TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-710/24

 

SOLICITUD DE MODULACIÓN DE LAS ÓRDENES DE SENTENCIA DE TUTELA-Rechazar por incumplimiento de requisitos

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

 

Auto 710 de 2024

 

Referencia: solicitud de modulación de la Sentencia T-606 de 2015

 

Acción de tutela presentada por Jonatán Pacheco Yáñez contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Unidad Administrativa del Sistema de Parques Nacionales Naturales y otros.

 

Magistrado Sustanciador:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS  

 

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de abril de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Novena de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada Natalia Ángel Cabo y los Magistrados Juan Carlos Cortés González y José Fernando Reyes Cuartas, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.       El 21 de septiembre de 2015, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, profirió la Sentencia T-606 de 2015. La Sala tuteló los derechos fundamentales al mínimo vital y móvil, a la vida, a la seguridad alimentaria, a la participación, al trabajo y a la dignidad humana del señor Jonatán Pacheco Yánez, los miembros de la Cooperativa de pescadores de Barlovento y demás pescadores artesanales del Parque Nacional Natural Tayrona.

 

2.       En consecuencia, la Sala profirió una serie de órdenes complejas, entre ellas, ordenó “la construcción de una mesa de trabajo para lograr la compensación de los pescadores artesanales del Parque Nacional Natural Tayrona”[1], para ello deberían diseñar un plan de compensación que “que garantice a los pescadores artesanales del Parque Nacional Natural Tayrona la satisfacción de sus derechos fundamentales al trabajo, soberanía alimentaria y mínimo vital”. Además, la Gobernación de Magdalena transitoriamente y hasta que sea diseñado y ejecutado el plan de compensación a los Pescadores artesanales del Parque Nacional Natural Tayrona, debería brindar un apoyo alimenticio y económico de carácter transitorio a las personas que tradicionalmente ejercían esta actividad y que no cuentan con los recursos necesarios para satisfacer su derecho al mínimo vital y subsistencia digna.

 

3.       Dentro del trámite de desacato que adelanta el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante Auto del 22 de enero de 2024 dicha autoridad judicial ordenó remitir “el escrito presentado por la Secretaría de Desarrollo Económico de la gobernación del Magdalena, junto con copia de la presente providencia, a la H. Corte Constitucional, con la finalidad que provea sobre la solicitud de modulación presentada por el ente territorial”. En su concepto, “la determinación de competencias en materia de gestión social y desarrollos productivos es una tarea compleja, por lo tanto, debe ser la Corte Constitucional quien decida si la orden del apoyo alimenticio y económico de carácter transitorio la puede asumir otra autoridad diferente a la gobernación”. Esta decisión fue recibida por este despacho el 21 de febrero de 2024.

 

4.       Si bien en el correo se adjuntó un escrito de la Secretaría de Desarrollo Económico de la gobernación del Magdalena, este no parece tener relación con la solicitud de modulación. Sin embargo, del Auto del 22 de enero de 2024 se extrae que en dicha solicitud “la entidad coordinadora del plan de compensación, solicitó que se module la sentencia T-606 de 2015 y se ordene a la Unidad de Parques Nacionales Naturales de Colombia, a la Agencia de Desarrollo Rural, a la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca y a la alcaldía distrital de Santa Marta, para que asuman el pago del auxilio económico transitorio que hasta la fecha viene reconociendo la gobernación del Magdalena”.

 

II. CONSIDERACIONES

 

1.       De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución la protección otorgada por el juez de tutela “consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo”. Cuando dicha orden es adoptada en sede de revisión por la Corte Constitucional, según lo dispuesto por el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991, la decisión debe “ser comunicada inmediatamente al juez o tribunal competente de primera instancia, el cual notificará la sentencia de la Corte a las partes y adoptará las decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo dispuesto por ésta”. 

 

2.       Teniendo en cuenta lo anterior, el juez de primera instancia es competente para adelantar dos procedimientos destinados a obtener la materialización de las órdenes proferidas por la Corte Constitucional en los fallos de tutela. El primero de ellos es el trámite de cumplimiento y el segundo es el incidente de desacato. Las diferencias entre estos dos mecanismos procesales han sido objeto de pronunciamiento por esta Corporación en diferentes oportunidades[2].

 

3.       De igual forma, esta Corporación ha establecido que el trámite de estos dos procedimientos puede darse en forma paralela o independiente, pero que, en todo caso, “el desacato no puede desplazar la principal obligación del juez de tutela que consiste en hacer cumplir la orden de tutela”[3]. El juez de primera instancia tiene el deber de adoptar las medidas necesarias para garantizar el goce de los derechos conculcados hasta tanto mantiene la competencia[4].

 

4.       No obstante, la jurisprudencia constitucional ha indicado que, “de manera excepcional y ante situaciones límite”[5], la Corte puede asumir la verificación del cumplimiento del fallo de tutela que ha proferido. Esto sucede cuando:

 

“(i) el juez, a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia dictada por la Corte, no adopta medidas conducentes; (ii) se ha presentado un manifiesto incumplimiento de las órdenes de tutela, sin que el juez de primera instancia haya podido adoptar medidas [efectivas], o cuando dichas medidas han sido insuficientes o ineficaces; (iii) el juez de primera instancia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste; (iv) la autoridad desobediente es una Alta Corte; (v) resulte imperioso salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional; (vi) la intervención de la Corte sea indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados; y (vii) se trata de órdenes complejas emitidas en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, (…) para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones”[6].

 

5.       Ahora bien, si no se cumple con alguna de las situaciones excepcionales el juez de primera instancia mantiene la competencia que le fue conferida por el Decreto Estatutario 2591 de 1991 para adoptar las medidas que se requieran con el propósito de asegurar el cumplimiento de las órdenes proferidas en la sentencia de tutela.

 

6.       Cuando dentro del trámite de desacato se solicita la modulación de una orden, el juez de primera instancia debe tener en cuenta que, aunque la decisión de amparo del derecho fundamental es inmutable, las órdenes adoptadas para asegurar su protección pueden ser moduladas por él, en tanto juez competente respecto del cumplimiento, aun cuando dichas órdenes hayan sido proferidas por la Corte Constitucional[7].

 

7.       No obstante, es importante subrayar que la modulación solo procede en forma excepcional y ante la necesidad de “modificar o alterar aspectos accidentales del remedio dispuesto para evitar que se siga violando o amenazando el derecho fundamental de una persona que ha reclamado su protección, siempre y cuando lo haga en aquellos casos en que sea necesario para asegurar el goce efectivo del derecho y dentro de los límites de sus facultades”[8].

 

8.       Si bien la jurisprudencia ha reconocido la necesidad de modular el fallo cuando sea imposible cumplir con lo ordenado, también ha precisado que “se debe tratar de una verdadera imposibilidad, [pues] no cualquier dificultad para cumplir una obligación implica que esta deba ser tenida por imposible”[9]. Al respecto, cabe agregar que la imposibilidad no debe derivarse de las actuaciones o medios elegidos por los obligados a cumplir el fallo para alcanzar el objetivo fijado por la sentencia de tutela.

 

9.       Ahora bien, si la imposibilidad se acredita debidamente, las modificaciones efectuadas por el juez de primera instancia deben seguir rigurosamente las reglas dispuestas en la Sentencia T-086 de 2003[10]. (i) La facultad de modificación debe ejercerse con la finalidad precisa de lograr el cumplimiento de la decisión y el sentido original y esencial de la orden impartida en el fallo con el objeto de asegurar el goce efectivo del derecho fundamental tutelado. (ii) Al juez le es dado alterar la orden en sus aspectos accidentales, esto es, en cuanto a las condiciones de tiempo, modo y lugar, siempre y cuando ello sea necesario para alcanzar dicha finalidad. (iii) La nueva orden que se profiera, debe buscar la menor reducción posible de la protección concedida y compensar dicha reducción de manera inmediata y eficaz.

 

10.   En particular, en la Sentencia SU-034 de 2018 esta Corporación reiteró que en determinados eventos el juez instructor del desacato tiene la posibilidad de modular “las órdenes de tutela -particularmente tratándose de órdenes complejas en tanto no pueden materializarse inmediatamente y precisan del concurso de varios sujetos o entidades (v.gr. asuntos de política pública)- en el sentido de que incluya una orden adicional a la principal o modifique la misma en sus aspectos accidentales (…)”. Dicha modulación debe verificar los siguientes parámetros o condiciones de hecho: (i) si la orden original nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado, o lo hizo en un comienzo pero luego devino inane; (ii) si implica afectar de forma grave, directa, cierta, manifiesta e inminente el interés público –caso en el cual el juez que resuelve modificar la orden primigenia debe buscar la menor reducción posible de la protección concedida y compensar dicha reducción de manera inmediata y eficaz–; y (iii) si es evidente que lo ordenado siempre será imposible de cumplir.

 

Caso concreto

 

11.   En el presente asunto, el Tribunal Administrativo del Magdalena, juez de primera instancia de la acción de tutela de la referencia, remitió la solicitud de modulación del fallo a la Corte teniendo en cuenta que la determinación de competencias en materia de gestión social y desarrollos productivos es una tarea compleja, por lo tanto, debe ser la Corte Constitucional quien decida si la orden del apoyo alimenticio y económico de carácter transitorio la puede asumir otra autoridad diferente a la gobernación. La solicitud efectuada por el Tribunal -donde le solicita a la Corte resolver sobre la solicitud de modulación presentada por el ente territorial- no es de recibo por varias razones.

 

12.   En primer lugar, la solicitud de modulación se presentó dentro del trámite de un incidente de desacato. Por ello, la Sala debe determinar si le corresponde asumir el incidente de desacato para efectos de pronunciarse sobre la modulación del fallo.

 

13.   La Corte considerar que no tiene competencia para asumir el incidente de desacato pues no se cumple con ninguna de las situaciones límite para ello. La Sentencia T-606 de 2015 emitió ordenes complejas pues “consagran un entramado de acciones e instituciones coordinadas que deben hacerse para intervenir en el asunto concreto y en el marco de las denuncias hechas en el escrito de tutela, con el fin de asegurar el ejercicio de los derechos fundamentales” [11]. Acorde con lo dispuesto en el Auto 269 de 2021 lo anterior “no supone que siempre que se esté en presencia de órdenes complejas, la Corte deba asumir el conocimiento de los procedimientos destinados a garantizar el cumplimiento del fallo”. Adicionalmente, si bien se presentó la solicitud de modulación de una orden compleja, esta orden “no se dio en marco en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, (...) para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones”.

 

14.   Adicionalmente, ninguna de las otras causales se configuran en este caso, el Tribunal cuenta con la oportunidad y los elementos de juicio necesarios para adoptar medidas conducentes que garanticen el cumplimiento de la sentencia y eviten la eventual desobediencia de los obligados, las órdenes no tienen por destinatario a una Alta Corte, tampoco resulta imperioso salvaguardar la supremacía del ordenamiento constitucional ni es indispensable que la Corte intervenga para asegurar la protección de los derechos vulnerados.

 

15.   En segundo lugar, se reitera que el juez de primera instancia mantiene la competencia que le fue conferida por el Decreto Ley 2591 de 1991 para adoptar las medidas que se requieran con el propósito de asegurar el cumplimiento de las órdenes proferidas en la sentencia de tutela. Dentro de ellas, asegurar el efectivo cumplimiento de la orden dirigida a la Gobernación del Magdalena para garantizar un apoyo alimenticio y económico de carácter transitorio a las personas que tradicionalmente ejercían esta actividad y que actualmente no cuentan con los recursos necesarios para satisfacer su derecho al mínimo vital y subsistencia digna.

 

16.   Con el fin de adoptar un decisión definitiva sobre la modulación solicitada por la Secretaría de Desarrollo Económico de la gobernación del Magdalena, el Tribunal Administrativo del Magdalena deberá dar estricto cumplimiento a los presupuestos dogmáticos expuestos en los fundamentos 6 al 10 de esta providencia.

 

17.   Para finalizar, la Sala advierte que, según informó la Secretaría de Desarrollo Económico de la Gobernación del Magdalena, hasta la fecha la gobernación ha asumido el pago del auxilio económico transitorio ordenado en la Sentencia T-606 de 2015. Esta orden, como lo indicó el juez de instancia en el Auto del 22 de enero de 2024, es transitoria “hasta que sea diseñado y ejecutado el plan de compensación a los Pescadores artesanales del Parque Nacional Natural Tayrona”. Por lo tanto, a dicha entidad territorial le corresponde concentrar sus esfuerzos en el diseño y la ejecución de dicho plan para, de esta forma, garantizar de forma definitiva a los pescadores artesanales del Parque Nacional Natural Tayrona la satisfacción de sus derechos fundamentales al trabajo, soberanía alimentaria y mínimo vital.

 

18.   Con fundamento en las consideraciones precedentes, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

Primero. RECHAZAR la solicitud remitida por el Tribunal Administrativo del Magdalena a propósito de la petición elevada ante el Tribunal por la Secretaría de Desarrollo Económico de la Gobernación del Magdalena, respecto de modulación de la orden tercera proferida en la Sentencia T-606 de 2015.

 

Segundo. Por medio de la Secretaría General, COMUNICAR a las partes del proceso de tutela y al Tribunal Administrativo del Magdalena la decisión adoptada en esta providencia.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General