TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-855/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Controversias contractuales y extracontractuales con entidades públicas del sector financiero, siempre que la actividad corresponda al giro ordinario de sus negocios

 

(...) Corresponde a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil, conocer de las demandas en las que se cuestionen los actos o actuaciones que el Instituto de Crédito Público Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior -ICETEX- realice en el marco de la administración de un fondo destinado a la financiación de la educación superior, o en el marco del otorgamiento, ejecución o liquidación de cualquier modalidad de crédito educativo. En la medida en la que se entienden como actividades conexas a las funciones legales que emprende dentro del giro ordinario de sus negocios. Lo anterior, con fundamento en la configuración de la excepción del numeral 1 del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, y en la aplicación de la regla residual de competencia contenida en los artículos 15 del CGP y 12 de la Ley 270 de 1996 (...)

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO Nº 855 DE 2024

Referencia: expediente CJU-5241

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Treinta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Itagüí.

Magistrada ponente:

Diana Fajardo Rivera

Bogotá D. C., nueve (09) de mayo de dos mil veinticuatro (2024)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I.    ANTECEDENTES

§1.    El señor Alexander Sandoval Amézquita y la señora Jessica Paola Caicedo Ramírez, actuando a través de apoderado judicial, interpusieron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Instituto de Crédito Público Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (“ICETEX”), el Ministerio de Salud y Protección Social, y el Ministerio de Educación, con el fin de que se declare la nulidad del acto administrativo del 1 de diciembre de 2020 con radicado No. 20200304210-E, por medio del cual se ordena la retención salarial contenida en el pagaré que respaldaba la beca otorgada por el Ministerio de Salud y el ICETEX en favor del señor Sandoval Amézquita, como apoyo a sus estudios de cirugía plástica en la Universidad de Antioquia[1]. También los demandantes solicitaron el llamamiento en garantía al Ministerio de Educación.

 

§2.    Ahora, como consecuencia de lo anterior, pidieron: (i) la devolución al señor Sandoval Amézquita del pagaré que respaldaba la mencionada beca y el reembolso de las sumas de dinero que el ICETEX le haya retenido, (ii) la restitución del derecho al señor Sandoval Amézquita de gozar del sistema de financiación de sus estudios de posgrado, reconociendo su condición de beneficiario del fondo de becas-crédito a los que se hacen referencia en el parágrafo 1 del artículo 193 de la Ley 100 de 1993 y en el parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1917 de 2018, y (iii) a título de restablecimiento del derecho, se solicitó el pago de 100 SMLMV en favor de Sandoval Amézquita y de Caicedo Ramírez por daño moral, y la misma suma solo a Sandoval Amézquita por daño a la vida en relación[2].

§3.    Las pretensiones de la demanda se fundamentan en los siguientes hechos[3]:

(i)     En el año 2012 el señor Sandoval Amézquita ingresó al programa de posgrado de cirugía plástica, maxilofacial y de la mano en la Facultad de Medicina de la Universidad de Antioquia.

(ii)   Una vez inició sus estudios, recibió una beca por parte del Ministerio de Salud y Protección Social y del ICETEX conformada por 2 SMLMV proyectados en desembolsos trimestrales.

(iii)Para la materialización de la beca, fue suscrito entre Sandoval Amézquita y el ICETEX un pagaré en blanco. Sin embargo, el beneficiario solo recibió 11 desembolsos que apoyaron la realización de sus estudios hasta el primer semestre de 2015.

(iv) El demandante indicó que desde el segundo semestre de 2015 no contó con el apoyo financiero para los siguientes semestres, debido a que se suspendieron los desembolsos por la falta de renovación de la beca-crédito. Sin embargo, Sandoval Amézquita asegura que la no renovación se debe a varias irregularidades atribuibles a la Facultad de Medicina de la Universidad de Antioquia ajenas a su voluntad, por lo que alega la existencia de una fuerza mayor o caso fortuito que impidió la renovación del crédito.

(v)   El demandante mencionó 14 hechos o motivos, atribuibles a la mencionada institución educativa, por los cuales no pudo continuar con sus estudios y, por ende, con la renovación de la beca, dentro de estas razones se encuentran: la alteración del programa y continuidad de las actividades académicas por parte de la universidad, la falta de registro de las calificaciones del demandante del mes de febrero de 2015, la falta de reprogramación de materias, la no realización de las autoevaluaciones y coevaluaciones en las materias cursadas, la injusta desvinculación del primer semestre de 2015, el indebido cálculo en el promedio general ponderado, entre otras.

(vi) Por lo anterior, Sandoval Amézquita presentó varios derechos de petición y solicitudes al ICETEX y al Ministerio de Educación con el fin de que le fueran reconocidos los anteriores hechos como ajenos a su voluntad y, por lo tanto, le fueran reactivados los desembolsos en el marco de la beca de la que era beneficiario, para de esta forma, continuar con sus estudios. Sin embargo, las entidades no dieron respuesta a sus peticiones, por lo que acudió a varias acciones de tutela en las que fue amparado su derecho fundamental de petición.

(vii)         Pese a las órdenes judiciales, el demandante indicó que el ICETEX no dio respuesta a las peticiones de Sandoval Amézquita y, por el contrario, el 1 de diciembre de 2020 le comunicó a Servicios de Salud IPS Suramericana S.A.S. (“SURA”)[4] que el beneficiario del crédito educativo no había cumplido con el pago oportuno de las cuotas mensuales del crédito, razón por la que, en virtud del artículo 16 del Decreto 3155 de 1968, se debió ordenar la retención salarial del deudor, la cual, debe efectuar como un descuento de nómina.

 

(viii)      Por consiguiente, el 4 de diciembre de 2020, la vicepresidencia de talento humano de Sura se comunicó con Sandoval Amézquita para informarle sobre la comunicación del ICETEX en la que se avisó de la existencia de una deuda por libranza, y en la que se ordena la realización del descuento respectivo por nómina desde la consignación de la siguiente quincena[5].

§4.    Inicialmente, por reparto[6], el asunto le correspondió al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad[7], autoridad judicial que mediante Auto del 14 de octubre de 2021 declaró su falta de competencia en razón a la cuantía y remitió el asunto a reparto entre los juzgados administrativos de Medellín para que continuaran con el trámite. Por lo tanto, el caso fue repartido al Juzgado Tercero Administrativo de Oralidad de Medellín[8], autoridad judicial que, después de surtir varias etapas y oportunidades procesales, en cumplimiento del acuerdo CSJANTA23-30 del 23 de febrero de 2023 del Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia, remitió el proceso al Juzgado Treinta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, autoridad judicial que mediante Auto del 26 de julio de 2023[9] avocó conocimiento del proceso.

§5.    Posteriormente, el Juzgado Treinta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, mediante Auto del 4 de octubre de 2023[10] declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto y remitió el expediente a los juzgados civiles del circuito de Itagüí (reparto). Consideró que de acuerdo con la Ley 1002 de 2005 el ICETEX se transformó en una entidad financiera de naturaleza especial, teniendo como objeto el fomento social de la educación superior, de esta forma, mencionó que el artículo 4 de la referida Ley incluyó dentro de las operaciones autorizadas al ICETEX “(…) las demás actividades financieras que sean necesarias para el cumplimiento de su objeto”[11]. Sumado a lo anterior, el juzgado argumentó que el crédito educativo de fomento, el cual se encuentra regulado por el artículo 1 del Decreto Ley 3222 de 2011, es uno de los mecanismos más representativos del ICETEX para desembolsar las solicitudes de créditos a los beneficiarios y, por consiguiente, es una de las actividades que se enmarca en aquellas necesarias para el cumplimiento del mandato contenido en el artículo 2 de la Ley 1002 de 2005[12].

§6.    Adicionalmente, esta autoridad judicial hizo referencia al alcance que la jurisprudencia del Consejo de Estado le ha dado al giro ordinario de los negocios realizados por el ICETEX[13], indicando que estas actividades se dan en el marco del objeto social otorgado al ICETEX en su calidad de institución financiera, y las cuales, son vigiladas, inspeccionadas y controladas por la Superintendencia Financiera de Colombia[14]. En esta línea, precisó que el otorgamiento de créditos educativos es uno de los elementos centrales del objeto misional del ICETEX, y que “(…) cualquier actividad que se desprenda del otorgamiento de créditos educativos, será sin lugar a dudas tomada como una actividad propia y conexa a la concreción del objeto de creación del ICETEX y que necesariamente a voces del artículo 6° de la Ley 1002 de 2005 será vigilada por la Superintendencia Financiera”[15].

§7.    Por lo anterior, concluyó que el crédito otorgado a Sandoval Amézquita fue un mecanismo creado por el ordenamiento jurídico para que el beneficiario pudiera concluir sus estudios, “ (…) evento que conmina a sin lugar a dudas, que cualquier actuación ejecutada por el ICETEX tendiente a la recuperación de los créditos desembolsados a favor del actor, son conexas a su labor misional, que se reitera no es otra que fungir como entidad financiera especial regulada por la Superfinanciera, que a través de escenarios financieros idóneos genere el acceso y la permanencia de las personas a la educación superior a través de créditos educativos”[16]. En consecuencia, en virtud del numeral 1 del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011 (“CPACA”), indicó que la controversia se encuentra excluida del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y, por el contrario, deberá ser la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil la encargada de tramitar el asunto de conformidad con la cláusula general de competencia del artículo 15 de la Ley 1564 de 2012 (“CGP”).

§8.    Surtido un nuevo reparto[17], el expediente le correspondió al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Itagüí, autoridad judicial que mediante Auto Interlocutorio No. 0112 del 12 de febrero de 2024[18] declaró su falta de competencia para conocer el asunto y propuso conflicto negativo de jurisdicciones. Argumentó que si bien con la Ley 1002 de 2005 el ICETEX se transformó en una entidad financiera de naturaleza especial, no comparte el pronunciamiento del Juzgado Treinta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, frente a que la decisión de retención salarial hace parte del giro ordinario de los negocios de la entidad, como tampoco está de acuerdo con las consideraciones presentadas por el apoderado de esta entidad en la que se alega que la actuación llevada a cabo se rige por el derecho privado y no configura un acto administrativo[19].

§9.    En concreto, señaló que, por un lado, el juzgado administrativo desconoció el principio de perpetuatio jurisdictionis, en la medida en la que la declaratoria de falta de jurisdicción fue posterior a que el Tribunal Administrativo de Antioquia resolviera el recurso de apelación frente al auto que negó la medida cautelar solicitada por la parte demandante, y a que el juzgado avocara conocimiento del asunto mediante Auto del 26 de julio de 2023[20]. Por otra parte, alegó que el ICETEX, al evidenciar el presunto incumplimiento de las obligaciones crediticias de Sandoval Amézquita, no llevó a cabo el procedimiento de cobro pre-jurídico o jurídico contemplado en el artículo 46 de la Ley 1911 de 2018, por lo que no se puede indicar que la entidad hubiese actuado dentro del giro ordinario de sus negocios para efectos de cobrar el crédito[21]. Así las cosas, el juzgado consideró que el hecho de haber ordenado la retención salarial prevista en el artículo 16 del Decreto Ley 3155 de 1968 es una manifestación del Estado, por lo que concluyó que “(…) el oficio en mención se refiere a un acto que constituye la expresión de una potestad administrativa que de manera definitiva dispone el pago total de la acreencia y cuya presunción de legalidad busca desvirtuar el demandante. Por consiguiente, teniendo en cuenta el régimen jurídico que consagra el artículo 8, en su parte final, de la Ley 1002 de 2005, por tratarse de un acto administrativo, queda sujeto a las reglas previstas en el Código Contencioso Administrativo”[22]. En consecuencia, remitió el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto planteado[23].

§10.El 8 de marzo de 2024, se repartió el asunto de la referencia para su sustanciación a la magistrada Diana Fajardo Rivera[24]. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través de acta secretarial del 12 de marzo de 2024[25].

II.     CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1.                 Competencia

§11.La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2.                 En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

§12.Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones^[26]: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones^[27]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[28], y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa^[29].

§13.La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que: (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Juzgado Treinta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Medellín) y de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil (Juzgado Segundo Civil del Circuito de Itagüí) (presupuesto subjetivo). (ii) El conflicto versa sobre la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuesta por Alexander Sandoval Amézquita y Jessica Paola Caicedo Ramírez en contra del ICETEX, el Ministerio de Salud y Protección Social, y el Ministerio de Educación, con el fin de que se declare la nulidad del acto administrativo del 1 de diciembre de 2020 con radicado No. 20200304210-E, por medio del cual se ordena la retención salarial contenida en el pagaré que respaldaba la beca otorgada por el Ministerio de Salud y el ICETEX en favor del señor Sandoval Amézquita, como apoyo a sus estudios de cirugía plástica en la Universidad de Antioquia[30] (presupuesto objetivo). (iii) Ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia (presupuesto normativo).

§14.Específicamente, el Juzgado Treinta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Medellín mencionó la Ley 1002 de 2005, el Decreto Ley 3222 de 2011, el numeral 1 del artículo 105 del CPACA, el artículo 15 del CGP, e hizo referencia a la jurisprudencia del Consejo de Estado[31]. En esencia, se extrae que el juez administrativo consideró que la actuación por parte del ICETEX, relativa a la orden de retención salarial en contra de Sandoval Amézquita, constituye una actuación de la entidad en el marco del giro ordinario de sus negocios que se escapa del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por su lado, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Itagüí acudió a la Ley 1002 de 2005, a la Ley 1911 de 2018, al Decreto 3155 de 1968, y al principio de perpetuatio jurisdictionis, argumentando que la actuación del ICETEX configura una conducta por parte del Estado sujeta a control de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

3.                 Asunto objeto de decisión y metodología 

§15.Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre el Juzgado Treinta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Itagüí. Para tales efectos, la Sala hará referencia a (3.1.) la jurisdicción competente para conocer de las controversias que involucran a entidades públicas que tienen el carácter de instituciones financieras; (3.2) la naturaleza jurídica del Instituto de Crédito Público Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior -ICETEX-, así como su objeto y régimen jurídico y las actividades que se enmarcan dentro del giro ordinario de los negocios de esa entidad; finalmente, (3.3) aclarará las reglas aplicables al caso en concreto y (3.4). se resolverá el asunto.

3.1.Jurisdicción competente para conocer de las controversias que involucran a entidades públicas que tienen el carácter de instituciones financieras[32]

§16.La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no es competente para conocer las controversias que se originan en los contratos celebrados por entidades públicas de carácter financiero, cuando estos correspondan al giro ordinario de sus negocios. La Sala Plena, en los autos 836[33] y 867[34] de 2021, explicó que el artículo 104 del CPACA señala los asuntos que debe conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Asimismo, indicó que el artículo 105 ibidem establece qué procesos están exceptuados de la competencia de dicha jurisdicción. En particular, enfatizó que el numeral 1º de la citada disposición señala que la jurisdicción contencioso administrativa no conocerá de “[l]as controversias relativas a […] los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos” (resaltado fuera de texto). En ese sentido, para que se configure la excepción del artículo 105.1 ibidem se requiere que (i) la entidad pública tenga el carácter de institución financiera y esté vigilada por la Superintendencia Financiera (criterio orgánico) y (ii) que el asunto de la controversia corresponda al giro ordinario de los negocios de la entidad (criterio material).

§17.Sobre el segundo criterio, el Consejo de Estado ha señalado que el giro ordinario de los negocios es un concepto jurídico indeterminado[35], que, en todo caso, no puede comprender todo tipo de actuaciones. De esta manera, se trata de aquellas actividades o negocios que guardan algún tipo de relación con el objeto principal de la entidad[36]. Tratándose de entidades públicas de carácter financiero, dicha Corporación ha entendido que corresponden al giro ordinario de los negocios de la entidad las siguientes actividades: (i) las realizadas en cumplimiento del objeto social o de las funciones principales expresamente definidas en la ley –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero– y (ii) todas aquellas actividades o negocios que son conexos a ellas y que se realizan para desarrollar la función principal[37]. Por lo anterior, ha señalado que ciertos actos, como la expedición de actos administrativos[38], no forman parte del giro ordinario de los negocios de las entidades financieras y, en consecuencia, su conocimiento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por el contrario, la celebración de ciertos tipos de contratos, como los de consultoría[39], sí forman parte del giro ordinario de sus negocios, por lo que su conocimiento no compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

§18.Con respecto al alcance del “giro ordinario de los negocios”, en el Auto 904 de 2021[40], la Corte Constitucional reiteró, conforme a lo indicado por el Consejo de Estado, que entran en el giro ordinario de los negocios de las entidades financieras todas aquellas actividades o negocios que “(i) guarden relación con el objeto social de la entidad pública de carácter financiero o con las funciones catalogadas como financieras en la ley –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero– y (ii) los que sean conexos al objeto social o actividad financiera determinada en la ley y tengan como finalidad el desarrollo o ejecución de los mismos”. Asimismo, en el Auto 164[41] de 2022 se precisó que “el giro ordinario de los negocios se encuentra determinado por las actividades que constituyen el objeto social, tanto el principal como el secundario”.

 

§19.Adicionalmente, en el Auto 948 de 2023[42] esta Corporación indicó que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, “(…) en aras de determinar si la entidad pública financiera que hace parte de un litigio contractual actuó o no en desarrollo del “giro ordinario de los negocios”, es necesario precisar que los actos involucrados en el litigio tengan alguna relación con su objeto y funciones; de lo contrario, el asunto será conocido por la Jurisdicción Ordinaria”. De hecho, a esta misma conclusión ha llegado la Corte Constitucional en diferentes Autos[43] al resolver conflictos de jurisdicciones en los cuales, en los procesos subyacentes, la controversia se derivaba del ejercicio de actividades directamente relacionadas con el objeto de las entidades púbicas financieras y en las que, por tanto, ha asignado su competencia a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil.

§20.La Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad Civil, es competente para conocer las controversias que se originan en los contratos celebrados por entidades públicas de carácter financiero, cuando estos correspondan al giro ordinario de sus negocios. Ante la falta de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de los asuntos en comento, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, será la llamada a conocer de estos, en virtud de la competencia residual contenida en el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012[44] y el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996[45].

3.2.El Instituto de Crédito Público Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - ICETEX

§21.Naturaleza jurídica del ICETEX. El ICETEX fue creado por el Decreto Ley 2586 de 1950, posteriormente, reorganizado por el Decreto 3155 de 1968 y reestructurado por los Decretos 2129 de 1992 y 1953 de 1994, como un establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio de Educación Nacional. A su vez, mediante la Ley 18 de 1988, se autorizó al ICETEX para captar ahorro interno y crear un título valor de régimen especial, ley reglamentada posteriormente por el Decreto 726 de 1989. Después de la expedición de la Constitución de 1991, la Ley 30 de 1992 le asignó un conjunto de competencias al ICETEX (Capítulo II del Título V, artículos 111 al 116), con el fin de lograr la financiación del acceso y permanencia de los ciudadanos y los jóvenes colombianos a la educación superior.

§22.A su turno, la Ley 1002 de 2005 determinó que el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior “Mariano Ospina Pérez” - ICETEX, se transformaría en una entidad financiera de naturaleza especial, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, vinculada al Ministerio de Educación Nacional, cuyas operaciones serían vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia. Lo anterior, con el fin de que la entidad fuera más competitiva y eficiente en la captación de recursos destinados al financiamiento de la educación.

§23.Adicionalmente, el artículo 90 de la Ley 45 de 1990 define como instituciones financieras aquellas sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria (hoy Superintendencia Financiera). Así que, conforme a lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 1002 de 2005, al estar el ICETEX sometido al control y vigilancia de dicha Superintendencia, se puede concluir que se trata de una institución financiera de carácter estatal. Asimismo, el Acuerdo 013 de 2007, por el cual se adoptan los Estatutos del – ICETEX[46], prevé que éste es una entidad financiera de naturaleza especial con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio vinculada, al Ministerio de Educación Nacional.[47]

§24.Objeto y régimen jurídico de los negocios del ICETEX. La Ley 1002 de 2005[48], en su artículo 2, señala que dicha entidad “tendrá por objeto el fomento social de la educación superior, priorizando la población de bajos recursos económicos y aquella con mérito académico en todos los estratos a través de mecanismos financieros que hagan posible el acceso y la permanencia de las personas a la educación superior, la canalización y administración de recursos, becas y otros apoyos de carácter nacional e internacional, con recursos propios o de terceros. El ICETEX cumplirá su objeto con criterios de cobertura, calidad y pertinencia educativa, en condiciones de equidad territorial. Igualmente otorgará subsidios para el acceso y permanencia en la educación superior de los estudiantes de estratos 1, 2 y 3”. Dicha finalidad fue posteriormente reiterada en el artículo 4 del Acuerdo 013 de 2007. Además, el artículo 5 del citado Acuerdo dispone varias de las funciones del ICETEX, dentro de las cuales se destacan las siguientes:

“ARTÍCULO 5. FUNCIONES. El ICETEX, en cumplimiento de las funciones previstas en el Decreto Ley 3155 del 26 de diciembre de 1968, la Ley 18 del 28 de enero de 1988, la Ley 30 del 28 de diciembre de 1992, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero contenido en el Decreto Ley 663 del 2 de abril de 1993, respecto de lo que le sea aplicable acorde con su naturaleza especial de entidad financiera y en el Decreto 276 del 29 de enero de 2004 y las normas que lo modifiquen o sustituyan, sin perjuicio de lo previsto en la Ley 1002 del 30 de diciembre de 2005, en desarrollo de su objeto legal podrá:

1. Fomentar e impulsar la financiación de la educación superior a través del crédito educativo, y de toda clase de ayudas financieras nacionales e internacionales, atendiendo políticas públicas tendientes a ampliar su cobertura, mejorar e incentivar su calidad y articular la pertinencia laboral con los programas académicos, a través de la capacitación técnica e investigación científica;

2. Conceder crédito en todas las líneas y modalidades aprobadas por la Junta Directiva, para la realización de estudios de educación superior dentro del país o en el exterior, para facilitar el acceso y la permanencia de los jóvenes en el sistema educativo, de conformidad con los reglamentos y disposiciones de crédito educativo aprobadas por la Junta Directiva; (…)

6. Concertar alianzas estratégicas con entidades públicas o privadas, con entidades territoriales del orden Departamental, Municipal o Distrital o con entidades, instituciones u organismos de carácter internacional, para cofinanciar la matrícula de los ciudadanos colombianos en la educación superior, de acuerdo con las políticas y reglamentos del ICETEX; (…)”[49]. (Resaltado por fuera del texto).

§25.Por otra parte, la Ley 1002 de 2005 describió la forma a través de la cual el ICETEX llevaría a cabo sus funciones, estableciendo un conjunto de operaciones autorizadas en el artículo 4 (modificado por el artículo 42 de la Ley 1911 de 2018), de la siguiente manera:

“ARTÍCULO 4o. OPERACIONES AUTORIZADAS. Además de las funciones previstas en el Decreto-ley número 3155 de 1968, en la Ley 18 de 1988, en la Ley 30 de 1992, en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero contenido en el Decreto-ley número 663 de 1993 y en el Decreto número 276 de 2004, en desarrollo de su objeto social, el Icetex podrá:

1. Realizar operaciones de descuento y redescuento relacionadas con su objeto social.

2. Administrar las contribuciones que se creen de acuerdo con las políticas del Gobierno nacional para el fomento de la educación superior, en cumplimiento de sus funciones, de conformidad con las normas vigentes.

3. Concertar alianzas estratégicas con entidades públicas o privadas, con entidades territoriales del orden departamental, municipal o distrital, para administrar y adjudicar recursos destinados a fomentar la educación superior, de acuerdo con las políticas y reglamentos del Icetex.

4. Administrar fondos destinados a ampliar la cobertura y fomentar el acceso y permanencia en la educación superior en Colombia, acorde con las políticas, planes y programas trazados por el Gobierno nacional.

5. Administrar los programas que el Gobierno nacional, en desarrollo de la política social, le confíe para promover el financiamiento de la educación superior.

6. Realizar las demás actividades financieras que sean necesarias para el cumplimiento de su objeto.” (Resaltado por fuera del texto).

§26.A su vez, el artículo 8 de la Ley 1002 de 2005 determinó que los actos del ICETEX se encontrarán sujetos a las siguientes reglas:

“ARTÍCULO 8o. RÉGIMEN JURÍDICO. Los actos que realice el Icetex para el desarrollo de sus actividades comerciales o de gestión económica y financiera, estarán sujetos a las disposiciones del derecho privado. Los actos que expida para el cumplimiento de las funciones administrativas que le confían la ley y los estatutos, se sujetan a las reglas previstas en el Código Contencioso Administrativo.

Los contratos y demás actos jurídicos que deba celebrar y otorgar el Icetex como entidad financiera de naturaleza especial, en desarrollo de su objeto y operaciones autorizadas, se sujetarán a las disposiciones del derecho privado.” (Resaltado por fuera del texto).

§27.A partir de lo anterior, y de acuerdo con las consideraciones previas, se puede afirmar que el ICETEX es una institución financiera de orden estatal, vigilada por la Superintendencia Financiera, cuyo objeto es el fomento social de la educación superior a través de mecanismos financieros que hagan posible el acceso y la permanencia de las personas a dicha educación. A su vez, en principio, esta entidad se encuentra sometida al régimen de derecho privado en la expedición de sus actos y contratos relativos a sus actividades comerciales o de gestión económica y financiera, así como los que emite en desarrollo de su objeto y operaciones autorizadas.

§28.Actividades dentro del giro ordinario de los negocios del ICETEX. Con respecto a las actividades que desarrolla el ICETEX y que se deben entender como parte del giro ordinario de sus negocios, el Consejo de Estado, en el marco de la admisión de una demanda del medio de control de nulidad, precisó lo siguiente en Auto del 6 de mayo de 2021:

“Este marco conceptual permite señalar que bajo las previsiones que incorporó la Ley 1437 de 2011 (arts. 104 y 105) los negocios del ICETEX catalogados como parte de su giro ordinario, corresponden a aquellos que se inscriben en el alcance de su objeto –art. 2 de la Ley 1002 de 2005– e incluyen tanto las funciones asignadas para el desarrollo del mismo -artículo 4 ibídem- como las operaciones inherentes a su actividad financiera, según el ámbito legal respectivo; de modo que, en estos eventos, no corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la solución del conflicto, en aplicación de la citada exclusión legal.”[50]

§29.Así las cosas, en principio se podría afirmar que, en la medida en que el ICETEX es una entidad pública de carácter financiero, sometida a la vigilancia de la Superintendencia Financiera, los actos y contratos que ejecute en cumplimiento de sus funciones asignadas en virtud de la ley, o las actividades conexas que realice en pro del alcance de éstas, se escapan del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por configurarse el presupuesto contenido en el numeral 1 del artículo 105 del CPACA. Por lo tanto, a continuación, se procederá a determinar si, en el caso bajo examen, el ICETEX realizó una actuación directamente relacionada con sus funciones o en conexidad a éstas.

3.3.Reglas aplicables al caso en concreto

§30.Sin perjuicio de las consideraciones teóricas desarrolladas previamente sobre la noción del “giro ordinario de los negocios” de las entidades públicas financieras, resulta relevante rememorar un caso anterior y aclarar las reglas aplicables al caso en concreto.

§31.La Sala Plena de esta Corporación mediante Auto 766 de 2023[51] resolvió un conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación, Magdalena, y el Juzgado Tercero Administrativo de Santa Marta, en el que se discutía la competencia sobre una demanda verbal interpuesta por la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía en contra de un particular, con el fin de que fueran reintegrados los valores correspondientes a un subsidio de vivienda. En esa oportunidad, la Corte indicó que la disputa surgía dentro de las actividades habituales de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, en relación con el reintegro del valor indexado de un subsidio para vivienda destinado a un soldado profesional afiliado a la entidad, lo cual, si bien no se enmarcaba inicialmente en un contrato o un evento de responsabilidad extracontractual, podía entenderse como una función complementaria de la entidad pública, inherente al manejo de una prestación del régimen de vivienda de la Fuerza Pública. Por lo tanto, se concluyó que esa actividad forma parte de las funciones de la caja en la intermediación, captación y administración del ahorro de sus afiliados, así como en actividades administrativas, técnicas, financieras y crediticias para facilitar la adquisición de vivienda propia por parte de los afiliados. En consecuencia, la Corte fijó la siguiente regla de competencia: “La jurisdicción ordinara civil es la competente para conocer las demandas que promuevan entidades públicas que tengan el carácter de institución financiera y la discrepancia surja como consecuencia del giro ordinario de sus negocios. Ello de conformidad con el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012 y el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996”[52].

§32.Ahora bien, la Corporación ha desarrollado reglas de decisión para los casos en que una disputa involucra  a entidades públicas de carácter financiero de distintas maneras, a saber: (i) la del Auto 867[53] de 2021, entre otros, cuando una entidad pública financiera es demandada por contratos suscritos en el curso ordinario de sus actividades comerciales; (ii) la del Auto 005 de 2022[54], cuando una entidad pública financiera demanda a un particular; y (iii) la del Auto 429 de 2022[55], cuando una entidad pública financiera demanda a otra entidad pública.

§33.No obstante, en el caso en concreto no se aplicará de forma estricta alguna de las anteriores posiciones, sin perjuicio de que sí se tendrán en cuenta los fundamentos jurídicos allí contenidos para tomar una decisión. Esto, en la medida en la que no se encuentra que el caso en concreto comparta los supuestos de hecho y de derecho para reiterar alguna de las anteriores reglas de decisión, sin que ello impida insistir en las consideraciones que la Sala ya ha desarrollado en sus decisiones pasadas.

3.4.Caso en concreto

§34.El presente conflicto entre jurisdicciones se suscitó en el marco de la demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que Alexander Sandoval Amézquita y Jessica Paola Caicedo Ramírez interpusieron en contra del ICETEX, el Ministerio de Salud y Protección Social, y el Ministerio de Educación, con el fin de que se declare la nulidad del acto administrativo del 1 de diciembre de 2020, identificado con radicado No. 20200304210-E. A través de este acto administrativo, el ICETEX ordenó la retención salarial contenida en el pagaré que respaldaba una beca otorgada por el Ministerio de Salud y el ICETEX a Sandoval Amézquita, como apoyo a sus estudios de cirugía plástica en la Universidad de Antioquia, y la cual se otorgó en el marco de los créditos financiados con el Fondo Convenio Minsalud – ICETEX (Ley 100/93).

§35.La creación del fondo antes mencionado se formalizó mediante el Convenio Interadministrativo No. 00256 suscrito entre el Ministerio de Salud (hoy Ministerio de Salud y Protección Social) y el ICETEX el 12 de diciembre de 1995. La finalidad de este fondo fue descrita en la cláusula segunda del convenio, en los siguientes términos:

“SEGUNDA: FINALIDAD.- Dicho Fondo estará , destinado a financiar mediante créditos a los profesionales de la salud que realicen programas de especialización en instituciones de educación superior que tengan el carácter de universidad y que durante su entrenamiento efectúen prácticas hospitalarias en una entidad prestadora de servicios de salud del sector oficial adscrita a las Direcciones Nacional, Departamental, Distrital o Local de Salud, o en las Fundaciones o Instituciones de utilidad común que tengan contratos vigentes para la prestación de servicios de salud con el Estado, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 1038 de junio 20 de 1995 o normas que lo modifiquen o sustituyan, en el presente convenio y en el Reglamento del Programa”[56]. (Resaltado por fuera del texto).

§36.De esta forma, las funciones y obligaciones del ICETEX fueron reguladas en las cláusulas quinta y octava, de la siguiente manera:

“QUINTA: ADMINISTRACIÓN DEL FONDO.- El administrador del Fondo será directamente el ICETEX a través de las Regionales que el Comité Administrador considere necesarias para la debida ejecución del Programa.   (…)

OCTAVA: OBLIGACIONES DEL ICETEX.- El ICETEX se obliga a: a) Elaborar y controlar la legalización de los documentos exigidos para el crédito. b) Girar oportunamente a los beneficiarios, con la periodicidad establecida, los valores aprobados por el Comité Administrativo, con base en la disponibilidad presupuestal del Fondo. c) Tramitar las renovaciones de los créditos autorizadas por la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Salud. d) Gestionar la recuperación de cartera a que hubiere lugar. e) Informar semestralmente al MINISTERIO sobre la gestión del Fondo, especialmente en lo relativo al desarrollo del Programa y estado financiero. f) Invertir los recursos disponibles del Fondo, según las condiciones del mercado, siempre y cuando no afecte la disponibilidad presupuestal para los desembolsos a los beneficiarios. g) Devolver al término del convenio los valores que resultaren a favor del MINISTERIO”[57]. (Resaltado por fuera del texto)

§37.A partir de lo anterior, prima facie, la Sala observa que el ICETEX otorgó el crédito educativo para los estudios de posgrado de Sandoval Amézquita en cumplimiento de las obligaciones y funciones a su cargo que fueron delimitadas en el Convenio Interadministrativo No. 00256 de 1995, en concreto, aquellas relacionadas con la administración de los recursos del fondo, la legalización de los documentos exigidos para el crédito y la ejecución el crédito, dentro de la cual, de acuerdo con el literal d) de la cláusula octava antes referida, se incluyó las gestiones tendientes a la recuperación de cartera.

§38.Ahora bien, las anteriores actuaciones, emanadas de las obligaciones contenidas en el referido convenio a cargo del ICETEX, se encuentran acorde con las funciones que legalmente fueron asignadas al ICETEX para el cumplimiento de su objeto. En concreto la ejecución del Convenio Interadministrativo No. 00256 de 1995 atendió las operaciones autorizadas contenidas en los numerales 3 y 4 del artículo 4 de la Ley 1002 de 2005, en lo relativo a la administración de recursos para el fomento de la educación superior y la administración de los fondos destinados a esta misma finalidad. Adicionalmente, para la Sala, a través del mencionado convenio, el ICETEX ejecutó las funciones contenidas en los numerales 1 y 2 del Acuerdo 013 de 2007, en lo relativo a impulsar la financiación de la educación superior a través de la figura del crédito educativo, y en conceder todo tipo de líneas y modalidades de crédito.

§39.De esta forma, se entiende que la ejecución del Convenio Interadministrativo No. 00256 de 1995 por parte del ICETEX, se realizó en práctica directa de las funciones asignadas en virtud de la ley. Lo cual, no impedía que la entidad tuviera que emprender otras acciones complementarias, propias de la dinámica de la ejecución de los créditos del Fondo Convenio Minsalud – ICETEX (Ley 100/93), y necesarias para cumplir su función de otorgamiento de líneas de crédito y administración de recursos para el fomento de la educación superior.

§40.Así las cosas, la orden de retención salarial que el ICETEX ejecutó en contra del señor Sandoval Amézquita, es entendida como una actividad conexa al cumplimiento de su función de administrar el Fondo Convenio Minsalud – ICETEX (Ley 100/93) y de otorgar los créditos de éste, la cual, al encontrarse enmarcada dentro de su función legal de fomentar la educación superior y administrar los fondos destinados a ello, se incluye como una actividad conexa a las actividades propias del giro ordinario de sus negocios.

§41.Adicionalmente, de acuerdo con las pretensiones de la demanda solicitadas por el señor Sandoval Amézquita, se observa que de forma general éstas tienden a cuestionar las actuaciones del ICETEX en el marco del crédito que fue otorgado al demandante y que posteriormente fue suspendido. De hecho, en consecuencia, también solicitó ciertos valores a título de compensación por el incumplimiento de las obligaciones a cargo del ICETEX en el vínculo de carácter crediticio que tenían. Así las cosas, prima facie, se puede observar que, pese a que el reproche por parte del demandante se encuentra dirigido a cuestionar el acto administrativo por medio del cual el ICETEX ordenó la retención salarial, dicho acto se materializó bajo el contexto del otorgamiento de un crédito educativo, actividad que se entiende conexa al cumplimiento de la función legal del ICETEX de fomentar la educación superior.

§42.Por lo anterior, la Sala estima que se configura la excepción a la competencia de los asuntos que conoce la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, contenida en el numeral 1 del artículo 105 del CPACA. Esto, por cuanto (i) el ICETEX es una entidad financiera pública de naturaleza especial, (ii) cuyas operaciones se encuentran vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia[58], y (iii) la actuación cuestionada por el demandante se materializó en el marco del giro ordinario de los negocios del ICETEX, en concreto, en virtud del otorgamiento de un crédito educativo, y su posterior suspensión y recuperación de los valores financiados. Por ende, la Sala aplicará la cláusula residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, que le atribuye a ésta el conocimiento de aquellos asuntos en relación con los que no exista una norma especial de competencia, y que se encuentra regulada en el artículo 12 del CGP en los siguientes términos: “la jurisdicción ordinaria conoce de todos los asuntos que no estén asignados a otra jurisdicción”. En consecuencia, ordenará remitir el expediente al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Itagüí, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

§43.Consideración final: De acuerdo con las pretensiones de la demanda, se observa que se solicitó el llamamiento en garantía del Ministerio de Educación, sin embargo, la eventual vinculación de esta entidad pública al proceso, aspecto que corresponderá al juez competente, no altera la jurisdicción asignada en la presente decisión por varias razones: por un lado, en los Autos 938 de 2021[59] y 1312 de 2022[60], la Corte señaló que la existencia del llamamiento en garantía no altera la competencia del juez para conocer la demanda, en la medida en que ésta figura solo obliga al llamado exclusivamente a comparecer al proceso como garante del cumplimiento de las pretensiones alegadas en la demanda.

§44.En la misma línea, en el Auto 895 de 2023[61] esta Corporación indicó que “(…) el llamamiento en garantía no puede alterar la competencia del juez de conocimiento del asunto, pues ésta depende del objeto de la controversia y el llamado es solo un tercero con el propósito de exigirle la indemnización de un perjuicio que sufra el llamante como producto de la sentencia condenatoria”. De esta forma, en el caso concreto, la controversia subyacente no versa sobre una eventual responsabilidad por parte del Ministerio de Educación, sino que, por el contrario, el demandante busca cuestionar las actuaciones del ICETEX que concluyeron con la retención de su salario. Adicionalmente, al revisar los hechos relacionados en la demanda, prima facie no se identifica que haya situaciones fácticas que, objetivamente, permitan atribuir los perjuicios solicitados por el demandante en cabeza del Ministerio de Educación.

§45.Regla de decisión. Corresponde a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil, conocer de las demandas en las que se cuestionen los actos o actuaciones que el Instituto de Crédito Público Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior -ICETEX- realice en el marco de la administración de un fondo destinado a la financiación de la educación superior, o en el marco del otorgamiento, ejecución o liquidación de cualquier modalidad de crédito educativo. En la medida en la que se entienden como actividades conexas a las funciones legales que emprende dentro del giro ordinario de sus negocios. Lo anterior, con fundamento en la configuración de la excepción del numeral 1 del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, y en la aplicación de la regla residual de competencia contenida en los artículos 15 del CGP y 12 de la Ley 270 de 1996.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE:

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Treinta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Itagüí, y DECLARAR que el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Itagüí es la autoridad competente para conocer la demanda interpuesta por Alexander Sandoval Amézquita y Jessica Paola Caicedo Ramírez en contra del Instituto de Crédito Público Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior -ICETEX, el Ministerio de Salud y Protección Social, y el Ministerio de Educación.

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5241 al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Itagüí para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Treinta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Medellín.

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General