A760-24
TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-760/24
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 760 DE 2024
Ref.: CJU-5165
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Promiscuo Municipal de Mallama y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto
Magistrada sustanciadora:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil veinticuatro (2024)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en virtud de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La empresa Clinimedical Group S.A.S, actuando por medio de apoderado judicial, promovió una demanda ejecutiva singular de menor cuantía en contra de la E.S.E Centro de Salud Santiago de Mallama, ante la jurisdicción ordinaria. Lo anterior, con el objetivo de que se libre mandamiento de pago de cuatro facturas de venta de medicamentos e insumos cuya sumatoria conjunta asciende al valor de veinte millones seiscientos nueve mil quinientos noventa y tres pesos ($20.609.593) más los intereses moratorios a que haya lugar[1].
2. El 7 de septiembre de 2023, el Juzgado Promiscuo Municipal de Mallama declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto. Señaló que el proceso ejecutivo singular se adelanta en contra de una empresa social del estado que, según lo establecido en el Decreto 1876 de 1994, se constituye como una entidad pública, descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa. Por ende, argumentó que al tratarse de una controversia contractual en la que se encuentra involucrada una entidad de derecho público, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer sobre el asunto. Lo anterior, con base en (i) los artículos 104 y 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA); (ii) el artículo 75 de la Ley 80 de 1993; y (iii) los autos 094 y 385 del 2023 de la Corte Constitucional[2].
3. El 11 de diciembre de 2023, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto decidió no asumir el conocimiento de la demanda y declaró su falta de jurisdicción. Indicó que Clinimedical Group S.A.S pretende la ejecución de facturas que carecen de respaldo contractual pues “existe convencimiento de la inexistencia del contrato estatal”[3] y, por ende, defendió que el asunto es propio de la jurisdicción ordinaria. Ello, de conformidad con los artículos 104 y 297 del CPACA y con los autos 403 y 788 de 2021 de la Corte Constitucional[4].
4. El expediente fue radicado en la Secretaría General de la Corte el 29 de enero de 2024, siendo repartido a la magistrada sustanciadora el 16 de febrero de 2024 y entregado a su despacho el 20 de febrero siguiente.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
5. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones conforme a lo establecido en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.[5]
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
6. Este Tribunal ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[6]
7. De igual forma, ha establecido en reiteradas ocasiones que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, se requiere el cumplimiento de tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo.[7]
8. El presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por al menos dos autoridades que administren justicia y que pertenezcan a diferentes jurisdicciones.
9. El presupuesto objetivo establece que debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[8].
10. El presupuesto normativo señala que es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado de manera expresa las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[9]
11. En el caso concreto, la Corte Constitucional considera que se encuentran acreditados los presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Promiscuo Municipal de Mallama y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto.
12. La Sala encuentra que se cumple el presupuesto subjetivo. El Juzgado Promiscuo Municipal de Mallama (autoridad que integra la jurisdicción ordinaria) rechazó su competencia para asumir el conocimiento de este asunto el 7 de septiembre de 2023. Por su parte, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto (que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo) hizo lo mismo el 11 de diciembre de 2023. Como se evidencia, las dos autoridades que rechazan su competencia (i) ejercen funciones jurisdiccionales, y (ii) lo hacen dentro de distintas jurisdicciones.
13. También, se encuentra satisfecho el presupuesto objetivo en la medida en que existe una demanda ejecutiva singular de menor cuantía promovida por Clinimedical Group S.A.S en contra de la E.S.E Centro de Salud Santiago de Mallama, la cual tiene por objetivo que se libre mandamiento de pago de cuatro facturas de venta de medicamentos e insumos, cuya sumatoria conjunta asciende al valor de veinte millones seiscientos nueve mil quinientos noventa y tres pesos ($20.609.593) más los intereses moratorios a que haya lugar.
14. Adicionalmente, se encuentra acreditado el presupuesto normativo puesto que ambas autoridades enunciaron, expresamente, los fundamentos constitucionales y/o legales en los cuales soportan sus decisiones de rechazar el conocimiento de la demanda (cfr., antecedentes 2 y 3).
Competencia para conocer procesos ejecutivos en contra de entidades públicas.
15. El numeral 2 del artículo 104 del CPACA consagra que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer sobre los asuntos “relativos a contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de las funciones propias del Estado”. De igual forma, el numeral 6 de la citada norma estipula que conoce de los procesos “ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”.
16. Ahora bien, en relación con el artículo anteriormente referenciado, el numeral 3 del artículo 297 del CPACA indica que “prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones”.
17. En otro orden de ideas, el artículo 15 del CGP establece que corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional ordinaria”[10].
18. En el Auto 1027 de 2021, en el marco de una demanda ejecutiva interpuesta por un particular contra la ESE Santa Lucía del Municipio de Cajamarca respecto de una factura[11]sobre la que no existían los elementos necesarios que acreditaran su relación con un presunto contrato estatal suscrito entre las partes, la Corte Constitucional estableció que la jurisdicción ordinaria en su especial civil es la competente para “conocer los procesos ejecutivos basados en títulos valores que no se deriven de un contrato estatal, o si existiendo tal relación, el litigio involucra un tercero al cual se le endosó o transfirió el título”. Ello, “en virtud del artículo 15 del CGP y las disposiciones 627 y 784 (numeral 12) del Código de Comercio”.[12]
19. Posteriormente, a través del Auto 553 de 2022, la Corporación analizó un conflicto de jurisdicción asociado a una demanda ejecutiva promovida por un particular contra la Gobernación de Boyacá por medio de la cual pretendía la ejecución de una factura cambiaria de venta de medicamentos. Sin embargo, en el expediente no reposaba ninguna prueba que permitiese afirmar que se estaba frente a un contrato estatal como antecedente de las facturas. En dicho caso, estableció como regla de decisión que “la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos en contra de entidades públicas (…) en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar”.
20. Para justificar dicha decisión argumentó que cuando el juez que resuelve el conflicto de jurisdicción carece de elementos suficientes para verificar la existencia o inexistencia de un contrato estatal entre las partes demandante y demandada, no es posible atribuir la controversia a la jurisdicción ordinaria dado que ésta carece de la especialidad jurisdiccional necesaria para estudiar este tipo de acuerdos. Por ende, al estar frente a controversias que pudiesen involucrar un acto o contrato suscrito por una entidad pública sujeta al derecho administrativo, la competencia sería atribuible a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en aplicación del numeral 6 del artículo 104 del CPACA.
21. Adicionalmente, señaló que en atención a que las pretensiones elevadas al interior del caso podrían repercutir en recursos del Estado, tienen una protección especial del ordenamiento jurídico. Estas consideraciones fueron extendidas para el caso de las ESE en los autos 1790 de 2022, 232 de 2023 y 292 de 2023.
22. Teniendo en cuenta lo anterior, es necesario que el juez que dirime el conflicto verifique (i) la existencia o no de un contrato estatal como origen del título valor que se pretende ejecutar y (ii) si, eventualmente, este involucra o no a un tercero.
Caso concreto
23. La Sala Plena dirime el presente conflicto en el sentido de determinar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de la demanda ejecutiva singular de menor cuantía promovida por Clinimedical Group S.A.S en contra de la E.S.E Centro de Salud Santiago de Mallama.
24. En el expediente no reposa ningún indicio suficiente que le permita a esta Corporación concluir con certeza si las facturas expedidas por Clinimedical Group S.A.S se derivan o no de una relación contractual con la E.S.E Centro de Salud Santiago de Mallama. Por un lado, la empresa demandante afirmó en la demanda que suministró medicamentos e insumos sin especificar si en ese acuerdo medió o no, un contrato celebrado entre las partes. Por el otro, la entidad demandada defendió no tener constancia de que los medicamentos e insumos se hayan suministrado ni sobre la existencia de un contrato de suministro o de un acto administrativo en el que se incluyeran dichas facturas como cuentas por pagar.
25. Por ende, ante la falta de claridad sobre si la demandante y la demandada celebraron o no un contrato estatal que hubiere sido la causa de las facturas, la Sala Plena en su condición de juez del conflicto, no tiene la competencia para afirmar con total certeza que tal contrato existió o no existió.
26. Además, las consideraciones sobre la existencia o inexistencia de ese contrato por parte del juez del conflicto podrían exceder el propósito de este trámite que es, únicamente dirimir el conflicto de jurisdicciones sin invadir la competencia del juez natural de la controversias.
27. Ahora bien, lo que sí se encuentra probado es que la E.S.E Centro de Salud Santiago de Mallama es una entidad pública de categoría especial, según el artículo 1[13] del Decreto Nacional 1876 de 1994[14]. Esto también ha sido reconocido por el Consejo de Estado[15], al fallar sobre litigios que han derivado de los contratos suscritos con las ESE en los que las actuaciones se han regido bajo el CPACA.
28. A ello se añaden los artículos 38[16] y 68[17]de la Ley 489 de 1998[18], conforme a los cuales las ESE son entidades descentralizadas que integran la Rama Ejecutiva del poder público. De igual forma, el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007[19] estipula que las entidades estatales que, aunque por disposición legal cuenten con un régimen contractual excepcional al del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública -como es el caso de las ESE[20]–, “aplicarán en desarrollo de su actividad contractual, acorde con su régimen legal especial, los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, respectivamente según sea el caso y estarán sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente para la contratación estatal”[21].
29. Aparte de eso, quienes concurren como parte ejecutante y ejecutada son las mismas que aparecen en las facturas allegadas en los anexos de la demanda razón por la cual no sería aplicable la regla del Auto 1027 de 2021 respecto de terceros y las pretensiones elevadas por la demandante podrían tener incidencia en los recursos públicos.
30. Para resumir, el presente asunto debe ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo puesto que (i) la demanda ejecutiva promovida por Clinimedical Group S.A.S podría involucrar actos de una entidad pública como lo es la E.S.E Centro de Salud Santiago de Mallama; (ii) quienes concurren como parte ejecutante y ejecutada son las mismas que aparecen en las facturas de venta allegadas en los anexos de la demanda; y (iii) las pretensiones podrían tener un incidencia en los recursos públicos. En consecuencia, el juez administrativo es quien debe analizar si el título valor se originó o no en una relación contractual estatal.
31. Regla de decisión. Extensión del Auto 553 de 2022. En virtud de lo establecido en la cláusula general de competencia del artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer sobre procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas como las Empresas Sociales del Estado (ESE), en los casos en los que (i) el juez del conflicto no tenga certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título que se pretende ejecutar; (ii) quienes concurren como parte ejecutante y ejecutada son las mismas que aparecen en dicho título; y (iii) las pretensiones elevadas por el demandante podrían tener incidencia en los recursos públicos.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Promiscuo Municipal de Mallama y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto en el sentido de DECLARAR que corresponde a este último conocer la demanda presentada por Clinimedical Group S.A.S, de acuerdo con las consideraciones de este auto.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-5165 al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Promiscuo Municipal de Mallama y a los interesados en el proceso ordinario correspondiente.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Páginas 2 a 4 del documento “02 Demanda 2021-00054pdf”.
[2]+Páginas 1 a 5 del documento “22 AUTO DECRETA NULIDAD POR FALTA DE JURISDICCION 2021-00054pdf”.
[3] Página 7 del documento “003AUTOORDENAENVIARPROCESO_ORDENAREMpdf NroActua 6pdf”
[4] Páginas 4 a 9 del documento “003AUTOORDENAENVIARPROCESO_ORDENAREMpdf NroActua 6pdf”.
[5]“Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[6]Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo.
[7]Auto 155 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 503 de 2019. M.P. Carlos Bernal Pulido; 129 de 2020. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 415 de 2020 M.P. Alberto Rojas Ríos.
[8]En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución).
[9]En ese sentido, no existirá conflicto cuando:(a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[10] Inciso 2 del artículo 15 del CGP.
[11] Es menester tener en cuenta que en este caso la Corte Constitucional constató el accionante había iniciado un proceso ejecutivo contra la ESE Santa Lucia del municipio de Cajamarca, sobre otras facturas adicionales; empero, estas fueron conocidas por el Tribunal Administrativo del Tolima en atención a que era claro que estas se derivaban de un contrato estatal.
[12] Auto 1027 de 2021. MP. Alberto Rojas Rios.
[13] Artículo 1º. Naturaleza jurídica. Las Empresas Sociales del Estado constituyen una categoría especial de entidad pública, descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas o reorganizadas por ley o por las asambleas o concejos.
[14] “Por el cual se reglamentan los artículos 96, 97 y 98 del Decreto Ley 1298 de 1994 en lo relacionado con las Empresas Sociales del Estado”.
[15] Por ejemplo, la Sentencia del 8 de marzo de 2017 de la Sección Tercera de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado. Radicado 50890 (CP. Martha Nubia Velásquez Rico), citada en el Auto 232 de 2023 (CJU-2171 MS. Diana Fajardo Rivera): “Se tiene presente que el artículo 104 de la Ley 1437 expedida en 2011 (C.P.A.C.A.), vigente a partir de 2 de julio de 2012, prescribe que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se encuentra instituida para juzgar las controversias y litigios originados en los contratos “sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas” e igualmente le corresponde conocer de los contratos “cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado.” En este punto, cabe recordarse que de conformidad con lo establecido en el artículo 194 de la Ley 100 de 1993, la prestación de los servicios de salud por parte de la Nación o por las entidades territoriales se hará principalmente a través de las empresas sociales del Estado, las cuales constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la ley o por las asambleas o concejos, según el caso. A ello se añade que al tenor de los artículos 38 y 68 de la Ley 489, las empresas sociales del Estado son entidades descentralizadas que integran la Rama Ejecutiva del poder público.
[16] “La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades: (…) 2. Del Sector descentralizado por servicios (…) d. Las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios” (negrilla fuera del texto).
[17] “Son entidades descentralizadas del orden nacional, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica, las empresas sociales del Estado” (negrilla fuera del texto).
[18] “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones".
[19] “Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos”.
[20] El régimen de contratación de las Empresas Sociales del Estado es el privado, de acuerdo con el numeral 6° del artículo 194 de la Ley 100 de 1993: “Las Empresas Sociales de Salud se someterán al siguiente régimen jurídico: (…) 6. En materia contractual se regirá por el derecho privado, pero podrá discrecionalmente utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el estatuto general de contratación de la administración pública.
[21] Esto también fue precisado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, por ejemplo, en el Concepto del 15 de mayo de 2018 Radicado 2335. Consejero Ponente: Álvaro Namén Vargas, en donde enfatizó que las entidades públicas excluidas del Estatuto General de Contratación deben acatar las disposiciones establecidas en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, dada la naturaleza pública de los recursos inmersos en estas relaciones contractuales. Este concepto fue resaltado en el Auto 232 de 2023 (CJU-2171 MS. Diana Fajardo Rivera).