A723-24
TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-723/24
INEXISTENCIA DE CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Incumplimiento del presupuesto objetivo
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 723 DE 2024
Referencia: expediente CJU-4242.
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 20 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Bogotá.
Magistrada ponente:
Natalia Ángel Cabo
Bogotá D. C., dieciocho (18) de abril de dos mil veinticuatro (2024).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO.
I. ANTECEDENTES
1. El 8 de noviembre de 2022, la Procuraduría General de la Nación y 20 Procuradores Judiciales II presentaron, ante los juzgados laborales del circuito de Bogotá, una solicitud pidiendo que se fijara fecha y hora para llevar a cabo la audiencia de conciliación entre la Procuraduría y los funcionarios respecto de unos autos que reconocen el derecho económico por vía de extensión de jurisprudencia de una sentencia de unificación[1]. En concreto, los solicitantes reclaman el pago de la reliquidación de la Bonificación por Compensación de que trata el Decreto 1102 de 2012, para lo cual se incluyó la prima especial de servicios del artículo 15 de la Ley 4 de 1992.
2. En efecto, entre 2019 y 2020, la Procuraduría General de la Nación decidió favorablemente sesenta y una solicitudes de extensión de jurisprudencia, entre las cuales están las de los demandantes. Sin embargo, aunque los actos administrativos reconociendo la extensión de jurisprudencia se expidieron aún no han sido pagados por la Procuraduría General de la Nación por razones de índole presupuestal.
3. Por ello, los solicitantes pretenden conciliar el pago de las acreencias correspondiente a cada uno de los Procuradores Judiciales II, reconocidas en virtud de dichos actos administrativos.
4. Los solicitantes señalaron que, dado que se trata de la ejecución de un acto administrativo que tiene un carácter laboral, corresponde a la jurisdicción ordinaria y no a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del asunto. Ello, pues, primero, no se trata de ninguno de los asuntos previstos en el artículo 104.6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) y segundo, debe aplicarse la cláusula general de competencia que está en el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS). Además, señalaron que la Ley 2220 de 2022, en su artículo 13, dispone que la conciliación extrajudicial en derecho en materia laboral podrá ser adelantada por los jueces laborales. En virtud de ello, señalaron que “se concluye sobre la argumentación en torno a la jurisdicción por la materia (acto administrativo de reconocimiento de derechos laborales) y la competencia por el asunto (conciliación extrajudicial), que la misma se encuentra en la jurisdicción ordinaria laboral”[2].
5. Por reparto, el proceso correspondió al Juzgado 13 Laboral del Circuito de Bogotá[3] quien, mediante auto del 13 de diciembre de 2022[4], señaló que no tenía competencia para decidir el asunto y resolvió remitir la solicitud de conciliación extrajudicial a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Como fundamento de dicha decisión, señaló que el CPACA establece, en el artículo 104.4, que la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene competencia para conocer los conflictos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado. Por ello, dado que los solicitantes son empleados públicos y la Procuraduría General de la Nación es una entidad de naturaleza pública, cualquier controversia o asunto respecto a la relación que los une debe ser conocido por la jurisdicción contencioso administrativa.
6. Por reparto, el proceso le correspondió al Juzgado 20 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá. Dicha autoridad, mediante auto del 10 de marzo de 2023, rechazó la solicitud de conciliación extrajudicial porque, según el artículo 88 de la Ley 2220 de 2022, la solicitud de conciliación prejudicial se debía gestionar ante un agente del Ministerio Público ya que se trata de un asunto contencioso administrativo.
7. Frente al anterior auto, los solicitantes interpusieron el recurso de reposición y en subsidio apelación. En el recurso, las partes señalaron que no se trataba de un conflicto que buscara el reconocimiento de un derecho laboral, pues este ya había sido reconocido, sino de un acto administrativo de extensión de jurisprudencia que reconoce un derecho laboral y que presta mérito ejecutivo.
8. En el auto que resolvió el recurso de reposición, que fue emitido el 13 de marzo de 2023, el Juzgado 20 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, señaló que, de acuerdo con el artículo 2º del CPTSS, la jurisdicción ordinaria laboral tiene competencia para conocer de “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”[5]. La autoridad judicial agregó que la obligación a la que aluden las partes deviene de actos administrativos proferidos por la Procuraduría y, por tanto, a la luz de los artículos 154, 156, 157 y 155 numeral 7 del CPACA, no se observa que la jurisdicción contencioso administrativa tenga competencia para conocer “de los ejecutivos diferentes a los que contienen sentencias condenatorias o de conciliaciones aprobadas o proferidas por la misma jurisdicción”[6].
9. En consecuencia, el juzgado aclaró que, dado que no está en discusión el reconocimiento del derecho y que lo accesorio sigue la suerte de lo principal, la conciliación frente a derechos y sumas que se reconocieron en un acto administrativo, tampoco es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo sino de la laboral ordinaria. Por ello, la autoridad repuso la decisión del auto del 10 de marzo, declaró la falta de competencia jurisdiccional para conocer de la solicitud de conciliación extrajudicial y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional.
10. En virtud de lo anterior, el proceso fue remitido a esta Corporación. Mediante reparto efectuado el 4 de septiembre de 2023, el expediente fue repartido a la magistrada Natalia Ángel Cabo para su sustanciación. Por su parte, el proceso fue enviado al despacho ponente el 8 de septiembre del mismo año.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
11. De conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
12. Este Tribunal ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[7].
13. En ese sentido, se requieren tres presupuestos para que se configure esta clase de conflictos[8]. Primero, el presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia pertenezcan a diferentes jurisdicciones las cuales hayan rechazado o reclamado la competencia para conocer el asunto[9]. Segundo, el presupuesto objetivo según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[10]. Tercero, el presupuesto normativo a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[11].
14. La acreditación de estos presupuestos es una condición necesaria para emitir un pronunciamiento de fondo. De lo contrario, la Corte debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con algunas de estas exigencias.
Caso concreto
15. La Sala Plena considera que no hay lugar a resolver la controversia puesto que esta no configura un conflicto de competencias entre jurisdicciones. En este caso no se acredita el presupuesto objetivo, pues no se trata de un asunto de naturaleza jurisdiccional.
16. Al respecto, la Sala Plena en el auto 803 de 2021 reitera lo dicho en la sentencia C-1038 de 2002 en el sentido de determinar tres características definitorias de un acto de naturaleza judicial. A saber, (i) su fuerza de cosa juzgada, (ii) la cualidad de jueces o, al menos, la posibilidad de adoptar decisiones autónomas independientes e inamovibles, por parte de quien adopta dichas decisiones y (iii) su desarrollo preferentemente en el marco de procesos judiciales[12].
17. En efecto, lo que solicitan las partes es que se les fije fecha y hora para llevar a cabo una audiencia de conciliación extrajudicial. La conciliación es definida como “un mecanismo de resolución de conflictos a través del cual dos o más personas gestionan por sí mismas la solución de sus diferencias, con la ayuda de un tercero neutral y calificado denominado conciliador”[13] y, por tanto, no se cumplen la totalidad de las características propias de un acto judicial antes señaladas[14].
18. Por el contrario, una de la características principales y principio orientador de la conciliación es que se trata de un método autocompositivo en donde son las mismas partes las que resuelven el conflicto con el apoyo de un tercero neutral,
pues el conciliador en modo alguno toma una determinación con fuerza vinculante para las partes, que no provenga del acuerdo o desacuerdo entre ellas, de manera que quienes deciden son las partes y el conciliador simplemente actúa como un colaborador en el propósito de resolver de forma concertada la controversia[15].
19. Al respecto, en la sentencia C-713 de 2008 la Corte fue enfática en señalar que el conciliador tiene únicamente una facultad propositiva, pues puede proponer fórmulas de arreglo a las partes. No así dispositivas, que supondrían que este tiene la capacidad de dirimir el conflicto al margen de la voluntad de los sujetos involucrados.
20. En consecuencia, si bien ciertas autoridades judiciales pueden actuar como conciliadores extrajudiciales, lo hacen en cumplimiento de funciones conciliatorias y no judiciales, pues no se trata de un trámite judicial[16]. Así mismo, si bien en conciliaciones contencioso administrativas se exige una aprobación judicial[17], se trata de una etapa posterior, que requiere que antes se realice la audiencia de conciliación y se llegue a un acuerdo. En el caso concreto se trata de una solicitud de conciliación facultativa que no se enmarca en proceso judicial alguno.
21. Así, por ejemplo, en los autos 803, 982 y 991 de 2021 la Corte se inhibió de pronunciarse sobre las controversias al encontrar que la disputa de competencia propuesta no era de naturaleza jurisdiccional sino que se trataba de conciliaciones extrajudiciales. Aunque en estos casos la Corte se declaró inhibida por no encontrar satisfecho el elemento subjetivo[18], en vez del objetivo como sucede en este caso, el razonamiento que siguió la Sala Plena está relacionado con la naturaleza de las atribuciones reconocidas a quienes hacen las veces de conciliadores y, en ese sentido, resulta aplicable al presente caso.
22. Vale la penal aclarar, en todo caso, que la Ley 2220 de 2022, por medio de la cual se expidió el Estatuto de Conciliación, establece en su artículo 88 que las conciliaciones extrajudiciales en asuntos de lo contencioso administrativo corresponden al Ministerio Público. Y que, de acuerdo, con las pretensiones que constan en el expediente, la solicitud de la parte demandante se refiere a un trámite de naturaleza conciliatoria, no de naturaleza ejecutiva.
23. En consecuencia, dado que no se trata de un trámite de naturaleza jurisdiccional, esta corporación (i) se declarará inhibida para decidir el presente asunto y (ii) ordenará el envío del expediente al Juzgado 20 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá para que continúe con el trámite procesal, quien deberá, además, comunicar la presente decisión a los interesados.
III. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero. Declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre la controversia planteada por el Juzgado 20 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Bogotá, ante el incumplimiento del presupuesto objetivo para su configuración.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-4242 al Juzgado 20 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 13 Laboral del Circuito de Bogotá y a los interesados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] CJU 4242, Archivo “004Demanda”.
[2] CJU 4242, Archivo “004Demanda”, pág. 19.
[3] CJU 4242, Archivo “009ActaRepartoJuzgadoLaboral”.
[4] CJU 4242, Archivo “011AutoRechazaSolicitudConciliacionFaltadeCompetencia”.
[5] CPTSS, Artículo 2, numeral 5.
[6] CJU 4242, Archivo “025AutoReponeProponeconflicto”, pág. 3.
[7] Autos 345 de 2018; 328 de 2019; y 452 de 2019.
[8] Auto 155 de 2019.
[9] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[10] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[11] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[12] Sentencia C-038 de 2002.
[13] Artículo 3º, Ley 2220 de 2022, “Por medio de la cual se expide el Estatuto de Conciliación y se dictan otras disposiciones”.
[14] Esto no contraría lo señalado por la Corte en la sentencia C-902 de 2008 en el sentido de reconocer que la función de conciliadores es la de administración de justicia. Lo anterior, toda vez que de este ejercicio no necesariamente se sigue que la actuación por medio de la cual se administre justicia sea un acto judicial.
[15] Cita textual retomada el auto 803 de 2021.
[16] Según los Lineamientos jurisprudenciales sobre la conciliación judicial y extrajudicial en lo contencioso administrativo publicados por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, aunque la conciliación judicial y extrajudicial comparten los rasgos esenciales de dicho mecanismo alternativo de resolución de conflictos, se diferencias en materia contencioso administrativo, al menos por tres razones: “(i) la solicitud de conciliación extrajudicial se presenta ante agentes del Ministerio Público, mientras que la judicial tiene lugar ante el juez que adelanta el proceso; (ii) la conciliación extrajudicial se debe presentar antes de interponer las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales, como requisito de prejudicialidad, mientras que la conciliación judicial pueden solicitarla las partes, en cualquier etapa del proceso; (iii) los acuerdos conciliatorios extrajudiciales deben ser remitidos por el agente del Ministerio Público, dentro de los tres días siguientes a su celebración, al Juez o Corporación competente para que imparta su aprobación o improbación, por su parte, en las conciliaciones judiciales, el juez ante quien se presenta la misma decide sobre su aprobación o improbación”.
[17] Artículo 113, Ley 2220 de 2022.
[18] En los tres autos mencionados una de las autoridades que intentó trabar el conflicto era un Centro de Conciliación.