TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-927/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO  927 DE 2024

 

Referencia: expediente CJU-5320

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Treinta y Dos Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá (Sección Tercera) y el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de la misma ciudad

 

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

 

Bogotá D. C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

                                                                                 

AUTO

 

      I.            ANTECEDENTES

 

1. La causa judicial. A través del medio de control de reparación directa, la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. y la Compañía de Medicina Prepagada Colsanitas S.A.[1] presentaron demanda en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social[2]. Pretenden: (i) que se declare administrativa, extracontractual y solidariamente responsable a la parte demandada por los perjuicios materiales causados a la EPS, con ocasión de la falta de reconocimiento y pago de siete mil cuatrocientos cuarenta y tres (7.443[3]) recobros de gastos asociados a las prestaciones de salud NO incluidas en el Plan Obligatorio de Salud; y como consecuencia (ii) se condene a la demandada a pagar el valor indexado correspondiente al lucro cesante y daño emergente indicados en la demanda, y aquel derivado de las costas[4].

 

2. Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por reparto, el conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Treinta y Dos Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá. Mediante auto del 4 de junio de 2014[5], esa autoridad judicial declaró su falta de competencia y ordenó remitir el proceso a los juzgados laborales del circuito de Bogotá. Argumentó que de acuerdo con el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, la jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que surjan entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleados, y las entidades administradoras o prestadoras, sin que sea relevante la naturaleza de su relación jurídica[6].

 

3. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria laboral. Efectuado el nuevo reparto, el asunto le correspondió al Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá. Mediante Auto del 27 de junio de 2017, esa autoridad judicial declaró su falta de competencia. Adujo que la facultad para tramitar el asunto era de la Superintendencia Nacional de Salud[7], entidad que también rehusó tramitarlo[8]. En consecuencia, el 24 de octubre de 2018, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dirimió el conflicto negativo de competencia intrajurisdiccional, asignando el conocimiento del asunto al Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá[9].

 

4. Tiempo después, mediante auto del 8 de marzo de 2023, el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá (i) planteó conflicto negativo, esta vez, de jurisdicción y (ii) ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera la controversia. Preliminarmente, sostuvo que la decisión adoptada en el pasado por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura recayó sobre un conflicto de competencia, mas no de jurisdicción, por lo que no hay cosa juzgada respecto de la cuestión que plantea. Sobre el objeto de la controversia, especificó que la Corte Constitucional[10] ha señalado que, cuando la demanda versa sobre el reconocimiento y pago de servicios no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (hoy Plan de Beneficios en Salud), y sobre las devoluciones o glosas de facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad en Salud, la competencia corresponde a los jueces administrativos. Lo anterior, porque la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social (ADRES) es una entidad pública sujeta al derecho administrativo y su voluntad de reconocer o negar el pago de prestaciones de salud la expresa a través de actos administrativos[11].

 

5. Actuaciones en la Corte Constitucional. El 5 de abril de 2024, se asignó el expediente al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 9 de abril de la misma anualidad, fue remitido por la Secretaría General al referido despacho[12].

 

   II.            CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

6. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

2.     Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

 

7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Treinta y Dos Administrativo de Oralidad del Circuito y el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá, que versa sobre la competencia para conocer la demanda de reparación directa interpuesta por la EPS Sanitas S.A. y la Compañía de Medicina Prepagada Colsanitas S.A. contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social. Para ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, se referirá a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer demandas sobre asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

 

3.     Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[13]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[14].

 

 

9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones:

 

9.1. Satisface el presupuesto subjetivo. Enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, al Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y al Juzgado Treinta y Dos Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo[18].

 

9.2. Cumple el presupuesto objetivo. Las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de una demanda de reparación directa formulada por la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. y la Compañía de Medicina Prepagada Colsanitas S.A. en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, la cual debe resolverse mediante un trámite de naturaleza judicial.

 

9.3. El presupuesto normativo está acreditado. Las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (párrs. 2 y 4 supra).

 

4.     Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en asuntos relacionados con recobros judiciales al Estado por servicios médicos excluidos del Plan de Beneficios de Salud (PBS). Reiteración de los autos 389 y 862 de 2021 

 

10. En el Auto 389 de 2021 esta corporación resolvió un conflicto entre jurisdicciones por una demanda instaurada por Sanitas EPS, en la que se pretendía el reconocimiento y pago de sumas de dinero que asumió para cubrir una serie de servicios, procedimientos e insumos no incluidos en el POS (hoy PBS). En dicha oportunidad, se concluyó que el conocimiento de este tipo de asuntos corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según lo dispuesto en el artículo 104.1 del CPACA. Lo anterior por cuanto (i) no están relacionadas en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social, (ii) se circunscriben a un litigio entre las entidades administradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud y, (iii) el trámite de recobro constituye un procedimiento administrativo que culmina con la expedición de un acto administrativo que reconoce o niega la existencia de una obligación[19]. Por lo anterior, la Sala Plena determinó que es razonable que este tipo de controversias estén a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sobre todo, si se tiene en cuenta que el artículo 104 del CPACA establece que esta jurisdicción “está instituida para conocer […] de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas”[20] .

 

11. Posteriormente, el Auto 862 de 2021 precisó que la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021 sería aplicable a aquellos asuntos sobre recobros que estuvieran dirigidos contra el Ministerio de Salud y Protección Social[21]. Lo anterior, porque “si bien, no se cuestiona un acto administrativo expedido directamente por la ADRES sino por la mencionada cartera ministerial, lo cierto es que la referida administradora está adscrita al ministerio y asumió la defensa en los procesos judiciales que estaban a cargo de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, así como le fueron transferidos todos sus derechos y obligaciones y, por lo tanto, en la actualidad es la encargada de asumir lo relacionado con los recobros tramitados ante el ministerio”. 

 

12. Regla de decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS, actualmente PBS, y con las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en tanto se cuestiona un acto administrativo^[22].

 

 

5.               Caso concreto

 

13. Ausencia de cosa juzgada. De manera preliminar, conviene resaltar que en el caso sub examine no se configuró el fenómeno de la cosa juzgada. Aunque el 24 de octubre de 2018, el Consejo Superior de la Judicatura resolvió un conflicto de competencia entre el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud, con identidad de objeto en relación con la demanda que suscitó el conflicto de la referencia, entre ambos asuntos no se presenta identidad de causa petendi ni de partes[23].

 

14. La identidad de objeto se presenta porque el conflicto de competencia entre el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud, y el conflicto interjurisdiccional entre el Juzgado Treinta y Dos Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá tienen origen en la misma causa judicial: la demanda de responsabilidad extracontractual formulada por la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. y la Compañía de Medicina Prepagada Colsanitas S.A. contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social[24]. 

 

15. Respecto de la causa petendi, el conflicto de competencia inicial entre el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud versó sobre la competencia y no sobre la jurisdicción para tramitar el presente asunto. Según el artículo 116 de la Constitución, en ejercicio de sus facultades jurisdiccionales, las superintendencias ejercen competencia análoga a la de un juez del circuito en el seno de la jurisdicción ordinaria. Entonces, un conflicto originado en la negativa a tramitar un asunto por parte de alguna de las superintendencias y de un funcionario judicial que integre la jurisdicción ordinaria podría configurar un conflicto de competencia entre dos autoridades de la misma jurisdicción. De ninguna manera deriva en un conflicto entre jurisdicciones como el que se resuelve en esta oportunidad. Por ende, la causa petendi de la providencia del 24 de octubre de 2018 dista de aquella que convoca a la Sala Plena en el asunto de la referencia. 

 

16. Finalmente, el conflicto de competencia intrajurisdiccional entre el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud, y el presente conflicto interjurisdiccional entre el Juzgado Treinta y Dos Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá no presentan identidad de partes. Aunado a que no surgen de los mismos funcionarios judiciales, individualmente considerados, tampoco implican a las mismas jurisdicciones. En 2018, el Consejo Superior de la Judicatura decidió un conflicto entre dos sedes judiciales pertenecientes a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Por el contrario, en esta ocasión, la Corte debe dirimir un conflicto planteado por funcionarios judiciales que integran dos jurisdicciones distintas: la ordinaria laboral y la de lo contencioso administrativo. En esa medida, no es dable concluir que un conflicto como el de la referencia haya sido resuelto a través de la providencia del 24 de octubre de 2018, y que le esté vedado a la Sala Plena pronunciarse al respecto.

 

17. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. y la Compañía de Medicina Prepagada Colsanitas S.A. solicitan la declaratoria de responsabilidad extracontractual patrimonial del Estado. Lo anterior, a causa de los presuntos perjuicios antijurídicos presentes y futuros que habría sufrido la EPS por la conducta del Estado, con ocasión de la negativa al reconocimiento y pago de siete mil cuatrocientos cuarenta y tres (7.443) recobros sobre prestaciones de salud NO incluidas en el POS.

 

18. Para la EPS, la jurisprudencia, la legislación que rige la materia y la regulación del Ministerio de Salud, la facultan para recobrar los valores que están a cargo de la subcuenta de compensación del FOSYGA[25]. Considera que la falta de pago efectivo de tales emolumentos ocasiona un daño antijurídico que atenta contra sus intereses en el proceso de revisión, liquidación y reconocimiento de los recobros derivados de fallos de tutela y órdenes impartidas por el Comité Técnico Científico (CTC), que aun debiendo ser asumidos por el Estado no fueron pagados y que la EPS costeó sin estar obligada a soportar un esfuerzo económico semejante.

 

19. En tal sentido, de acuerdo con la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021, las controversias en las que (i) una EPS demande al Estado, (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud excluidos del PBS o los perjuicios derivados de dicha negativa expresada mediante acto administrativo o la comunicación de este, son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad con el artículo 104.1 del CPACA.

 

20. Sin perjuicio de la reiteración del Auto 389 de 2021, existe un motivo que refuerza la decisión de remitir el asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Además de reclamar siete mil cuatrocientos cuarenta y tres (7.443) recobros sometidos al trámite administrativo correspondiente y negados por la administración, como la indemnización de perjuicios derivados de aquella negativa, las demandantes formularon una pretensión declarativa. En particular, según el criterio de la EPS, la abstención en el reconocimiento de los mencionados recobros generó un daño antijurídico que no debe soportar. Ambas demandantes buscan que se declare la responsabilidad extracontractual del Estado por las fallas en la operación administrativa de recobro. De tal suerte, demandó la responsabilidad extracontractual del Estado, materia que también se encuentra reservada al juez de lo contencioso administrativo en virtud del numeral 1° del artículo 104 del CPACA.

 

21. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Treinta y Dos Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-5320 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

 

III.            DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Treinta y Dos Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá (Sección Tercera) y el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Treinta y Dos Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá (Sección Tercera) es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. y la Compañía de Medicina Prepagada Colsanitas S.A. contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5320 al Juzgado Treinta y Dos Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá (Sección Tercera) para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de la misma ciudad.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con permiso

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General