estableció como regla de decisión, que “cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal”.
[15] En ese asunto, la Corte reiteró la regla del Auto 403 de 2021 y recordó que “la parte demandada es una entidad estatal, que aceptó los derechos incorporados en títulos valores -las facturas que se pretenden ejecutar, derivadas de una obligación contenida en un contrato estatal suscrito entre el demandante y el demandado-“. Por lo anterior, “[l]a ejecución de las facturas de los pagos de lo no debido se deriva directamente de esta obligación contractual” la cual tiene origen en el contrato estatal.
[16] Expediente digital, archivo “03CJU-5158 Constancia de Reparto.pdf”.
[17] Auto 155 de 2019. Respecto al presupuesto subjetivo, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. De otra parte, en lo referente al presupuesto objetivo, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución). Finalmente, sobre el presupuesto normativo, se entiende que no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[18] En el Auto 1008 de 2021 la Sala Plena advirtió que, a pesar de que la SuperSalud es una autoridad administrativa, esta ejerce funciones jurisdiccionales asimilables a las desempeñadas por los jueces de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.
[19] El conflicto se entiende configurado entre el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Medellín y la Superintendencia Nacional de Salud. Esto debido a que, la SuperSalud propuso el conflicto frente al juzgado administrativo. Además, no podría predicarse un conflicto de jurisdicciones entre la SuperSalud y el Juzgado 24 Civil Municipal de Medellín porque ambas autoridades pertenecen a la misma jurisdicción, es decir, la jurisdicción ordinaria y en ese caso, se configuraría un conflicto intrajurisdiccional frente al cual la Corte carecería de competencia. Lo anterior, de conformidad con el artículo 241 de la Constitución y los Autos 1043 de 2022 y 1526 de 2023.
[20] Resulta importante aclarar que, en este caso, no son aplicables las reglas de decisión de los Autos 2032 y 2685 de 2023. En esas decisiones, la Corte determinó que “la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos”. No obstante, la controversia de este asunto no versa sobre devoluciones o glosas de facturas sino sobre la ejecución de las facturas. Estas tienen origen en un contrato estatal y se consideran títulos valores. Por ello, las reglas de decisión aplicables son las de los Autos 403 de 2021 y 409 de 2022. Además, la EPS demandante en sus pretensiones no hizo alusión a algún elemento de desglose o devolución que permita advertir la modificación de la competencia del juez administrativo.
[21] En esa oportunidad, resolvió un conflicto de jurisdicciones suscitado en el marco del proceso ejecutivo para el cobro de unas facturas aceptadas por una ESE por un contrato de suministro de medicamentos.
[22] En la Sentencia C-388 de 1996 la Corte consideró que al expedir la Ley 80 de 1993, el legislador reunió “en una sola categoría los contratos de todo orden en los que intervenga una entidad del Estado, creando los que denominó contratos estatales”. Entre las consideraciones de esa sentencia, la Corte puso de presente que, por ejemplo, los procesos ejecutivos derivados de los contratos estatales eran “una clase de los [procesos] contenciosos[,] pues participan de las características propias de éstos”.
[23] Auto 409 de 2022.
[24] Los estatutos de Savia Salud establecen que se trata de una sociedad por acciones simplificada de naturaleza mixta con mayoría de capital público. Esto debido a que encuentra conformada en un 36.65% por la Gobernación de Antioquia, en un 36.65% por la Alcaldía de Medellín y en un 20.67% por la Caja de Compensación Familiar (Comfama).
[25] De conformidad con la Ley 100 de 1993 y la Ley 10 de 1990, las Empresas Sociales del Estado son una tipología de entidad pública. El artículo 194 de la Ley 100 de 1993 consagró que “(…) las Empresas Sociales del Estado constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada”, en igual sentido lo dispuso el artículo 1 del Decreto Nacional 1876 de 1994 cuando definió la naturaleza jurídica de las ESE.
[26] Los contratos de prestación de servicios que originan la controversia fueron suscritos con la ESE. Por lo tanto, la Sala encuentra que, en principio y únicamente para efectos de definir la jurisdicción competente, se trata de contratos estatales porque fueron suscritos por una entidad pública, conforme al parágrafo del artículo 104 del CPACA.