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Auto A-923/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Asuntos no atribuidos por ley a otras jurisdicciones

 

(...) De conformidad con lo previsto en los artículos 15 del CGP y 104, numeral 6, y 297 del CPACA, la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil es la competente para conocer de procesos ejecutivos dirigidos contra entidades públicas en los que se pretenda la ejecución de facturas respecto de las cuales se tenga certeza de la inexistencia de un contrato estatal que haya servido de fuente a dichas facturas (...)

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 923 DE 2024

 

Referencia: Expediente CJU-5246.

 

Asunto: Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 3º Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga y el Juzgado 9 Civil del Circuito de Bucaramanga

 

Magistrado sustanciador:

Vladimir Fernández Andrade.

 

Bogotá D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 El señor Oscar Ariel Suárez Cauca, por medio de apoderada judicial, instauró demanda ejecutiva en contra del Municipio de Girón, Santander, por la suma de $274.278.540, con fundamento en la factura electrónica de venta No. OAS -358 emitida por el demandante el 26 de mayo de 2021, más los intereses moratorios a los que hubiese lugar[1]. Explicó que dicha factura la emitió en su condición de titular de la Curaduría Urbana No. 2 del municipio de Girón por concepto de expensas derivadas de la prestación del servicio de licenciamiento en el trámite de una licencia de parcelación y construcción para complejo deportivo solicitada por el municipio respecto de un lote de su propiedad.

 

2.                 El 12 de diciembre de 2023, el Juzgado 9 Civil del Circuito de Bucaramanga rechazó la demanda por falta de competencia[2]. Esta decisión la sustentó en el numeral 6 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante “CPACA”) que otorga a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de procesos ejecutivos derivados de contratos celebrados por entidades estatales. Encontró, entonces, que la factura cuyo pago se persigue se generó en virtud de la prestación del servicio de “licencia de parcelación y licencia de construcción en la modalidad de obra nueva”. De manera que, recurriendo a jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura, se dijo lo siguiente: “(…) se advierte que[,] en asuntos de similar envergadura al aquí presentado, la determinación de competencia ha sido asignada al Juez contencioso, por cuanto si bien la contienda incluye un título valor, el trasfondo del asunto es una relación contractual que involucra directamente a una entidad del Estado”[3]. Como consecuencia de lo anterior, remitió el asunto a la oficina judicial de reparto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para lo de su competencia[4].

 

3.                 El 09 de febrero de 2024, el Juzgado 3 Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga declaró su falta de competencia para conocer sobre el asunto[5]. Como fundamento de ello, recordó lo establecido en el numeral 6 del articulo 104 del CPACA, así como los artículos 297 y 299 del mismo Código. Indicó que, tratándose de facturas, éstas deben tener su fuente u origen en un contrato estatal para ser ejecutables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Sin embargo, la factura cuya ejecución pretende el demandante “claramente que no proviene, ni tiene, como fuente de origen, un contrato estatal; por consiguiente, considera el Despacho que no le asiste competencia para conocer de la demanda ejecutiva de la referencia”[6]. Como consecuencia de lo anterior, remitió el expediente a la Corte Constitucional para lo de su competencia.

 

4.                 El 23 de febrero de 2024, la Secretaría General de la Corte radicó el expediente. Luego, el 8 de marzo de 2024, la Sala Plena lo repartió y se remitió al despacho del magistrado sustanciador cuatro días después[7].

 

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

A.               Competencia.

 

5.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

B.               Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones.

 

6.                 Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[8]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

 

 

C.               Naturaleza jurídica de la función del curador urbano.

 

7.                 El artículo 9 de la Ley 810 de 2003 definió al curador urbano como un particular que ejerce función pública con el fin de estudiar, tramitar y expedir licencias de construcción. Por su parte, frente a la naturaleza jurídica del curador urbano, los artículos 73 y 74 del Decreto 1469 de 2010 replicaron el contenido del citado artículo, con algunos cambios en su redacción, en los siguientes términos:

 

“Artículo 73. Curador urbano. El curador urbano es un particular encargado de estudiar, tramitar y expedir licencias de parcelación, urbanización, construcción y subdivisión de predios, a petición del interesado en adelantar proyectos de esta índole.

 

Artículo 74. Naturaleza de la función del curador urbano. El curador urbano ejerce una función pública para la verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación vigentes, a través del otorgamiento de licencias de parcelación, urbanización, subdivisión y de construcción”.

 

8.                 Las Leyes 388 de 1997 y 810 de 2003 establecen, de forma general, las competencias de los curadores urbanos. El Decreto 1469 de 2010 regula, entre otras, lo relativo a la designación de los curadores urbanos, el concurso de méritos, las respectivas situaciones administrativas, la prestación del servicio, y su vigilancia y control. Dicho decreto fue compilado por el Decreto 1077 de 2015 y las normas relativas a la naturaleza jurídica del curador urbano atañen a los artículos 2.2.6.6.1.1 y 2.2.6.6.1.2.

 

9.                 La Sala Plena se ha referido en autos 1228 de 2022, 1518 de 2022, 080 de 2023 y 3131 de 2023 a la naturaleza de los curadores urbanos como particulares que ejercen función pública. Esta ha sido avalada, no solamente por esa corporación[12], sino, adicionalmente, por el Consejo de Estado[13] y el Departamento Administrativo de la Función Pública[14]. Incluso, el Consejo de Estado, en Sentencia del 21 de mayo de 2020, señaló que: “[v]isto el marco normativo y jurisprudencial es claro que los curadores urbanos son particulares que cumplen una función pública para la verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas, a través del otorgamiento de licencias de urbanización y de construcción (art. 9, Ley 810 de 2003). Entonces por disposición de la Carta Política es competencia del legislador determinar el régimen que se les aplicará y las condiciones de ejercicio de dicha función pública, asuntos sometidos a reserva legal.”[15]

 

10.             En el auto 3131 de 2023, la Sala Plena de esta Corporación concluyó que las actuaciones de los curadores urbanos “(…) están sujetas al derecho administrativo según lo contemplado en el artículo 104 del [CPACA]. Por otra parte, cuando los asuntos no versen sobre la verificación del cumplimiento de normas urbanísticas para otorgar licencias de parcelación, urbanización, subdivisión y construcción, no estarán sujetos al derecho administrativo. En consecuencia, las controversias que de estos se susciten son competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil, en aplicación de la regla general y residual de competencia establecida en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso.”

 

D.               Competencia para conocer de procesos ejecutivos en contra de entidades públicas cuando no se tiene certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la fuente de la factura que se pretende ejecutar.

 

11.             El numeral 6 del artículo 104 del CPACA estipula que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los procesos “ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”. Adicionalmente, el numeral 3 del artículo 297 del CPACA indica que ante esa jurisdicción especializada “prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones”. 

 

12.             Por otro lado, el artículo 15 del Código General del Proceso (en adelante “CGP”) establece que corresponde a “la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional ordinaria”¹⁰. 

 

13.             En el auto 553 de 2022, esta corporación resolvió un conflicto de jurisdicción en el cual un particular promovió una demanda ejecutiva en contra de la Gobernación del departamento de Boyacá, por medio de la cual pretendía la ejecución de una factura cambiaria por concepto de venta de insumos médicos. Como en el expediente no obraba prueba que permitiese afirmar que se estaba frente a un contrato estatal como antecedente de las facturas, se estableció como regla de decisión que “la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos en contra de entidades públicas (…) en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar”.  

 

14.             Con fundamento en ello, la corporación entendió que para superar tal incertidumbre “debe ser la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo quien se pronuncie sobre la cuestión. Lo anterior, con el fin de propender por la protección de los intereses y recursos públicos que involucran los actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones de las entidades públicas”. Se determinó, además, que la Gobernación de Boyacá, como entidad sujeta al Estatuto General de Contratación Pública establecido por la Ley 80 de 1993, no puede celebrar contratos verbales pues, según el Consejo de Estado, solo “las entidades no sometidas al régimen de la Ley 80 de 1993 y cuyos negocios jurídicos se rigen -en cuanto a su formación y relación sustancial- por las normas del derecho privado”[16] pueden “celebrar contratos verbales, es decir, no solemnes, cuya declaración de existencia puede deprecarse a través de la acción contractual”[17].

 

15.             En síntesis, la Sala Plena consideró que cuando se carece de elementos suficientes para afirmar la existencia o la inexistencia de un contrato estatal como causa del título valor que se pretende ejecutar, no es posible atribuir la controversia a la Jurisdicción Ordinaria dado que ésta carece de la especialidad jurisdiccional necesaria para estudiar este tipo de acuerdos. En consecuencia, al tratarse de ejecutivos que pueden o no involucrar un contrato estatal como fuente de la obligación, en aplicación de lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA, la competencia será de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

E.               Examen del caso concreto.

 

16.             En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)   Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Juzgado 3º Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga y el Juzgado 9 Civil del Circuito de la misma ciudad, como autoridades que integran distintas jurisdicciones.

 

(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda ejecutiva instaurada por el señor Oscar Ariel Suárez Cauca contra el Municipio de Girón, Santander.

 

(iii)          Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción. Por un lado, el Juzgado 9 Civil del Circuito de Bucaramanga rechazó el conocimiento del asunto con fundamento en lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA. Por su parte, el Juzgado 3 Administrativo Oral de Bucaramanga declaró su falta de competencia con fundamento en esa misma norma y en los artículos 297 y 299 del CPACA.

 

17.             Superado lo anterior, la Sala Plena concluye que el presente asunto debe ser de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil. Para llegar a esta conclusión, es necesario (i) hacer un estudio acerca del servicio prestado por el demandante, en calidad de titular de la Curaduría No. 2 del municipio de Girón, cuyo pago pretende ejecutar; (ii) descartar que dicha ejecución esté comprendida dentro de alguno de los escenarios previstos por el numeral 6 del artículo 104 del CPACA; y (iii) descartar que se trate de la verificación del cumplimiento de normas urbanísticas para otorgar licencias de parcelación, urbanización, subdivisión y construcción.

 

18.             En primer lugar, la Sala Plena advierte que se trató de un servicio de trámite de licencia de parcelación y construcción, regido por el artículo 99 de la Ley 388 de 1997. Por tratarse del ejercicio de una función pública a través de una función administrativa reglada y encomendada a los curadores urbanos bajo precisas reglas de competencia, es claro que no resulta procedente la suscripción de contratos para dicho ejercicio. La habilitación de los curadores urbanos para la prestación de este tipo de servicios es exclusivamente legal y no contractual.

 

19.               En segundo lugar, esta Corporación observa que el presente trámite no se enmarca dentro de ninguno de los escenarios que el numeral 6 del artículo 104 del CPACA asigna para conocimiento de los jueces administrativos. En efecto, la ejecución de la factura presuntamente adeudada por la demandada no corresponde a una condena impuesta o conciliación aprobada por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o proveniente de un laudo arbitral en que hubiere sido parte una entidad pública, ni tampoco se trata de una factura originada en un contrato celebrado por una entidad pública, como se vio.

 

20.             En tercer lugar, el presente caso no plantea una discusión sobre el cumplimiento de normas urbanísticas para el otorgamiento de licencias que, de acuerdo con el auto 3131 de 2023, constituye el escenario dentro de las funciones de los curadores urbanos que está sujeto al derecho administrativo. En esta oportunidad, la controversia surge una vez se ha surtido el trámite de licenciamiento, por lo que meramente se persigue el pago por la prestación de tal servicio. Siendo así, en aplicación de la regla general y residual de competencia establecida en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso, su conocimiento corresponde a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil.

 

21.             Con fundamento en lo anterior, la Sala Plena decide basarse en el análisis desarrollado en el auto 553 de 2022, aunque no en su regla de decisión, y atribuir la competencia de este asunto a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil. Lo anterior porque, al tratarse del cumplimiento de la función pública de otorgar las licencias de urbanismo y construcción, es claro que la actuación administrativa iniciada por solicitud del municipio demandado descarta que éste haya celebrado un contrato estatal con la curaduría competente. Por ende, como en este caso hay plena certeza de la inexistencia de un contrato estatal que hubiera servido de fuente a la factura cuya ejecución persigue el curador demandante, esta Corporación advierte que, en virtud de la cláusula residual de competencia de la jurisdicción civil, el Juzgado 9 Civil del Circuito de Bucaramanga es el competente para conocer el asunto y, en consecuencia, le remitirá el presente asunto para que tramite la demanda y profiera la decisión que considere pertinente.

 

F.                Regla de decisión.

 

22.             De conformidad con lo previsto en los artículos 15 del CGP y 104, numeral 6, y 297 del CPACA, la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil es la competente para conocer de procesos ejecutivos dirigidos contra entidades públicas en los que se pretenda la ejecución de facturas respecto de las cuales se tenga certeza de la inexistencia de un contrato estatal que haya servido de fuente a dichas facturas.

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 3º Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga y el Juzgado 9 Civil del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 9 Civil del Circuito de Bucaramanga es la autoridad competente para conocer de la demanda instaurada por el señor Oscar Ariel Suárez Cauca.

 

Segundo: REMITIR el expediente CJU-5246 al Juzgado 9 Civil del Circuito de Bucaramanga para que continúe con el trámite del proceso y para que comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 3º Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con permiso

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General