TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-918/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias relacionadas con un contrato en el que sea parte una entidad pública

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 918 DE 2024

 

Referencia: Expediente CJU-4859

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Promiscuo Municipal de Sutamarchán (Boyacá) y el Juzgado 13 Administrativo Oral de Tunja (Boyacá)

 

Magistrada sustanciadora:

Cristina Pardo Schlesinger

 

Bogotá D. C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

                                                                                 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 La causa judicial. El 28 de agosto de 2022, el Municipio de Sutamarchán formuló el medio de control de controversias contractuales contra: (i) la Empresa Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P., (ii) el Patrimonio Autónomo Receptor de Activos de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones Telecom en Liquidación y las Empresas Teleasociadas en Liquidación (PARAPAT),[1] administrado y representado por Fiduagraria S.A., y (iii) Construcciones e Inversiones de los Andes S.A.[2]

 

2.                 Este medio de control se formuló después de que la Contraloría General de la República «INSTÓ AL MUNICIPIO DE SUTAMARCHÁN a realizar acciones restitutorias frente a eventuales incumplimientos de las condiciones pactadas en los contratos de cesión».[3]

 

3.                  En 1986, el Municipio de Sutamarchán cedió a Telecom un lote de terreno que debía ser destinado para la construcción de oficinas en las que funcionarían dependencias de Telecom dentro del programa telecomunicaciones rurales; sin embargo, en la demanda se relata que, aunque Telecom construyó un edificio de 2 pisos, en este no funcionan oficinas de esa empresa, ni está siendo destinado para la prestación de servicios de telecomunicaciones.

 

4.                 En 1994, el mismo municipio donó a Telecom otro lote de terreno para la construcción de una antena; pero, según la demanda, se encuentra totalmente abandonada y no presta ningún servicio público.

 

5.                 En 2020, Colombia Telecomunicaciones vendió a Construcciones e Inversiones de los Andes S.A. los dos inmuebles en los párrafos anteriores: el cedido a Telecom en 1986; y, el donado a la misma empresa, en 1994. Las pretensiones del municipio demandante son las siguientes:[4]

 

Ø    Primero: declarar la resolución del contrato contenido en la Escritura Pública No. 128 de 1986, con el que el Municipio de Sutamarchán cedió a TELECOM el derecho de dominio y posesión sobre parte de un lote de terreno ubicado en el perímetro urbano del municipio.[5]

 

Ø    Segundo: declarar la resolución del contrato contenido en la Escritura Pública No. 275 de 1994, con el cual el Municipio de Sutamarchán donó a TELECOM un lote de terreno ubicado en el área urbana del municipio.[6]

 

Ø    Tercero: declarar la nulidad absoluta, por objeto ilícito, del contrato de compraventa con el que Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P vendió a Construcciones e Inversiones de los Andes S.A: (i) el lote de terreno que fue cedido por el municipio demandante a Telecom y (ii) el lote de terreno que fue donado por el mismo ente territorial a Telecom.[7]  

 

Ø    Cuarto: condenar a las entidades demandadas a restituir y hacer entrega material de los dos (2) lotes.

 

6.                 Reparto de la demanda. El 25 de agosto de 2022, la demanda fue repartida al Juzgado 13 Administrativo Oral de Tunja (Boyacá).[8]

 

7.                 Decisión del juez administrativo sobre su falta de jurisdicción. El 17 de febrero de 2023, el Juzgado 13 Administrativo Oral de Tunja declaró su falta de jurisdicción con base en las siguientes consideraciones: (i) refirió el artículo 104 del CPACA para indicar los asuntos que son competencia de la jurisdicción contenciosa;[9] (ii) Así mismo, citó el artículo 105 de la misma norma, para señalar las excepciones a la competencia de dicha jurisdicción;[10] (iii) estimó que en la demanda se acumularon pretensiones respecto de dos (2) relaciones contractuales: la primera entre el municipio y Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. (con un capital público inferior al 50%) y, la segunda relación contractual, entre el municipio y una institución privada.[11]

 

8.                 Respecto de la primera relación contractual, estimó que se trata de un proceso reivindicatorio porque lo que se pretende «es el reintegro de un inmueble que se transfirió a una persona jurídica de derecho privado».[12] Sobre este punto, refirió los Autos 820 y 244 de 2022 de la Corte Constitucional.

 

9.                 En cuanto a la segunda relación contractual, señaló que el municipio no intervino y, «por tanto, este no hizo parte del negocio jurídico y no es titular de ningún derecho u obligación derivado del contrato de venta».[13] En este sentido, concluyó que se trata de un contrato privado por la naturaleza de las partes y el asunto corresponde a la jurisdicción ordinaria civil.

 

10.             Decisión del juez civil sobre su falta de jurisdicción. El 5 de octubre de 2023, el Juzgado Promiscuo Municipal de Sutamarchán propuso el conflicto negativo entre jurisdicciones. Fundamentó su decisión en que: (i) la parte demandante es una entidad territorial  y,  «por consiguiente, constitucional y legalmente  sus controversias deben ser ventiladas naturalmente por la jurisdicción contencioso administrativa»;[14] (ii) lo que se pretende es la resolución de unos contratos que involucran «bienes inmuebles de carácter público y que merecen especial atención por parte de la justicia contenciosa administrativa»,[15] (iii) los asuntos que se ponen en consideración de lo contencioso administrativo encajan en lo previsto por el art. 104 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 y debe imprimírseles el trámite allí previsto, so pena de vulnerarse el mandato constitucional fundamental de acceso a la justicia, cualquiera sea la decisión»;[16] y, (iv) el juez administrativo no tuvo en cuenta la calidad del demandante ni todos los asuntos que le fueron planteados.

 

11.             Radicación y reparto en la Corte Constitucional. El 27 de octubre de 2023, el expediente fue radicado en la Secretaría General de esta Corporación y, repartido a la magistrada sustanciadora, el 16 de noviembre de 2023.^[17]

 

II.               CONSIDERACIONES

 

Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones

 

12.             La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[18].

 

Presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones

 

13.             La jurisprudencia constitucional ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que concurran el presupuesto subjetivo, objetivo y normativo^[19]. De esta manera, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia debe suscitarse, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y que hagan parte de distintas jurisdicciones; el presupuesto objetivo se refiere a que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa judicial^[20], y el presupuesto normativo es aquél, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.

 

14.             Así pues, en el caso concreto, la Sala Plena de la Corte Constitucional encuentra que está frente a un conflicto de competencia entre jurisdicciones, como se explica a continuación:

 

15.             El presupuesto subjetivo está acreditado: las autoridades que rechazan su competencia sobre este proceso pertenecen a jurisdicciones distintas: el Juzgado Promiscuo Municipal de Sutamarchán a la ordinaria y, por su parte, el Juzgado 13 Administrativo Oral de Tunja pertenece a la contenciosa administrativa.

 

16.             El presupuesto objetivo también está acreditado, dado que se trata del debate judicial sobre la resolución de unos contratos con los que el municipio de Sutamarchán cedió y donó dos lotes de terreno. Además, con el medio de control de controversias contractuales también se pretende la nulidad de un contrato de compraventa sobre esos inmuebles, en el que no participó el municipio, y, la restitución de los mismos.

 

17.             El presupuesto normativo está acreditado, pues la naturaleza de los argumentos es de competencia jurisdiccional. En efecto, el juez administrativo puso de presente las normas que regulan la competencia de esa jurisdicción (ver párr. 7 de esta providencia), para luego expresar sus consideraciones sobre cómo, a su juicio, dichas normas aplicarían en el presente asunto. Además, citó dos autos de esta Corporación que, en su opinión, orientarían la solución del conflicto entre jurisdicciones (ver párr. 7, 8 y 9 de esta providencia). Por su parte, el juez promiscuo apeló a un criterio orgánico de competencia, esto es, uno asociado a la naturaleza pública de una de las partes; y, además, también refirió las normas del CPACA que regulan la competencia de la jurisdicción contenciosa.

 

18.             Por tanto, satisfechos los presupuestos que configuran el conflicto de competencia entre jurisdicciones, le corresponde a la Sala dirimir dicho conflicto.

 

Criterios que definen la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de controversias contractuales[21]

 

19.   Los artículos 104.2 y 141 del CPACA prevén la cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer las controversias derivadas de contratos estatales. El artículo 104.2 dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá los procesos «relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado». Por su parte, el artículo 141 del CPACA consagra el medio de control de controversias contractuales, según el cual, «[c]ualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas. […]».

 

20.             Así mismo, el numeral 5º del artículo 155 del CPACA establece, en relación con la competencia de los jueces administrativos, que «[l]os juzgados administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 5. De los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública […]». En similar sentido, el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 establece que «el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso-administrativa».

 

21.             Las disposiciones antes citadas reflejan lo establecido por esta Corporación en la Sentencia C-388 de 1996. En este fallo, Sala Plena señaló que «[…] es entonces la jurisdicción contencioso-administrativa la encargada de resolver las controversias de todo orden que surjan de la relación contractual en la que sea parte una entidad del Estado […]»^[22].

 

22.             De manera reciente, en el Auto 312 de 2021, la Corte aplicó el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, los artículos 104.2, 140 y 155 del CPACA y el precedente de la Sentencia C-388 de 1996 para resolver un conflicto negativo entre la jurisdicción contencioso-administrativa y la ordinaria en su especialidad civil, originado en una demanda por el presunto incumplimiento de un contrato de arrendamiento suscrito entre una entidad pública y un particular. En tal caso, fijó la siguiente regla de decisión: «[l]a competencia judicial para conocer de litigios que pretendan la declaratoria de incumplimiento de un contrato de arrendamiento celebrado por una entidad pública y, en consecuencia, la restitución del inmueble dado en arriendo recae en la jurisdicción contencioso-administrativa».

 

23.             La anterior regla ha sido reiterada en los autos 480^[23], 481^[24] y 880^[25] de 2021, casos en los que también había un conflicto jurisdiccional por controversias surgidas de un contrato de arrendamiento de inmueble suscrito por una entidad pública.

 

24.             No obstante, aun cuando el precedente establecido en el Auto 312 de 2021 se refiere a los litigios por contratos de arrendamiento de inmueble celebrado por una entidad pública, la Sala Plena ha precisado que el alcance de dicha regla es más amplio y se puede extender a otros conflictos contractuales en los que esté involucrada una entidad pública. Así lo señaló en el Auto 136 de 2022 al resolver un conflicto negativo entre la jurisdicción ordinaria-civil y la jurisdicción contencioso-administrativa originado en un litigio por el pago de un contrato estatal. Al respecto, expuso lo siguiente:

 

«En efecto, una lectura armónica de (i) el primer inciso y el numeral 2º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, (ii) el artículo 155, numeral 5º, de la Ley 1437 de 2011, y (iii) el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, permite entender que son los jueces de la jurisdicción contencioso administrativa los que deben dirimir las controversias de todo orden que se originen en una relación contractual (criterio objetivo), siempre y cuando el contrato haya sido celebrado por una entidad pública (criterio subjetivo). En ese sentido, no resulta relevante para determinar la competencia el régimen al que esté sometido el contrato.

 

La anterior competencia también se extiende a las demandas de pago por consignación que se derivan de contratos estatales, pues es la celebración contractual la que da origen al pago que se pretende realizar.»^[26]

 

25.             En idéntico sentido, en el Auto 503 de 2022 esta Corte señaló:

 

«El alcance amplio de la regla prevista en el Auto 312 de 2021 se entiende, además, porque el legislador no limitó al juez administrativo el tipo de controversias que puede conocer. Según se desprende de los artículos 104 (inciso 1 y numeral 2) y 155 del CPACA, así como del 75 de la Ley 80 de 1993, lo relevante es que el litigio tenga origen en un contrato y que este sea celebrado por una entidad pública.

 

Esto permite concluir de manera preliminar que en el asunto bajo análisis no existe dificultad en el hecho de que el contrato objeto de controversia sea una promesa de compraventa.»^[27] (Negrilla fuera del texto)

 

26.             En conclusión, la regla establecida en el Auto 312 de 2021 tiene un alcance más amplio, pues el legislador no limitó el tipo de controversias contractuales que puede conocer el juez administrativo, de manera que lo relevante es que el litigio tenga origen en un contrato (criterio objetivo) y que este sea celebrado por una entidad pública (criterio subjetivo). Lo anterior se desprende de la interpretación del artículo 75 de la Ley 80 de 1993 y de los artículos 104.2 y 144 del CPACA hecha por esta Corporación en los Autos 136 y 503 de 2022, así como de lo señalado por la Sala Plena en la Sentencia C-388 de 1996.

 

27.             Con base en estas consideraciones, en el Auto 947 de 2022 se estableció que la competencia para conocer los litigios en los que se pretenda la declaratoria del incumplimiento de un contrato de fiducia, y el acuerdo de pago derivado de este, en los que sea parte una entidad pública le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.

 

 

III.           CASO CONCRETO

 

28.             El litigio que suscita el conflicto en esta oportunidad tiene como fin que se declare la resolución de dos contratos suscritos entre el Municipio de Sutamarchán y Telecom. En efecto, en el expediente se encuentra: (i) Escritura Pública con la que se protocolizó contrato de donación del 21 de septiembre de 1994, firmado por el alcalde del ente territorial y el gerente regional de Telecom.[28] Del mismo modo, (ii) Escritura Pública con la que se protocolizó contrato de cesión del 30 de septiembre de 1986, firmado por el personero municipal, autorizado por el Concejo Municipal, y la asistente de la gerencia regional de Telecom.

 

29.             Bajo estas circunstancias, la Sala encuentra que se trata de una controversia que tiene origen en un contrato de donación y en otro de cesión y, además, que en la celebración de dichos contratos participó una entidad pública que, a la fecha, mantiene dicha calidad: el municipio de Sutamarchán.

 

30.             Diferencia sustancial de este asunto con el abordado en los Autos 244 y 820 de 2022. Estos dos autos hacen parte de una línea jurisprudencial muy clara respecto a la competencia de la jurisdicción ordinaria civil para conocer procesos reivindicatorios contra un particular. El inicio de esta línea está en el Auto 1114 de 2021, en el que el Municipio de San Carlos (Antioquia) promovió demanda de restitución de tenencia sobre un local ocupado de hecho. Allí se explicó que la competencia correspondía a la jurisdicción ordinaria con fundamento en: (i) el objeto de la demanda era la restitución del inmueble y no existía contrato de arrendamiento, y, (ii) el objeto de la controversia no es un asunto que se encuentre dentro de las materias que son competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa.

 

31.             Desde entonces, todos los asuntos reivindicatorios contra un particular han sido asignados a la jurisdicción ordinaria civil, aun cuando sean promovidos por una entidad pública: Auto 016 de 2022 y Auto 244 de 2022, cuando no se advierta la existencia de un contrato estatal.

 

32.   Ahora bien, la Corte también se ha ocupado de escenarios en los que se promueve este mismo tipo de demanda, reivindicatoria, contra una entidad pública. En el Auto 1007 de 2021, se analizó la acción reivindicatoria de dominio formulada por el Patrimonio Autónomo de Remanentes PAR Telecom contra un municipio. En esa providencia se explicó: (i) no se trata de una controversia de naturaleza contractual o extracontractual en la que se pretenda la responsabilidad del Estado y (ii) el litigio no está sujeto al derecho administrativo.

 

33.   En esta línea, en el Auto 820 de 2022, un municipio firmó un contrato de comodato con TELECOM, por 99 años, en 1992. En 2021, el mismo municipio formuló demanda reivindicatoria contra Colombia Telecomunicaciones S.A. En esa ocasión, la Corte determinó que, aunque el municipio firmó un contrato de comodato, lo cierto es que TELECOM fue liquidada, «por lo cual sus activos y derechos fueron asumidos por el Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom, que se encuentra administrado por dos fiduciarias». Sin embargo, esta consideración se enmarcó en el análisis de competencia respecto a la acción reivindicatoria en particular. En efecto, en dicho auto se refirieron autos previos en los que, específicamente, se analizó la competencia para conocer la acción reivindicatoria: Auto 1007 de 2021, Auto 1084 de 2021, Auto 016 de 2022 y Auto 244 de 2022. 

 

34.             A diferencia de los casos que se han señalado en esta sección, el asunto que actualmente nos ocupa no es una acción reivindicatoria. En efecto, la Sala destaca que la pretensión principal de la demanda formulada por el municipio de Sutamarchán es la resolución o terminación de dos contratos celebrados por ese ente territorial. Ahora, como consecuencia de esta pretensión principal, solicitó que se declare la nulidad de un contrato de compraventa celebrado respecto de los mismos inmuebles que fueron objeto de los contratos de cesión y donación y, en consecuencia, la restitución de los mismos. Pero, la pretensión principal sigue siendo: la resolución de los contratos de cesión y donación suscritos por el municipio.

 

35.             En consecuencia, la Corte Constitucional dirime el presente conflicto de jurisdicciones en el sentido de determinar que el Juzgado 13 Administrativo Oral de Tunja (Boyacá) es la autoridad competente para conocer el medio de control formulado por el Municipio de Sutamarchán en este asunto. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente CJU-4859 a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

Regla de decisión: De conformidad con el artículo 104.2 del CPACA, la competencia judicial para conocer los litigios derivados de un contrato de cesión y/o donación (criterio objetivo) celebrado por una entidad pública (criterio subjetivo) corresponden a la jurisdicción contenciosa administrativa.

 

DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de competencia entre el Juzgado Promiscuo Municipal de Sutamarchán (Boyacá) y el Juzgado 13 Administrativo Oral de Tunja (Boyacá), en el sentido de DECLARAR que le corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa, el conocimiento de la demanda presentada por el Municipio de Sutamarchán.

 

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-4859 al Juzgado 13 Administrativo Oral de Tunja (Boyacá), para lo de su competencia, y para que notifique esta decisión a las partes interesadas. Asimismo, para que comunique esta providencia al Juzgado Promiscuo Municipal de Sutamarchán (Boyacá).

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con permiso

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General