TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-687/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 687 DE 2024

 

Referencia: Expedientes CJU-5284, CJU-5287 y CJU-5289.

 

Asunto: Conflictos suscitados entre la Superintendencia Nacional de Salud; la Jurisdicción Ordinaria Laboral y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

Magistrado sustanciador:

Vladimir Fernández Andrade.

 

Bogotá D.C., diez (10) de abril de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 En el siguiente cuadro se resumen los hechos que soportan los conflictos entre jurisdicciones remitidos a la Corte Constitucional y asignados al despacho del magistrado sustanciador para su decisión, los cuales corresponden a demandas instauradas a través del medio de reparación directa por parte de distintas Empresas de Prestación de Salud (EPS) en contra de la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social, sus fiducias y/o consorcios encargados del trámite de recobros, por perjuicios causados por el no pago de las facturas glosadas y/o negadas a través del trámite administrativo especial de recobros, las cuales están relacionadas con la prestación de servicios no incluidos en el POS[1], hoy PBS:

 

 

2.                 El día 8 de marzo de 2024, los expedientes fueron repartidos y asignados al despacho y el día 12 de marzo de 2024, la Secretaría General los remitió para su sustanciación.

 

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

A.               Competencia.

 

3.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

B.               Análisis de cosa juzgada respecto de los pronunciamientos de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en los expedientes CJU-5287 y CJU-5289.

 

4.                 En el auto 711 de 2021, la Sala Plena resolvió estarse a lo resuelto en un conflicto entre jurisdicciones, al considerar que “[l]as decisiones adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura durante el período en el cual la Corte Constitucional no había asumido la competencia para resolver los conflictos de jurisdicción, gozan del principio de intangibilidad, que prohíbe al juez que dictó el fallo revocarlo o reformarlo. La improcedencia de un nuevo pronunciamiento de fondo sobre el caso sometido a consideración de esta Corporación responde a la necesidad de protección de la confianza legítima en el ordenamiento jurídico. Si una providencia judicial se encuentra en firme, produce el efecto de cosa juzgada, bien porque no contempla ningún tipo de recurso, o bien porque no se recurrió en su momento”.

 

5.                 En otras oportunidades, esta corporación concluyó que cuando un asunto ya ha sido resuelto y se suscita una segunda controversia, sucede que si “el nuevo proceso versa sobre el mismo objeto, se funda en la misma causa que el anterior y entre ambos hay identidad jurídica de partes”[19], el nuevo juez tendrá frente a sí el fenómeno de la cosa juzgada. En ese sentido, su deber no es otro que el de estarse a lo resuelto por la autoridad que anteriormente dirimió la controversia. Estas consideraciones fueron reiteradas en los autos 200 de 2022, 1214 y 2149 de 2023 para dirimir conflictos entre jurisdicciones que ya habían sido resueltos por el Consejo Superior de la Judicatura.

 

6.                 En el caso concreto, la Sala Plena advierte que no se configuró la cosa juzgada respecto de las providencias proferidas por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura con fechas del 2 de agosto de 2017 y 15 de noviembre de 2017, en la que se atribuyó el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral por las siguientes razones:

 

 

7.                 En virtud de lo anterior, al no existir cosa juzgada, la Sala procederá a resolver el presente conflicto entre jurisdicciones, suscitado entre la Superintendencia delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia de Salud, y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera - Subsección C- Despacho 007; el Juzgado 5 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 32 Administrativo del Circuito de Bogotá; y, el Juzgado 5 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 33 Administrativo del Circuito de la misma ciudad.

 

C.               Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones.

 

8.                 Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[20]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que estos conflictos se configuren, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

D.               Competencia para conocer de controversias relacionadas con recobros judiciales prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS y las reglas de transición fijadas frente al cambio jurisprudencias suscitado en conflictos entre jurisdicciones relacionados con estos asuntos. Reiteración del auto 389 de 2021 y 1942 de 2023.

 

9.                 En el auto 389 de 2021, la Sala Plena de esta corporación resolvió un conflicto entre jurisdicciones relacionado con una demanda instaurada por Sanitas EPS contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), que pretendía el reconocimiento y pago de las sumas de dinero asumidas por la EPS para atender la cobertura de servicios, procedimientos e insumos no incorporados en el POS[24]. En dicha oportunidad, esta corporación concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente del asunto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 104.1 del CPACA.

 

10.             En criterio de la Corte, las controversias judiciales relacionadas con recobros no corresponden a las previstas en el artículo 2.4 del CPTSS, puesto que no se relacionan en estricto sentido con la prestación de los servicios de la seguridad social. En concreto, se advirtió que estos litigios únicamente aluden a controversias entre entidades administradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud relativos a la financiación de servicios ya prestados, por lo que no implican la existencia de ningún tipo de conflicto entre afiliados, beneficiarios, usuarios, ni empleadores. En este orden de ideas, para la Sala Plena, el trámite de recobro constituye un verdadero procedimiento administrativo, el cual culmina con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de una obligación y, en consecuencia, es necesario acudir a la aplicación del numeral 1° del artículo 104 del CPACA, para efectos de definir la autoridad judicial que debe asumir la competencia del asunto.

 

11.             Lo anterior ha sido aplicado por esta corporación a procesos iniciados en contra del Ministerio de Salud y Protección Social y/o diferentes consorcios y fiduciarias encargadas inicialmente del trámite de los recobros. Incluso, en el auto 862 de 2021 se advirtió que “en relación con el hecho de que en un recobro judicial al Estado la parte demandada esté conformada por el Ministerio de Salud y Protección Social, no impide la reiteración del Auto 389 de 2021 para la solución del conflicto de competencia”. Esto es posible porque conforme al artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES está adscrita a ese Ministerio y los artículos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016, le transfirieron el deber de ejercer la defensa en los procesos judiciales, así como ejercer los derechos y asumir las obligaciones que con anterioridad había adquirido la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del Fosyga y, el proceso administrativo que se adelantaba para el reconocimiento de los recobros antes de la entrada de funcionamiento de la ADRES se puede equiparar en gran medida al que se adelanta actualmente[25].

 

12.             Ahora bien, a partir de un oficio del Consejo Superior de la Judicatura remitido a esta corporación, en el que se expusieron las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia en el auto 389 de 2021, respecto de la posición que con anterioridad en este mismo tipo de asuntos venía sosteniendo la Sala Jurisdicción Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la Sala Plena de este tribunal profirió el auto 1942 de 2023, en el cual, con carácter excepcional, se establecen unas reglas de transición para mitigar el impacto del ajuste realizado en la jurisprudencia frente a la competencia que le asiste a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS, para “aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años)”. En el cuadro que se expone a continuación se sintetizan las citadas reglas de transición[26]:

 

 

E.               Examen del caso concreto.

 

13.             En los asuntos objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, puesto que, como se puede observar en los antecedentes:

 

(i)      Presupuesto subjetivo: los conflictos se suscitaron entre autoridades de diferentes jurisdicciones: por un lado, jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de otro lado, jueces de la Jurisdicción Ordinaria Laboral; y, las funciones jurisdiccionales de la Superintendencia de Salud.

 

(ii)    Presupuesto objetivo: se acreditaron causas judiciales respecto de la cuales se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se tratan de demandas a través del medio de control de reparación directa en contra de la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros, por el no pago de las solicitudes de recobro por el concepto de medicamentos, servicios o prestaciones de salud no incluidos en el POS hoy PBS.

 

(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales que suscitaron los conflictos entre jurisdicciones citaron y justificaron su falta de jurisdicción en los artículos 104.4 del CPACA; 2° del CPTSS; y, y el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, así como en pronunciamientos de esta corporación sobre la materia como el auto 389 de 2021; y pronunciamientos de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura sobre el asunto.

 

14.             Una vez efectuado el anterior estudio, cabe precisar que el precedente del auto 389 de 2021 ha sido aplicado incluso a los procesos iniciados en contra del Ministerio de Salud y Protección Social[29] y/o diferentes consorcios y fiduciarias encargadas inicialmente del trámite de los recobros. Esto es posible porque: (i) conforme al artículo 66 de la Ley 1753 de 2015[30], la ADRES está adscrita a ese Ministerio y los artículos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016, le transfirieron el deber de ejercer la defensa en los procesos judiciales, así como ejercer los derechos y asumir las obligaciones que con anterioridad había adquirido la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del Fosyga y (ii) el proceso administrativo que se adelantaba para el reconocimiento de los recobros antes de la entrada de funcionamiento de la ADRES se puede equiparar en gran medida al que se adelanta actualmente[31].

 

15.             En ese sentido y debido a que los expedientes CJU-5284, CJU-5287, CJU-5289 guardan identidad de materia, la Sala Plena de la Corte Constitucional ordenará su acumulación y los remitirá a las siguientes autoridades para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados:

 

 

F.                Regla de decisión.

 

16.             “El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”[32].

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero: ACUMULAR los conflictos de jurisdicciones identificados con los expedientes CJU-5284, CJU-5287, CJU-5289, por presentar unidad de materia.

 

Segundo: En el proceso CJU-5284, DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Sala Quinta Laboral del Tribunal Superior de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera - Subsección C- Despacho 007 y DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera - Subsección C- Despacho 007 es la autoridad competente para conocer de la demanda de reparación directa presentada por Famisanar EPS en contra de Ministerio de Salud y otros.

 

Tercero: REMITIR el expediente CJU-5284 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera - Subsección C- Despacho 007 para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo la Sala Quinta Laboral del Tribunal Superior de Bogotá de la misma ciudad.

 

Cuarto: En el proceso CJU-5287, DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 5 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 32 Administrativo del Circuito de Bogotá, y DECLARAR que el Juzgado 32 Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer de la demanda de reparación directa instaurada por Cafesalud EPS en contra del Ministerio de Salud y otros.

 

Quinto: REMITIR el expediente CJU-5287 al Juzgado 32 Administrativo del Circuito de Bogotá para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo el Juzgado 5 Laboral del Circuito de Bogotá.

 

Sexto: En el proceso CJU-5289, DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 5 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 33 Administrativo del Circuito de Bogotá, y DECLARAR que el Juzgado 33 Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer de la demanda de reparación directa instaurada por Sanitas EPS en contra del Ministerio de Salud y otros.

 

Séptimo: REMITIR el expediente CJU-5289 al Juzgado 33 Administrativo del Circuito de Bogotá para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 5 Laboral del Circuito de Bogotá.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General