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Auto A-752/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública

 

(...) Conforme con el artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de las demandas instauradas a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en las que se pretende la nulidad de un auto proferido por una autoridad judicial que, en criterio de los demandantes, es sujeto de control administrativo (...)

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 752 DE 2024

 

Referencia: Expediente CJU-4620.

 

Asunto: Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico y el Juzgado 11 Civil del Circuito de Barranquilla.

 

Magistrado sustanciador:

Vladimir Fernández Andrade.

 

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 El 17 de abril de 2017, a través de apoderado, la sociedad Haeckermann Cosmetics SAS y el señor Daniel José Haeckermann López instauraron una “acción de nulidad y restablecimiento del derecho” en contra del “Banco de Colombia S.A.”, con la finalidad de que se declare la nulidad de “la resolución que resuelve el recurso de reposición y el auto que ordena seguir con la ejecución de fecha marzo 03 del 2.023 en el proceso con radicado nro. 08001-4189-012-2021-00695-00”. La demanda se sustenta en los siguientes hechos[1]:

 

(i)   Los demandantes suscribieron un pagaré por el valor de $30.000.000 a favor del “Banco de Colombia S.A.”. Debido al incumplimiento de la obligación crediticia, la entidad bancaria instauró un proceso ejecutivo en contra de los demandantes.

 

(ii) En el trámite del proceso ejecutivo, el Juzgado 12 de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Barranquilla libró mandamiento de pago en contra de los demandantes. Contra esta decisión, el apoderado de la parte accionante instauró recurso de reposición ya que en su criterio, se deben “reprogramar los cánones de pago, del saldo del crédito que qued[ó] después que Fogafin y el FNG pagaron al banco gran parte del crédito”.

 

(iii)          Sin embargo, el 3 de marzo de 2023 el Juzgado 12 de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Barranquilla resolvió el recurso de manera desfavorable y ordenó seguir con la ejecución de la obligación. Inconformes con esta decisión, los demandantes presentaron la presente “demanda de nulidad y restablecimiento del derecho” ante el “TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BARRANQUILLA” con el fin de que:

 

(a)        Se declare la nulidad del auto referido por el Juzgado 12 de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Barranquilla.

 

(b)        Se ordene a “Bancolombia S.A” a reconocer “los pagos parciales que se han hecho, toda vez que parece que no saben de que según los decretos de la emergencia sanitaria, FOGAFIN Y EL FONDO NACIONAL DE GARNT[Í]AS (FNG) pagarían parte de los créditos quedando en manos de deudores una menor cantidad a pagar al banco”.

 

(c)        Se desestime la demanda impetrada por “Banco de Colombia” en su contra y en consecuencia, se reliquide el crédito y se concedan “las facilidades que el gobierno reglament[ó] en medio de la emergencia sanitaria con el Coronavirus”.

 

2.                 El 4 de mayo de 2023, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda y remitió el proceso a los juzgados civiles del circuito de Barranquilla. Antes de analizar si la demanda cumple o no con los requisitos para ser admitida, el Tribunal advirtió que, aunque el asunto se instauró a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, carecen de jurisdicción “por cuanto de lo expresado en el poder, como en los hechos y pretensiones del libelo, corresponde a un proceso verbal, establecido en el Título I, del CGP, propio de la jurisdicción civil”. Así, en virtud de lo dispuesto en los artículos 105 y 168 de la Ley 1437 de 2011[2], remitió el asunto a los jueces civiles del circuito de Barranquilla para que den trámite al asunto por “tratarse de un proceso verbal”[3].

 

3.                 El asunto fue repartido al Juzgado 11 Civil del Circuito de Barranquilla, el cual mediante auto del 1º de agosto de 2023, rechazó la demanda, propuso conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y remitió el asunto a esta corporación. Sobre el particular concluyó que, “al margen de lo exótica que resulta la pretensión de la demanda, la competencia radica en la jurisdicción [de lo] contencios[o] administrativ[o], que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se encuentra establecido de competencia de esa jurisdicción”. En concreto, afirmó que en las competencias de los jueces civiles del circuito, establecidas en el artículo 20 del Código General del Proceso[4] no se encuentra el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Así, aun cuando se pretenda realizar una interpretación de la demanda, “no es dable deducir que nos encontramos ante una demanda de carácter civil, teniendo en cuenta que, por la vía civil, no es posible dejar sin efecto las actuaciones judiciales ejecutoriadas y en firme[5].

 

4.                 El 25 de agosto de 2023, el expediente fue radicado en la Secretaría General de la Corte. Luego, el 24 de marzo de 2024, la Sala Plena lo repartió y se remitió al despacho del magistrado sustanciador dos días después[6].

 

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

A.               Competencia.

 

5.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

B.               Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones.

 

6.                 Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[7]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

C.               Cláusula general de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

7.                 El artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA) fija cuáles son los asuntos cuyo conocimiento le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Así, como cláusula general, señala que a esta jurisdicción se le asigna la competencia para tramitar “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. De igual forma, esta norma establece de forma expresa una serie de procesos cuyo trámite les compete a los jueces administrativos[11].

 

8.                 Por su parte, el parágrafo del citado artículo precisa que se concibe por entidad pública, concepto que se vincula con “todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”. Por último, el artículo 105 del CPACA establece cuatro excepciones a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de suerte que se trata de materias cuyo conocimiento les compete a autoridades judiciales distintas[12].

 

9.                 En cuanto a la armonización de los preceptos previamente señalados, el Consejo de Estado ha considerado que la cláusula general de competencia sirve como parámetro para solucionar los vacíos normativos frente al conocimiento de un asunto por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o de la jurisdicción ordinaria, precisando que, en el supuesto de que la controversia no encuadre dentro de dicha cláusula, deberá acudirse a esta última. Al respecto, se ha dicho que:

 

“[f]inalmente, y esta se entiende como la posición vigente, se construyó una tesis que encuentra fundamento en una solución de derecho positivo: si el problema surge frente a un vacío normativo, todas las situaciones en que la ley no sea clara sobre el conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o la jurisdicción Ordinaria, deben solucionarse de la mano de la norma contentiva de la cláusula general de competencias de la primera, ya que esta existe, entre otras, para cubrir este tipo de lagunas interpretativas. En virtud de esto, de la aplicación de la cláusula general de competencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, puede resultar que la controversia sea de su conocimiento y, en caso contrario, se deberá acudir a la Jurisdicción Ordinaria que es la regla general de conocimiento en los distintos órdenes jurisdiccionales que existen en Colombia”[13].

 

10.             Por otro lado, es importante resaltar que el Título III del CPACA regula los medios de control cuyo conocimiento le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, los cuales se agrupan en: (i) el control inmediato de legalidad (incluido el referente a los fallos con responsabilidad fiscal); (ii) la nulidad por inconstitucionalidad; (iii) la nulidad o nulidad simple; (iv) la nulidad y restablecimiento del derecho; (v) las controversias contractuales; (v) la repetición; (vi) la reparación directa; (vii) la nulidad electoral, (viii) la pérdida de investidura; (ix) la protección de los derechos e intereses colectivos; (x) la reparación de los perjuicios causados a un grupo; (xi) la nulidad de las cartas de naturaleza y de las resoluciones de autorización de inscripción; (xii) el control por vía de excepción; y (xiii) el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos.

 

11.             En suma, puede concluirse que: (i) el artículo 104 del CPACA establece una cláusula general de competencia respecto de los asuntos cuyo conocimiento le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y enuncia de forma expresa una serie de procesos cuyo trámite se designó por el legislador; (ii) el artículo 105 ibidem introduce cuatro excepciones a la competencia de esta Jurisdicción; (iii) el Consejo de Estado ha señalado que la cláusula general de competencia sirve como parámetro para solucionar los vacíos normativos frente al conocimiento de un asunto por parte de la Jurisdicción Ordinaria y de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, precisando que en el supuesto de que la controversia no encuadre dentro de dicha cláusula deberá acudirse a la primera de las jurisdicciones mencionadas; y (iv) el título III del CPACA regula los medios de control cuyo conocimiento se asigna a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

D.               Cláusula general o residual de competencia asignada a la Jurisdicción Ordinaria.

 

12.             En materia procesal, el artículo 15 del CGP establece la cláusula general o residual de competencia de la que es titular la Jurisdicción Ordinaria, en los términos que a continuación se transcriben: “Cláusula general o residual de competencia. Corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción. Corresponde a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional ordinaria. Corresponde a los jueces civiles del circuito todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otro juez civil”.

 

13.             De otra parte, el artículo 368 ibidem establece que se sujetará al trámite del proceso verbal todo asunto contencioso que no esté sometido a un trámite especial. Al respecto, en la doctrina se sostiene que: “[e]n vigencia del Código General del Proceso, el proceso verbal sustituye a los procesos ordinarios, abreviados y verbales de mayor y menor cuantía; mientras que los verbales sumarios sustituyen a los también denominados del mismo modo en el derogado Código de Procedimiento Civil”[14].

 

E.               Examen del caso concreto.

 

14.             En el asunto objeto de decisión, se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)   Presupuesto subjetivo: la controversia es suscitada por dos autoridades que integran distintas jurisdicciones: el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico y el Juzgado 11 Civil del Circuito de Barranquilla.

 

(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de una “demanda de nulidad y restablecimiento del derecho” interpuesta por Haeckermann Cosmetics S.A.S y el señor Haeckermann López en contra del “Banco de Colombia S.A”, con la finalidad de que se declare la nulidad del auto del 3 de marzo de 2023 que profirió el Juzgado 12 de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Barranquilla en el marco de un proceso ejecutivo.

 

(iii)          Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción. Por un lado, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico sustentó su falta de jurisdicción en virtud de los artículos 105 y 168 del CPACA. Por el otro lado, el Juzgado 11 Civil del Circuito de Barranquilla sostuvo que es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competente a partir de los artículos 15 y 20 del CGP.

 

15.             Superado el anterior estudio, la Sala Plena procederá a resolver el presente conflicto. En concreto, este tribunal ha advertido de manera reiterada que, en su calidad de juez que dirime conflictos entre jurisdicciones no le corresponde interpretar las demandas objeto de estas controversias[15]. Por esta razón, en pronunciamientos previos se ha resaltado que la Corte “es respetuosa de la autonomía y la libertad de las partes en el marco del ejercicio del derecho de acción”, por lo que no es procedente “interpretar la demanda en orden a ampliar el objeto de las pretensiones y alegatos del interesado, máxime que las mismas fijan el ámbito en que el demandado ha de ejercer su derecho de defensa”[16].

 

16.             En la Sentencia SU-061 de 2018, la Corte Constitucional señaló que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo opera bajo el principio de justicia rogada, lo cual implica que, por regla general, el operador judicial no puede actuar de manera oficiosa, sino que su actividad se desarrolla respecto de los cargos que las personas plantean en ejercicio de las acciones constitucionales y legales que han sido previstas por el Legislador. En este sentido, se advirtió que los jueces administrativos no están en condiciones de iniciar de oficio un trámite judicial, ya que se entiende que la persona interesada en reclamarle a la administración la ocurrencia de un daño antijurídico tiene la carga procesal de presentar la demanda, exponiendo con suficiencia las razones que le sirven de fundamento a sus pretensiones[17].

 

17.             En esta oportunidad, el conflicto surte de una demanda que instauró el apoderado de la sociedad Haeckermann Cosmetics SAS y el señor Daniel José Haeckermann López, en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del “Banco de Colombia S.A.”. Su pretensión principal, es que se declare la nulidad de un auto proferido por el Juzgado 12 de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Barranquilla en el marco de un proceso ejecutivo civil, que en criterio de los demandantes, es un acto que es sujeto a control por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

18.             Antes de dirimir el asunto, la Corte pone de presente que no entrará a analizar si el medio de control que, en el ejercicio de su autonomía y libertad, decidió utilizar el apoderado de los demandantes en esta oportunidad es procedente o si su tesis de que el auto del que se pretende la nulidad es objeto de control de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo al ser catalogado como un acto administrativo. Esto, debido a que esta competencia recae únicamente en el juez natural del asunto, el cual en ejercicio de su sana crítica, deberá analizar el cumplimiento de los presupuestos que exige la ley para la admisión de estas demandas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, conforme a la normativa aplicable a estos asuntos[18].

 

19.             Una vez dicho lo anterior, la Sala Plena atribuirá el conocimiento del asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a partir de las siguientes razones:

 

(i)   El CPACA es la norma que regula la competencia y los procedimientos realizados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En su artículo 104, se atribuyó a esta jurisdicción la competencia de las “controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo”. Por su parte, el artículo 138 de esta norma consagra el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual puede ser instaurado por toda persona que “se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto”.

 

(ii) Al parecer, en criterio de los demandantes, el auto del 3 de marzo de 2023 que profirió el Juzgado 12 de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Barranquilla en el marco de un proceso ejecutivo, es un acto sujeto al derecho administrativo que puede ser sujeto de control a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que se aplicaría la cláusula general de competencia citada previamente. En efecto, en el escrito de la demanda se advirtió que su fundamentos legales son “los artículos 84 (causales de nulidad), 85, 134B, numeral 1°, 136 a 139, 206 y ss. del C.C.A [Código Contencioso Administrativo]; y, en las disposiciones citadas en el acápite del quebrantamiento normativo”.

 

(iii)          En consecuencia, es el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico el que deberá en el menor tiempo posible, tramitar la presente “acción de nulidad y restablecimiento del derecho” y para que comunique esta decisión a los demás interesados.

 

F.                Regla de decisión.

 

20.             Conforme con el artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de las demandas instauradas a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en las que se pretende la nulidad de un auto proferido por una autoridad judicial que, en criterio de los demandantes, es sujeto de control administrativo.

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico y el Juzgado 11 Civil del Circuito de Barranquilla, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico es la autoridad competente para conocer la “acción de nulidad y restablecimiento del derecho” instaurada por la sociedad Haeckermann Cosmetics SAS y el señor Daniel José Haeckermann López en contra del “Banco de Colombia S.A”.

 

Segundo: REMITIR el expediente CJU-4620 al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico para que continúe con el trámite del proceso y para que comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 11 Civil del Circuito de Barranquilla.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General