TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-801/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad de actos administrativos o acuerdos de voluntades en los que intervenga una entidad estatal

 

(...) Cuando lo que se pretende demandar es la nulidad del contenido de la escritura pública, conocerá de la demanda la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo si el contenido consiste en un acto administrativo o un acuerdo de voluntades en el que intervenga una entidad estatal (...)

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 801 DE 2024

 

Referencia: Expediente CJU-5230

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Promiscuo Municipal de Cocorná, Antioquia, y el Juzgado 12 Administrativo Oral de Medellín

 

Magistrada ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA

 

Bogotá D. C., dos (2) de mayo de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES

 

§1.    La señora Sonia María Agudelo, por medio de apoderado judicial, promovió proceso verbal sumario de mínima cuantía de nulidad absoluta sustancial contra el municipio de Cocorná, Antioquia[1], respecto de la escritura pública No. 267 de 30 de diciembre de 1991 de la Notaría Única de Cocorná, Antioquia. En concreto, formuló las siguientes pretensiones:

 

“PRIMERO: Proclamar la Nulidad Absoluta Sustancial de la Escritura 267 del 30 de diciembre de 1992 [sic], de la Notaria Única del Municipio de Cocorná, Antioquia, Colombia, folio Nro matricula: 018- 58082 celebrada entre el señor Juan Diego Echeverry Agudelo, ejecutada por [sic] Municipio de Cocorná, Antioquia, Colombia, representante [sic] legalmente por Néstor Alirio López Giraldo, (alcalde para la época), negocio inválido sustancialmente, atendiendo lo dispuesto en 1741 del Código Civil [sic], en razón a omitir el procedimiento regulado en CAPÍTULO III de la ley 9 de 1989, artículo 9 y siguientes, frente a la compra de inmuebles por parte de Entidades de derecho Público.

 

SEGUNDO: Que se trascriba la parte resolutiva de la sentencia oficiando al señor Notario Único del Círculo del Municipio de Cocorná, Antioquia, Colombia, a fin de que proceda con la cancelación y dejar sin efectos legales la Escritura 267 del 30 de diciembre de 1992, de la Notaria Única del Municipio de Cocorná, Antioquia, Colombia, celebrada entre el señor Juan Diego Echeverry Agudelo, ejecutada por Municipio de Cocorná, Antioquia, Colombia, representante [sic] legalmente por Néstor Alirio López Giraldo, (alcalde para la época). Al señor registrador de Instrumentos Públicos del Circulo [sic] de Marinilla, Antioquia, con el objeto que proceda a la cancelación del registro de la referida escritura.

 

TERCERO: Condenar en costas y agencias derecho [sic]. (…)” (Negritas en el texto).

 

§2.    La demanda describe la evolución de la adquisición del título de propiedad del bien en controversia, para lo cual explica que se presentó una colonización de bienes baldíos por los primeros miembros de la familia de la demandante. Señala que el predio objeto de litis corresponde al folio de matrícula No. 018-58082 de la oficina de Instrumentos Públicos de Marinilla y su historia es la siguiente: (i) el folio No. 018-50972 corresponde a un lote de mayor extensión, sin embargo, en los términos de la demanda, una porción de la tierra se encontraría bajo posesión del señor Juan José Agudelo, padre de la demandante, cursando en la actualidad un proceso de pertenencia en reconvención en el Juzgado Promiscuo de Cocorná; (ii) la señora Esther Echeverry Agudelo transfirió a su hermano Juan Diego Echeverry Agudelo el inmueble, según lo indicado en la demanda mediante una venta simulada y sin detentar materialmente el bien; (iii) por su parte, éste último vendió una porción de tierra del lote de mayor extensión al municipio de Cocorná en 1992, pese a que la misma supuestamente estaba en posesión del señor Juan José Agudelo, en concreto, esa porción de tierra llevó a que se abriera el folio de matrícula No. 018-50972.

 

§3.    La demanda precisa que esa transferencia dividió la posesión del señor Juan José Agudelo y que éste no pudo adquirir el predio, por prescripción adquisitiva del derecho real de dominio, por ser propiedad formal de un ente público, por lo que desplegaba la teoría de la nulidad absoluta del acto jurídico, en aras de restablecerlo a su estado anterior e iniciar la usucapión. Además, la demanda señala que la división material se ocultó, sin tener en cuenta al poseedor, y que el municipio nunca le reclamó o notificó al referido poseedor alguna circunstancia, sino hasta 2018, cuando la señora Esther Echeverry Agudelo demandó al señor Juan José Agudelo en un proceso reivindicatorio ante el Juzgado Promiscuo de Cocorná, se enteraron de la venta al municipio, lo que impidió solicitar la pertenencia en reconvención.

 

§4.    En concreto, sobre el bien objeto en controversia, la demanda afirma lo siguiente:

 

“(…) Esa matricula [la del bien objeto de litigio en el proceso reivindicatorio] corresponde al folio número: 018-50972, de dicho folio madre se generaron dos folios por división del lote de mayor extensión correspondiente folio Nro matricula [sic]: 018- 58082, que se generó con la venta al municipio. Y en la demanda reivindicatoria con el ánimo de confundir cerraron el folio de matricula [sic] del lote de mayor extensión es decir folio número: 018-50972, y generaron un nuevo folio con el que presentaron la demanda reivindicatoria con numero folio 018-150984. (…)”

 

§5.    Ahora bien, la demanda invocó como sustento de la nulidad de la escritura el desconocimiento de lo dispuesto en la Ley 9 de 1989. Agregó que el 11 de marzo de 2023 presentó derecho de petición a la alcaldía solicitando copia, entre otros, del “[…] [a]cto Administrativo o contrato expone los motivos facultades para dicha compra del inmueble de existir. […]” y obtuvo respuesta indicando que en el archivo municipal no reposaban los documentos solicitados. Entonces, indica que lo anterior constituye una confesión espontánea por parte de la demandada respecto de la falta de existencia de los documentos exigidos por la Ley. Por último, respalda que la demandante adquirió los derechos de posesión del inmueble por parte de su padre mediante donación. 

 

§6.    En Auto del 12 de diciembre de 2023[2], el Juzgado Promiscuo Municipal de Cocorná, Antioquia, rechazó de plano la demanda por falta de competencia y ordenó su remisión para reparto entre los jueces de lo Contencioso Administrativo de Antioquia. Como fundamento de su decisión, por un lado, explicó que la única pretensión del asunto consistía en declarar la nulidad de la escritura pública N. 267 del 30 de diciembre de 1992 de la Notaría Única de Cocorná, Antioquia, la cual contenía la compraventa efectuada sobre un predio que se desprende de uno de mayor extensión (identificado con FMI 018-50972 de la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Marinilla, Antioquia) suscrita entre los señores Juan Diego Echeverry Agudelo, vendedor, y Néstor Alirio López Giraldo, alcalde de la época de Cocorná; por otro lado, refirió lo señalado en el Auto 241 de 2022[3]. Así, sostuvo que en el asunto se pretendía la nulidad de una escritura pública que contenía un acuerdo de voluntades donde intervino una entidad estatal.

 

§7.    El asunto correspondió por reparto al Juzgado 12 Administrativo Oral de Medellín[4]. En Auto de 6 de febrero de 2024[5], esta autoridad judicial declaró su falta de competencia, propuso el conflicto y ordenó la remisión del expediente a esta Corporación. El Juzgado reconoció el criterio desarrollado en el Auto 285 de 2022[6] y lo dispuesto en el artículo 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “CPACA”. Entonces, indicó que podría pensarse que la demanda pretende la nulidad de una escritura pública, celebrada entre el señor Juan Diego Echeverry Agudelo y el Municipio de Cocorná. No obstante, de los hechos que fundamentan la demanda, extrajo que la parte actora debió acudir a las acciones posesorias[7], conforme a lo indicado por la Corte Suprema de Justicia[8]. Así las cosas, indicó que cuando se pretende la restitución de la posesión de un bien inmueble contra una entidad pública, como ocurría en el asunto bajo estudio, la competencia radicaba en la Jurisdicción Ordinaria Civil, como la Corte Constitucional había señalado en el Auto 760 de 2023[9]. En suma, si bien se demandaba a una entidad pública, la acción posesoria se encontraba sometida a las normas del derecho privado.

 

§8.    El 19 de febrero de 2024, el Juzgado 12 Administrativo Oral de Medellín remitió el expediente a la Corte Constitucional[10] y en sesión virtual del 8 de marzo de 2024[11] se repartió el expediente a la magistrada Diana Fajardo Rivera. El 12 de marzo siguiente, el expediente fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional, SIICOR[12].

 

§9.    Por último, el 10 de abril de 2024, esta Corporación recibió memorial de la parte actora[13] en el que solicitó que se siguiera la doctrina del Consejo de Estado[14], de la que se desprende que al no existir contrato estatal o acto administrativo, la competencia corresponde a la jurisdicción ordinaria y no a la contenciosa administrativa. Agregó que la demandante no ha perdido la posesión material del bien, por lo que las acciones posesorias a las que hizo alusión el juzgado administrativo eran improcedentes. No obstante, compartía la primera tesis del juzgado administrativo de acogerse a la jurisprudencia de la Corporación. Señaló que en el asunto no existía contrato o acto administrativo, por lo que la competencia radicaba en la Jurisdicción Ordinaria. Así, solicitó “se declare la falta de competencia de su despacho para conocer el estudio de la demanda [la Sala entiende que se refiere al juzgado administrativo involucrado]”.

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1. Competencia

 

§10.La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

2.       En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

 

§11.Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones^[15]: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones^[16]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[17]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa^[18].

 

§12.El caso en concreto cumple con los tres presupuestos mencionados, por cuanto: (i) enfrenta a dos autoridades judiciales pertenecientes a distintas jurisdicciones, esto es la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado Promiscuo Municipal de Cocorná, Antioquia) y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Juzgado 12 Administrativo Oral de Medellín). (ii) La reclamación de jurisdicción se predica de la causa judicial promovida por la señora Sonia María Agudelo contra el municipio de Cocorná, Antioquia; y, al respecto, (iii) las autoridades judiciales enfrentadas formularon argumentos tendientes a justificar su falta de competencia. Específicamente, el Juzgado Promiscuo Municipal de Cocorná, Antioquia, acudió a lo indicado por esta Corporación en el Auto 241 de 2022. Por su parte, el Juzgado 12 Administrativo Oral de Medellín sustentó su posición en el artículo 155 del CPACA, un pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia y los Autos 285 de 2022 y 760 de 2023 de la Corte Constitucional.

 

3. Jurisdicción competente para conocer las demandas que pretenden la nulidad del contenido de una escritura pública. Reiteración de jurisprudencia^[19].

 

§13.La Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de dirimir conflictos de jurisdicción asociados a demandas que pretenden la nulidad del contenido de una escritura pública, entre otros[20], en los Autos 241^[21] y 285 de 2022^[22].

 

§14.En el primero de estos -Auto 241 de 2022-, se estableció que cuando lo que se busca es la nulidad del contenido de una escritura pública, la demanda será conocida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, si el contenido constituye un acto administrativo o un acuerdo de voluntades en el que intervenga una entidad estatal. En caso contrario, su conocimiento recaerá sobre la Jurisdicción Ordinaria, en virtud de la regla residual de competencia prevista en el artículo 15 del Código General del Proceso. El argumento principal para llegar a esta conclusión reside en que, según señaló la Corte en este Auto, la escritura pública es “un instrumento que contiene declaraciones realizadas ante el notario y que debe distinguirse la misma de su contenido, pues pueden ser enjuiciados de manera independiente y cuentan con causales de nulidad diferentes”^[23], de conformidad con los artículos 12 y 13 del Decreto 960 de 1970^[24]. Asimismo, la Corporación tuvo en cuenta lo indicado sobre la materia por la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia y por el Consejo de Estado.

 

§15.Esta misma regla fue reiterada en el Auto 285 de 2022, en el que esta Corporación destacó que "[c]uando lo que se pretende es la nulidad del contenido de una escritura pública, la demanda será conocida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo si el contenido constituye un acto administrativo o un acuerdo de voluntades en el que intervenga una entidad estatal, de lo contrario, será conocida por la Jurisdicción Ordinaria en virtud de la regla residual de competencia prevista en el artículo 15 del Código General del Proceso. (…)"^[25].

 

4. La Jurisdicción Contencioso Administrativa es competente para conocer la demanda promovida por la señora Sonia María Agudelo contra el municipio de Cocorná.

 

§16. La Sala Plena considera que la demanda del caso bajo estudio debe ser conocida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en razón a que la escritura pública demandada incluye un acuerdo de voluntades donde interviene una entidad estatal.

 

§17.La Sala constata que la escritura pública 267 del 30 de diciembre de 1991^[26], elevada ante la Notaría Única de Cocorná, Antioquia, refleja la comparecencia del señor Juan Diego Echeverri Agudelo, quien “(…) por medio de esta escritura transfiere a título de venta a favor de EL MUNICIPIO DE COCORNA, un lote de terreno para la construcción de una plaza (…) ”. El documento refleja la presencia del señor Néstor Alirio López Giraldo en su condición de alcalde municipal de Cocorná. En consecuencia, en los términos expuestos, en el asunto bajo estudio se activa la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, toda vez que el contenido de la escritura pública controvertida constituye un acuerdo de voluntades en el que intervino una entidad de carácter público.

 

§18.No obstante, es necesario hacer las siguientes precisiones. En primer lugar, la Corte no desconoce la posición desarrollada en el Auto 760 de 2023; sin embargo, la misma no es aplicable al asunto por cuanto, de una lectura en contexto de lo señalado en la demanda presentada, se extrae que la pretensión principal de este caso radica en que se declare la nulidad de la escritura pública 267 del 30 de diciembre de 1991, sin perjuicio de que, como consecuencia de ello, se busque proteger o reclamar algún tipo de posesión.

 

§19.En segundo lugar, la Sala reitera que las partes que integran el proceso judicial que subyace a los conflictos de jurisdicción no son parte en estos últimos y, por lo tanto, no ostentan por regla general atribución alguna para intervenir; en consecuencia, el escrito allegado por la accionante no debe ser analizado. Con todo, la Sala Plena destaca que ha valorado todos los argumentos expuestos por las autoridades del conflicto.

 

§20.En tercer lugar, la Sala insiste en que las consideraciones desarrolladas son propias del análisis de la jurisdicción competente y no impactan en las determinaciones de fondo que le corresponda desarrollar al juez natural del asunto.

 

§21.Regla de decisión. “La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer las demandas en las que [se] pretende declarar la nulidad de una escritura pública, si el contenido de dicha escritura contiene un acto administrativo o un acuerdo de voluntades en el que intervenga una entidad estatal. En caso contrario, el conocimiento de la acción corresponderá a la jurisdicción ordinaria en aplicación de la regla general o residual de competencia prevista en el artículo 15 del Código General del Proceso.”[27]

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Promiscuo Municipal de Cocorná, Antioquia y el Juzgado 12 Administrativo Oral de Medellín, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 12 Administrativo Oral de Medellín es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por la señora Sonia María Agudelo contra el municipio de Cocorná, Antioquia.

 

Segundo. REMITIR el expediente CJU-5230 al Juzgado 12 Administrativo Oral de Medellín, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los sujetos procesales interesados en el trámite y al Juzgado Promiscuo Municipal de Cocorná, Antioquia.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General